Nr. 147
Der Reichsinnenminister an den Reichskanzler, 13. Januar 1920
R 43 I/2329, Bl. 66–71
[Betrifft: Vertretung des Reichs bei den Ländern.]
Das Reichsministerium hat in seiner Sitzung vom 19. Dezember 1919 – Tagesordnung Nr. 10 – die Frage der Vertretung des Reichs bei den Ländern zurückgestellt, bis die Landesregierungen das Rundschreiben des Reichskanzlers – Rk. 11413 vom 12. Dezember 19191 – über ihre Vertretung beim Reiche beantwortet haben werden. Zur Vorbereitung der endgültigen Beschlußfassung des Reichsministeriums beehre ich mich nochmals auf folgende Gesichtspunkte aufmerksam zu machen:
Die Frage der Vertretung des Reichs bei den Ländern wurde zunächst durch die Bestimmung des Artikel 15 der Reichsverfassung aufgerollt, wonach/534/ die Reichsregierung in den Ländern die Aufsicht in den Angelegenheiten ausübt, in denen dem Reiche das Recht der Gesetzgebung zusteht. Absatz 2 dieses Artikels erteilt der Reichsregierung die Ermächtigung, zur Überwachung der Ausführung der Reichsgesetze zu den Landeszentralbehörden Beauftragte zu entsenden. Die Abordnung eines Reichsvertreters mit einem besonderen Auftrag mag geboten und ausreichend sein, wenn die Handhabung einer Spezialvorschrift oder einer technischen Maßnahme im einzelnen Falle der Klarstellung bedarf, z. B. in Steuer- oder Zollfragen, in Bahn- oder Postangelegenheiten u. dgl. Im übrigen ist aber eine wirksame Beaufsichtigung nur möglich, wenn sie dauernd eingerichtet und auf örtlicher Information beruht. Dies gilt besonders auf den großen Gebieten, namentlich der inneren Verwaltung, auf denen das Reich von seinem Rechte der Gesetzgebung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Hier kann nur eine ständige Beobachtung der ganzen Entwicklung in den Ländern einerseits Gewähr dafür bieten, daß in den Ländern nicht Maßnahmen getroffen werden, die den Grundsätzen oder Absichten der Reichsregierung zuwiderlaufen, anderseits die Reichsregierung befähigen, bei den von ihr geplanten Maßnahmen den Verhältnissen in den Ländern gebührend Rechnung zu tragen. Besonders auf den Gebieten, deren Regelung zwar dem Reiche zusteht, aber noch nicht durch Reichsgesetz erfolgt ist, kann die Reichsregierung die Unterlagen zur Entscheidung der Frage, ob, in welcher Richtung und zu welchem Zeitpunkte sie von dem Gesetzgebungsrechte Gebrauch machen soll, nur durch Beauftragte gewinnen, die nach ihren Weisungen an Ort und Stelle Erkundigungen einziehen, selbständige Beobachtungen machen und sich ein eigenes Urteil über die Vorzüge und Nachteile der geltenden Landesgesetze und Verwaltungseinrichtungen bilden. Ein Blick auf die gewaltige Ausdehnung der Zuständigkeiten, die der Reichsgesetzgebung in den Artikeln 6 bis 11 der Reichsverfassung vorbehalten sind, zeigt ohne weiteres, daß eine Beaufsichtigung der Landesverwaltungen auf all’ diesen Gebieten nur durch ständige Beauftragte in den Ländern erreicht werden kann.
Auch wird zu berücksichtigen sein, daß durch die Reichsverfassung die Zuständigkeit des Reichsrats gegenüber jener des Bundesrats erheblich vermindert worden ist; zumal für den Erlaß der Ausführungsbestimmungen zu den Reichsgesetzen ist die Mitwirkung der Vertreter der Länder wesentlich eingeschränkt. Stehen aber der Reichsregierung nicht mehr in gleichem Maße wie früher Kenner der verschiedenartigen Landeseinrichtungen als Berater zur Verfügung, so wird sich öfter das Bedürfnis ergeben, durch die Beauftragten Auskünfte aus den Ländern einzuziehen, um die Vollzugsvorschriften so gestalten zu können, daß ihre Durchführung in der Praxis nicht auf Schwierigkeiten stößt.
