Nr. 283
Kurzer Überblick über die Ergebnisse der Londoner Konferenz. [19. August 1924]1
R 43 I/498[, Bl. 102-111, Nachtrag Online-Ed.] Umdruck
I. Äußere Form des Vertragswerks.
Um das Sachverständigengutachten in Kraft zu setzen, waren eine Reihe besonderer Abkommen notwendig, und zwar, je nach der Verschiedenheit der Materie, ein Abkommen zwischen Deutschland und der Repko, ein Abkommen zwischen Deutschland und den alliierten Regierungen und schließlich ein Abkommen zwischen den Alliierten allein. Alle diese Abkommen bilden aber ein einheitliches Ganzes. Dies ist in dem Schlußprotokoll der Konferenz, das als Mantel zu den Abkommen dient, ausdrücklich festgestellt worden2.
/983/ Die verschiedenen Abkommen sind noch nicht endgültig unterzeichnet, sondern nur paraphiert worden. Das bedeutet, daß wir noch die volle Freiheit der Entschließung hinsichtlich der Annahme haben. Nur kann an den verschiedenen Bestimmungen der Abkommen nichts mehr geändert werden. Sie sind in der vorliegenden Form anzunehmen oder abzulehnen. In dem Schlußprotokoll ist die endgültige Unterzeichnung für den 30. August in Aussicht genommen. Die Unterzeichnung kann durch die in London beglaubigten Botschafter der beteiligten Mächte erfolgen.
II. Sanktionsfrage.
Die Sanktionsfrage ist in dem Abkommen zwischen den Alliierten (Anlage IV), also ohne formelle Beteiligung Deutschlands geregelt. Wir haben gegen unsere Nichtbeteiligung aus formalen Gründen Widerspruch erhoben, soweit es sich um das neue Verfahren zwecks Feststellung eines deutschen manquement handelt. Unser Widerspruch ist zwar nicht anerkannt. Auf Vorschlag MacDonalds haben wir aber der Konferenz gegenüber eine Rechtsverwahrung eingelegt, die zu Protokoll genommen werden und unbeantwortet bleiben wird.
In materieller Hinsicht ist zu unterscheiden zwischen dem Verfahren zur Feststellung eines manquement und den auf Grund einer solchen Feststellung gestatteten Sanktionen gegen Deutschland.
a) Feststellungsverfahren.
Ein deutsches manquement kann endgültig nicht wie bisher durch einfachen Mehrheitsbeschluß der Reparationskommission, sondern nur durch einstimmigen Beschluß festgestellt werden. Diese Garantie ist dadurch verstärkt, daß an der Beratung und Abstimmung ein amerikanisches Mitglied teilnimmt. Kommt es nur zu einem Mehrheitsbeschluß der Reparationskommission, so kann dagegen Berufung bei einer Schiedskommission eingelegt werden. Die Mitglieder dieser Schiedskommission sind durch einstimmigen Beschluß der Reparationskommission zu ernennen. Kommt es nicht zu einer Einstimmigkeit, so werden die Mitglieder von dem Vorsitzenden des Schiedsgerichtshofs im Haag ernannt.
b) Sanktionen.
Hier liegt der wichtigste Fortschritt gegenüber der Vergangenheit. Sanktionen auf Grund des Reparationskapitels3 einschließlich des Sachverständigengutachtens dürfen gegen Deutschland nur dann ergriffen werden, wenn in dem bezeichneten Verfahren ein „manquement flagrant“ festgestellt wird. Wir haben auf der Konferenz eine authentische Interpretation dieses Begriffs in dem Sinne durchgesetzt, daß ein manquement flagrant nur vorliegt, wenn
1.
	ein quantitativ erheblicher deutscher Rückstand gegeben ist und wenn
	
/984/ 2.
	dieser Rückstand auf ein böswilliges Verhalten deutscher Regierungsstellen zurückgeführt werden kann.