Weit wichtiger als die eigentliche Beaufsichtigung der Landesregierungen und ihrer Behörden scheint mir die Aufgabe, auf dem Gebiete der inneren Reichsverwaltung alsbald ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten mit den Landesregierungen anzubahnen. Ich möchte in diesem Zusammenhang nicht näher auf die Gründe eingehen, aus denen sich Erschwerungen für die gedeihliche Zusammenarbeit ergeben haben. Es genügt, daran zu erinnern, daß die/535/ Übernahme des ganzen Steuerwesens auf das Reich, die Übernahme des Post- und Telegraphenwesens, der Eisenbahnen und Wasserstraßen, die Aufhebung der Sonderrechte, die Überweisung aller wichtigen Gesetzgebungsbefugnisse an das Reich, die Beschränkung der Stellung des Reichsrats, die Anregung territorialer Umgestaltungen usw. in den Ländern in verschiedenem Maße ein gewisses Mißbehagen und Bedenken aller Art ausgelöst haben. Solche ablehnenden oder doch zurückhaltenden Stimmungen bei den Regierungen und Volksvertretungen der Länder müssen alsbald behoben werden, wenn nicht die Durchführung der in der Reichsverfassung betonten Stärkung der Reichseinheit und der Reichsgewalt Schaden leiden und verzögert werden soll. Es erscheint mir daher als eine vordringliche Aufgabe, ein Vertrauensverhältnis zwischen der Reichsleitung und den maßgebenden Stellen der Länder herzustellen und ihr einmütiges Arbeiten an den mannigfachen Verwaltungs- und Kulturaufgaben der nächsten Zeit zu ermöglichen. […] In den öffentlichen Körperschaften, im Parteileben und in der Presse aller deutschen Länder tauchen neue Pläne und Gedanken auf, deren Kenntnis und Würdigung teilweise für die Reichsregierung von großer Bedeutung ist. Der Reichsregierung fehlt aber gegenwärtig jede Möglichkeit, sich über tatsächliche Vorgänge und über geistige und politische Bewegungen in den Ländern sachlich und einwandfrei zu unterrichten. […] Bis jetzt haben die vielfach sehr schätzenswerten Berichte der preußischen Gesandtschaften, die den beteiligten Reichsministerien zugänglich gemacht wurden, einen teilweisen Ersatz für die mangelnde unmittelbare Orientierung der Reichsregierung geboten. Wenn aber in naher Zeit auch diese Auskünfte wegfallen2, so wird ihr jedes Mittel fehlen, rechtzeitig und in sachlicher Weise Aufschlüsse über die Fragen von öffentlichem Interesse in den Ländern durch Persönlichkeiten zu erlangen, die hierüber auf Grund eigener Wahrnehmung unterrichtet sind.
Dieser Mangel hat sich in besonderem Maße im Geschäftsbereiche des Reichsministeriums des Innern fühlbar gemacht. Von zahlreichen Vorgängen, welche die Reichspolitik oder die Reichsverfassung, die Pläne der Reichsregierung auf dem Gebiete der Gesetzgebung und Verwaltung berührten, erhielt das Reichsministerium erst dadurch Kenntnis, daß Beschwerden einliefen und von einer beteiligten Seite die Hilfe oder die Entscheidung der Reichsregierung angerufen wurde. Es schädigt aber den Gedanken der einmütigen Zusammenarbeit zwischen Reich und Ländern und die Verwaltung des Reichs empfindlich, wenn die Reichsregierung nur als die oberste Instanz angesehen wird, die nach Ausbruch von Meinungsverschiedenheiten in den Ländern einschreiten soll. Ihre Aufgabe muß vielmehr werden, vorbeugend und aufklärend die Rolle des Ratgebers und Vermittlers zu übernehmen. [Der RIM beklagt die oft mangelhafte Information über die Hintergründe von Streitfällen, in denen die RReg. zur Schlichtung oder Stellungnahme aufgefordert wurde.] Gegenwärtig erschiene mir beispielsweise besonders wichtig die Möglichkeit eingehender und rascher Information über die Pläne und Stimmungen, die für den Übergang zum deutschen/536/ Einheitsstaate3 oder für die Fragen der Umbildung der deutschen Länder in Betracht kommen. Auch für Fragen des gleichmäßigen Verhaltens in den besetzten Gebieten wäre die gegenseitige Aussprache durch einen Vertreter der Reichsregierung mit den maßgebenden Persönlichkeiten in den Ländern dringend erforderlich; die notwendige Übereinstimmung läßt sich nicht durch Übersendung kurzer Telegramme oder von Niederschriften über Besprechungen erzielen. Das gleiche Interesse, das die Reichsregierung an der gründlichen Orientierung über die Verhältnisse in den Ländern hat, besteht für sie auch daran, auf die Landesregierungen, auf einflußreiche Persönlichkeiten, die Presse usw. einwirken zu können.