	
Diese Interpretation in Verbindung mit den Garantien des Feststellungsverfahrens dürfte praktisch Sanktionen gegen Deutschland für die Zukunft ausschließen. Es ist allerdings viel davon die Rede gewesen, daß die Franzosen sich das Recht zu isolierten Aktionen ausdrücklich vorbehalten haben. Es handelt sich hierbei um den Artikel 5 der Anlage IV. Dieser Artikel bedeutet in Wahrheit aber nur, daß die bisher zwischen den Alliierten strittige Frage, ob eine Macht allein gegen Deutschland vorgehen kann und ob territoriale Sanktionen zulässig sind, auch weiterhin offenbleibt. Es ist keineswegs in London das Recht zu isolierten oder zu territorialen Sanktionen anerkannt worden. Vielmehr haben insbesondere die Engländer authentisch erklärt, daß sie an ihrem bekannten Rechtsstandpunkt festhalten, wonach weder isolierte noch territoriale Sanktionen zulässig sind. Auch von der deutschen Delegation ist bei der Frage der militärischen Räumung, die weiter unten behandelt wird, unser bisheriger Rechtsstandpunkt ausdrücklich aufrechterhalten worden. Man kann also höchstens davon sprechen, daß es nicht gelungen ist, die Französische Regierung zu einer formellen Anerkennung des englischen und des deutschen Standpunkts zu bringen.
III. Wirtschaftliche und finanzielle Räumung.
Die wirtschaftliche und finanzielle Räumung wird in dem Abkommen zwischen Deutschland und den Alliierten (Anlage III) behandelt.
1. Die Räumung ist durch die in dem Abkommen enthaltenen Einzelbestimmungen erschöpfend in dem Sinne des Sachverständigengutachtens geregelt und sichergestellt. Zur Sicherstellung dient insbesondere die im Artikel 10 des Abkommens enthaltene allgemeine Schiedsklausel; dazu dient ferner, daß alle Entscheidungen, die die Reparationskommission in diesem Zusammenhang zu treffen hat, stets nur unter Zuziehung eines Amerikaners (ebenso wie bei der Sanktionsfrage) getroffen werden dürfen.
Aus den einzelnen Bestimmungen ist hervorzuheben, daß nicht nur die seit dem 11.1.1923 erlassenen alliierten Ordonnanzen, die rein wirtschaftlicher und finanzieller Natur sind, aufgehoben werden müssen, sondern daß für alle Zweige der deutschen Verwaltung wieder ausschließlich das Rheinlandabkommen maßgebend sein soll. Außerdem ist protokollarisch die Verpflichtung der Alliierten festgestellt, die Rheinlandkommission zu veranlassen, auch ihre Ordonnanzen aus der Zeit vor dem 11.1.1923 mit dem neuen Regime in Einklang zu bringen. Durch diese Bestimmungen in Verbindung mit der erwähnten Schiedsklausel wird das Ergebnis gezeitigt, daß praktisch jede Meinungsverschiedenheit über die allgemeine Handhabung des Rheinlandabkommens von uns zur schiedsgerichtlichen Entscheidung gebracht werden kann.
2. Übergangsperiode. Für den Lauf der Fristen der Räumung ist in der Anlage III noch der 15. August als der voraussichtliche Tag angenommen, an dem die deutschen Gesetze4 in Kraft gesetzt werden können. Im Schlußprotokoll/985/ sind dieser Anfangstermin und dementsprechend auch die weiteren Stichtage um 17 Tage hinausgeschoben, so daß die einzelnen Fristen vom 1. September ab laufen. An diesem Tage soll also die Reparationskommission die Feststellung getroffen haben, daß die deutschen Gesetze verkündet sind und der Reparationsagent seine Tätigkeit aufgenommen hat.
Während einer Übergangsperiode von 35 Tagen, also bis zum 6. Oktober, sind sowohl von Deutschland als auch von den Besatzungsmächten gewisse Maßnahmen durchzuführen. Von deutscher Seite ist die Bank und die Eisenbahngesellschaft zu errichten, [sind] die im Sachverständigenplan vorgesehenen Ausführungs- und Überwachungsorgane einzusetzen und die Zertifikate für die Eisenbahn- und Industrieobligationen dem Treuhänder zu übergeben. Von französisch-belgischer Seite sind binnen 8 Tagen, also bis zum 9. September, die Abgaben an der Binnenzollgrenze aufzuheben und während weiterer 20 Tage, also bis zum 21. September, die deutschen Vorschriften über die Zölle und Abgaben wiederanzuwenden, die Binnenzollgrenzen vollständig aufzuheben und die deutschen Vorschriften über den Außenhandel wieder in Kraft zu setzen. Ferner sind die Beschränkungen für den Personen-, Güter- und Wagenverkehr, besonders zwischen dem besetzten und unbesetzten Deutschland, aufzuheben.
In einem anschließenden Zeitraum von 14 Tagen haben die Besatzungsmächte alle übrigen zur Wiederherstellung der fiskalischen und wirtschaftlichen Einheit notwendigen Maßnahmen durchzuführen. Die Feststellung, daß alle Maßnahmen durchgeführt sind, trifft die Reparationskommission, deren Entscheid aber auch bezüglich dieses Punktes unter der Schiedsklausel steht.
Was die Eisenbahn anlangt, so ist die ursprüngliche Forderung, mehrere Tausend französisch-belgische Eisenbahner im besetzten Gebiet zu lassen, vollständig fallengelassen worden. Auch die Errichtung einer besonderen Eisenbahndirektion für die besetzten Gebiete ist nicht gefordert worden. Das gesamte Eisenbahnnetz geht mit der 2. Feststellung der Reparationskommission, also am 6. Oktober, auf die Eisenbahngesellschaft über. Für die Eisenbahnstrecken des besetzten Gebietes ist hier noch eine weitere Überleitungsperiode eingeschaltet, die nach 6 Wochen, also etwa Mitte November, beendet sein muß.
Die sämtlichen Bestimmungen über die wirtschaftliche und finanzielle Räumung stehen unter dem allgemeinen Vorbehalt, daß ein Vorvertrag über die 800 Millionen-Anleihe zustande gekommen ist. Es ist in London im Gegensatz zu dem früheren Beschluß der Reparationskommission ausdrücklich festgestellt worden, daß der Abschluß eines solchen Anleihevertrages nicht zu den von Deutschland zu erfüllenden Voraussetzungen gehört.
Deutschland hat die Verpflichtung übernommen, während der Übergangsperiode 83 Millionen vorzuschießen, von denen abzuziehen sind die vom 1. September ab von den Besatzungsbehörden vorübergehend noch vereinnahmten Zölle, Abgaben usw. Es muß hervorgehoben werden, daß es sich hier nicht um eine endgültige Belastung des Budgets handelt, sondern nur um eine kassenmäßige Transaktion, deren Nachteil sich darauf beschränkt, daß die Flüssigkeit der Reichshauptkasse vorübergehend beeinträchtigt wird. Demgegenüber/986/ betrug die Leistung des Budgets aus den Micum-Verträgen, Besatzungskosten usw. mehr, als in Zukunft vorzulegen ist.
Frage der Amnestie und der Ausgewiesenen.
Von der Gegenseite wurde der Deutschen Delegation ein Vorschlag unterbreitet, der zwar Deutschland zu einer allgemeinen Amnestie, einschließlich der Separatisten, verpflichtete, der aber den Alliierten nur eine vage Verpflichtung zur Amnestie auferlegte und die Verpflichtung besonders durch den Vorbehalt der Sicherheit der Besatzungstruppen einschränkte. Dieser letztere Vorbehalt wurde von der Gegenseite alsbald zurückgezogen. Deutscherseits wurde gleichwohl zunächst die Ausnahme der Separatisten von der Begnadigung beantragt. Die englische Regierung stellte sich jedoch mit Nachdruck auf den Standpunkt, daß die Vergangenheit von beiden Seiten endgültig liquidiert werden müsse. Die Delegation hat sich schließlich diesem Standpunkt angeschlossen unter der Voraussetzung, daß für die Zukunft die freie und ungehemmte Ausübung der deutschen Gerichtsbarkeit im Rheinland zugesichert wird. Diese Voraussetzung ist anerkannt und in der Einleitung zu dem die Angelegenheit behandelnden Artikel 7 des Abkommens5 deutlich zum Ausdruck gebracht worden.