Wenn dieses Bedürfnis nach zutreffender Information und reger Fühlungnahme mit den Landesregierungen bei anderen Reichsministerien weniger in die Erscheinung getreten ist, so ist die Ursache wohl darin zu suchen, daß die Angelegenheiten der inneren Verwaltung den Ländern großenteils belassen oder noch nicht reichsrechtlich geregelt sind, aber gleichwohl für die Führung meines Ressorts, aber darüber hinaus auch der ganzen Reichspolitik große Bedeutung haben. Die Lage ist eine wesentlich andere, als beispielsweise für die Reichsfinanzverwaltung oder das Reichswehrwesen, deren Arbeitsgebiete vollständig auf das Reich übergegangen sind. Für die innere Verwaltung aber ist es unerläßlich, dauernd Beziehungen zu den Ländern und ihren Einrichtungen zu haben, wenn die allmähliche Durchführung des Reichseinheitsgedankens nicht nur in der Verfassung ausgesprochen, sondern in die Tat umgesetzt werden soll. […]
Besonderes Gewicht lege ich darauf, daß auch der Beobachtung gefährlicher politischer Strömungen, wie sie z. B. in Bayern von kommunistischer, separatistischer und royalistischer Seite gefördert werden, die Gesandtschaften und mit ihnen in Fühlung stehende Agenten ihre Aufmerkssamkeit zuzuwenden haben. Ohne die Tätigkeit des preußischen Gesandten in München wäre es unmöglich gewesen, diese Begegnungen irgendwie zuverlässig zu beobachten und ihnen zu begegnen4. […]
Was die Durchführung der vorgeschlagenen Maßnahme betrifft, so glaube ich, daß die Zahl der Reichsvertretungen in den Ländern vorerst auf sechs beschränkt werden könnte, und zwar in München, in Dresden, in Stuttgart, in Karlsruhe zugleich für Hessen, in Weimar für ganz Thüringen und Anhalt, in Hamburg für die Hansestädte, beide Mecklenburg und Oldenburg. Die weimarische/537/ Vertretung ließe sich vielleicht auch mit der sächsischen vereinen, so daß man sich auf 5 Vertretungen beschränken könnte. Vielleicht könnte zunächst noch eine weitere Beschränkung erwogen werden.
Als Vertreter des Reichs kämen wohl nur Persönlichkeiten in Betracht, die im praktischen Leben auf dem Gebiete der Politik, Verwaltung, der einheimischen Wirtschaft, des Bildungswesens, der bestehenden Organisationen, wie überhaupt der gesamten öffentlichen Wohlfahrtspflege Erfahrung gesammelt haben und befähigt sind, sich auf dem vielseitigen innerpolitischen Arbeitsfeld ihres Wirkungskreises zurechtzufinden. Aus diesen Gründen werden auf die Stellen in erster Linie politisch und verwaltungstechnisch erfahrene Personen zu berufen sein. Doch möchte ich nicht für ausgeschlossen erachten, daß sich auch einzelne Beamte des diplomatischen Dienstes, die sich auf den genannten Gebieten im Inland besonders bewährt haben, zur Übernahme solcher Stellen eignen. Ob es sich empfehlen würde, angehende Diplomaten zur Einführung in die einheimische Verwaltung und Wirtschaft zeitweise den Vertretungen in den Ländern zuzuteilen, mag späterer Erwägung vorbehalten bleiben.
Als selbstverständlich erachte ich, daß auch der Herr Reichskanzler und die übrigen Herren Reichsminister5 sich dieser Vertreter bedienen, und glaube, daß sich der Geschäftsverkehr unschwer etwa dahin regeln ließe, daß jeder Minister unmittelbar mit den Beauftragten verkehrt und diese dem Reichsminister des Innern nur Abdrücke ihrer Berichte an die übrigen Reichsstellen vorlegen. Wenn mit den Landesregierungen Fragen zu erörtern sind, die besondere Fachkenntnis voraussetzen, so könnten den Vertretern vorübergehend Sachverständige beigegeben werden. In solchen Fällen würde der Reichsbeauftragte bei den Landesregierungen die erforderlichen Vorbereitungen treffen und sodann bei der Durchführung des Ergebnisses der Sonderverhandlungen mitwirken.
Für die Frage der Bezeichnung der Reichsvertreter (Gesandte, Bevollmächtigte, Beauftragte oder dergl.) wird das Ergebnis der Verhandlungen mit den Ländern über ihre Vertretungen beim Reiche maßgebend sein. Die Bezeichnung „Reichsgesandte“ würde ihre Wirksamkeit in mancher Hinsicht wesentlich erleichtern und erfolgreicher gestalten6. Die Stellung von Gesandtschaften und der Verkehr mit ihnen ist durch langjährige Gepflogenheit so klargestellt und den Landesbehörden, wie dem ganzen öffentlichen Leben so vertraut, daß sie nicht wie etwa die neue Einrichtung von Reichsbeauftragten Befremden erregen und mißverständliche Auffassungen aufkommen lassen werden7. Daß durch die Bezeichnung der Reichsvertreter als Gesandte die Forderung der Entente auf Zulassung von Gesandten bei den Landesregierungen und deren/538/ Stellung in der Gesellschaft begünstigt würde, möchte ich nicht annehmen. Die Entente wird sich durch anderweitige Bezeichnung der Reichsbeauftragten nicht abhalten lassen, ihre Pläne zu verfolgen. Übrigens kommt ernstlich wohl nur München in Betracht; dort wird sich aber durch andere geeignete Maßnahmen verhüten lassen, daß der päpstliche Nuntius, der französische Gesandte und der Reichsgesandte zusammen ein diplomatisches Korps bilden. Jedenfalls dürfte diesem Gesichtspunkt ebensowenig wie den finanziellen Bedenken gegenüber dem dringenden Bedürfnis nach baldiger Einrichtung von Reichsvertretungen bei den Ländern eine ausschlaggebende Bedeutung beizumessen sein.
Ich lege großen Wert darauf, daß die Angelegenheit alsbald im Kabinett erörtert wird und wäre dankbar, wenn sie auf die Tagesordnung einer der nächsten Sitzungen gesetzt würde8.
Koch