Die Amnestieregelung läßt sich im übrigen dahin zusammenfassen, daß alle Deutschen, die wegen politischer Handlungen verurteilt sind, oder die sich gegen Anordnungen und Befehle der Besatzungsbehörden vergangen haben, befreit werden und auch künftig nicht zur Verantwortung gezogen werden können. Die einzige Ausnahme bilden Attentate gegen das Leben, die zum Tode geführt haben. Praktisch hat diese Ausnahme eine Wirkung nur in dem bekannten Fall des belgischen Leutnants Graff6. Dieser Fall hat die Belgier veranlaßt, die Ausnahmebestimmung zu fordern. Die loyale Durchführung der Amnestie einschließlich der künftigen Freiheit der deutschen Gerichtsbarkeit ist dadurch genügsam gesichert, daß der Artikel 7 ebenso wie die sonstigen Bestimmungen des Abkommens unter die allgemeine Schiedsklausel fällt.
Die Ausgewiesenen-Frage ist durch einen besonderen Notenwechsel geregelt worden7. Danach werden grundsätzlich alle Ausweisungen rückgängig gemacht; nur für besondere Fälle ist der Rheinlandkommission ein Nachprüfungsrecht vorbehalten worden. Bevor aber die Rheinlandkommission bei der Nachprüfung dieses besonderen Falles zu einer negativen Entscheidung kommt, muß sie zunächst mit den deutschen Behörden ins Benehmen treten.
IV. Militärische Räumung.
Nach dem Laufe der Verhandlungen stand die deutsche Delegation vor der Alternative, entweder die Maximalfrist von einem Jahr anzuerkennen oder/987/ aber die Konferenz scheitern zu lassen. Eine Herabsetzung der Maximalfrist hätte sich höchstens durch die Gewährung schwerwiegender wirtschaftlicher Konzessionen an Frankreich erreichen lassen. Da durch solche Konzessionen die bevorstehenden Handelsvertragsverhandlungen mit Frankreich und Belgien von vornherein auf das ernsteste präjudiziert worden wären, hat die deutsche Delegation von einem Versuch, auf diese Weise die Maximalfrist herabzusetzen, Abstand genommen.
Die Maximalfrist erschien der Delegation schließlich annehmbar, weil von den Franzosen selbst die Konzession der sofortigen Räumung der Zone von Dortmund–Hörde–Lünen und der seit dem 11. Januar 1923 außerhalb des Ruhrgebiets besetzten Gebietsteile, insbesondere der Flaschenhälse, gemacht wurde8. Außerdem fällt ins Gewicht, daß der englische Premierminister in einer Note an den französischen Ministerpräsidenten mit denkbar schärfstem Nachdruck dafür eingetreten ist, daß die militärische Räumung des Ruhrgebiets vor dem Ablauf der Maximalfrist durchgeführt werden müsse9.
Daß die Räumung des sogenannten Sanktionsgebiets (Düsseldorf, Duisburg-Ruhrort) zum mindesten nicht später als die Räumung des Ruhrgebiets zu erfolgen hat, ist einwandfrei klargestellt worden. Auf Grund der formellen, im Namen der französischen und belgischen Regierung abgegebenen Erklärung der beiden Ministerpräsidenten ist von der deutschen Delegation ein entsprechendes Memorandum aufgestellt worden, dessen Text mit der Gegenseite vereinbart wurde. Eine Ausfertigung dieses Memorandums ist dann den alliierten Ministerpräsidenten überreicht worden10. Der britische Premierminister wird seiner mündlichen Erklärung nach hierzu gleichfalls noch in einem Schreiben Stellung nehmen, und zwar in dem Sinne, daß die Räumung des Sanktionsgebiets gleichfalls beschleunigt werden muß11.
Die Räumungsvereinbarungen haben dadurch einen über die zunächst beteiligten Regierungen hinausgehenden internationalen Charakter erhalten, daß der Präsident der Konferenz davon in der Schlußsitzung amtlich Akt genommen hat.
V. Schiedsgerichtsklauseln.
Es ist noch zusammenfassend ein Wort über die vorstehend bereits an einzelnen Stellen erwähnte Schiedsgerichtsklausel zu sagen. Praktisch sind durch die getroffenen Vereinbarungen alle Fragen des Londoner Vertragswerkes einschließlich des ganzen Sachverständigenberichts unter die Schiedsgerichtsklausel gestellt worden. Im allgemeinen gilt als Schiedsinstanz der Weltgerichtshof/988/ im Haag, zu dem wir volles Vertrauen haben können, zumal zu seinen 11 Richtern in jedem Falle ein deutscher Richter hinzutritt. Es ist für Deutschland auch von Bedeutung, daß die Alliierten sich auch in dem zwischen ihnen abgeschlossenen Abkommen über die Sanktionen12 diesem Schiedsgericht unterworfen haben. Ein besonders zusammengesetztes Schiedsgericht ist für diejenigen Meinungsverschiedenheiten vorgesehen worden, die sich zwischen der Deutschen Regierung und der Reparationskommission ergeben. Das hat seinen Grund darin, daß es sich bei diesen Meinungsverschiedenheiten um Fragen technischer Art handelt, für die das Haager Schiedsgericht wenig geeignet sein würde.
VI. Sachlieferungen und Transfer13.
Das Sachverständigengutachten sieht vor, daß die Sachlieferungen aufrechterhalten werden, und daß sie auf natürliche Produkte Deutschlands, wie die im Versailler Vertrag vorgesehenen Kohlen-, Koks- und Farbstofflieferungen und daneben auf solche Exportwaren, die keine erhebliche vorherige Einfuhr erfordern, beschränkt werden sollen.
1. Die Londoner Vereinbarungen hatten das Ergebnis, daß das Übertragungskomitee bezüglich der Verwendung der zu seiner Verfügung stehenden Mittel für die Zahlung von Sachlieferungen auf gewöhnlicher geschäftlicher Grundlage frei sein soll. Für die Sachlieferungen werden Programme von der Reparationskommission nach Beratung mit dem Übertragungskomitee aufgestellt. Auf dieser Grundlage können auch Sachlieferungen nach den im Friedensvertrag festgesetzten Zeitpunkten unter Einhaltung der nachfolgenden Bedingungen gefordert werden:
a) Die von der Reparationskommission aufzustellenden Programme sollen unter Berücksichtigung der Produktionsmöglichkeiten Deutschlands, der Lage seiner Rohstoffversorgung und der notwendigen inneren Bedürfnisse zur Aufrechterhaltung seines sozialen und wirtschaftlichen Lebens und der sonstigen im Sachverständigenbericht vorgesehenen Begrenzungen aufgestellt werden.
b) Die deutsche Regierung wird den Abschluß von Sachlieferungsverträgen auf kommerzieller Grundlage erleichtern und keine Maßnahmen ergreifen oder zulassen, die diese Leistungen vereiteln können.
c) Der Reexport der Sachlieferungen ist verboten.
2. Für die Lieferungen von: a) Kohlen, Koks und Braunkohlenbriketts, b) synthetischem schwefelsaurem Ammoniak und c) Farbstoffen ist ein besonderes Verfahren vorgesehen.
Die Reparationskommission muß die Lieferprogramme auf Grund einstimmigen Beschlusses aufstellen. Bei Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Reparationskommission oder zwischen der Reparationskommission und der deutschen Regierung wird ein besonderes Schiedsgericht über das Programm entscheiden. Es hat dabei in der oben erwähnten Weise auf die Bedürfnisse/989/ der deutschen Wirtschaft Rücksicht zu nehmen. Auch diese Lieferungen sollen auf gewöhnlicher geschäftlicher Grundlage durchgeführt werden, und das Programm der Reparationskommission soll nie die von dem Übertragungskomitee zum Schutze der deutschen Währung festgesetzten Grenzen überschreiten. Nur falls die Aufbringung der in diesem Programm vorgesehenen Lieferungen auf gewöhnlicher geschäftlicher Grundlage nicht möglich ist und das bereits erwähnte Schiedsgericht entscheidet, daß dies auf eine absichtliche Obstruktion oder absichtliche Diskriminierung zurückzuführen ist, soll die deutsche Regierung unter den vom Schiedsgericht festgesetzten Bedingungen die Durchführung der Lieferungen sicherstellen.
3. Eine besondere sechsgliedrige Kommission, die paritätisch von Deutschland und der Reparationskommission ernannt wird, ist damit beauftragt, die Einzelheiten für die Durchführung der Sachlieferungen alsbald auszuarbeiten und in strittigen Fällen eine Schiedsgerichtsentscheidung herbeizuführen.
4. Die Erledigung von Meinungsverschiedenheiten zwischen der deutschen Regierung und dem Übertragungskomitee wegen der Aufstellung der Liste für die Gegenstände, die durch Überlassung von Markbeträgen an Ausländer aus den Mitteln des Übertragungskomitees in Deutschland erworben werden können, soll durch einen Schiedsrichter erfolgen, der einem Lande angehört, das an den Reparationszahlungen nicht beteiligt ist. Die Bestimmungen der Ziffer VI der Anlage 6 des Plans der Sachverständigen über die Notwendigkeit der Langfristigkeit solcher Anlagen und der Aufrechterhaltung der Kontrolle der deutschen Regierung über die innere deutsche Wirtschaft sind besonders anerkannt und festgelegt. Gleichzeitig ist festgelegt, daß die Überlassung von Markbeträgen für die genannten Zwecke erst erfolgen kann, wenn die Gelder des Übertragungskomitees den Betrag übersteigen, den die Reichsbank als kurzfristige Depositen annehmen will. Bei den Beratungen im Unterausschuß ist mit Stimmenmehrheit anerkannt worden, daß der Erwerb von Aktien in diesem Verfahren nicht möglich ist, und daß die deutsche Regierung berechtigt ist, gewisse Restriktionen zu verlangen, wie z. B. Ausschluß des Erwerbs von Grundstücken in den Grenzbezirken.
5. Bei Stimmengleichheit im Übertragungskomitee hat im allgemeinen der Vorsitzende (Agent für Reparationszahlungen) die ausschlaggebende Stimme.
Wenn die Stimmengleichheit jedoch über die Frage, ob verabredete finanzielle Manöver zum Zwecke der Hintertreibung der Übertragung von Mitteln des Übertragungskomitees vorliegen, entsteht, so muß ein Schiedsrichter entscheiden.
Wenn in einem solchen Fall die Mittel des Komitees 5 Milliarden (oder einen niedriger festgesetzten Grenzbetrag) erreicht haben, so steht jedem Mitglied einer Minderheit des Komitees das Recht zu, ein Schiedsgericht anzurufen.
6. Für den Fall, daß bei der technischen Durchführung des Sachverständigenplans sich Mängel herausstellen sollten, die ohne Beeinträchtigung der Grundsätze des Sachverständigenplans beseitigt werden können, sind Änderungen nach einem besonders geregelten Verfahren und nach Feststellung der Zustimmung der deutschen Regierung möglich.