Netzeditionsgrundsätze
Das Kabinett Scheidemann
Die Kabinette Brüning I/II
Text
II. Die Sanierungspolitik des Kabinetts Brüning I
Der Reichshaushalt
Zur schwierigsten Hinterlassenschaft der Großen Koalition gehörte die Verabschiedung des Reichshaushalts für das Rechnungsjahr 1930/31. Seit Dezember 1929 hatte sich die Regierung Müller bemüht, das Haushaltsdefizit, das die Höhe von 330 Millionen RM erreicht hatte, durch die Aufnahme eines Kredits und die Erschließung neuer Steuerquellen zu beseitigen77. Das Kabinett Brüning übernahm diese Deckungsvorlagen, die dem Reichstag nicht mehr hatten zugeleitet werden können78.
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Regierungserklärung vom 1.4.1930, RT-Bd. 427, S. 4729
. Das Defizit sollte nach den Vorstellungen des RFMin durch folgende Maßnahmen beseitigt werden: Erhöhung der Bier- und Benzinsteuer, Einführung einer Mineralwassersteuer, Verkürzung der Fälligkeitstermine für die Tabak- und Zuckersteuer, Fortbestehen der Industriebelastung, Erhöhung von Agrar- und Industriezöllen.
Mit seinen Vorschlägen mußte der Reichskanzler die ersten parlamentarischen Hürden überwinden, da nicht nur die Opposition die Entwürfe ablehnte, sondern auch die – wie die offizielle Formel hieß – „hinter der Regierung stehenden Parteien“ ihren Widerspruch anmeldeten: die BVP verweigerte ihre Zustimmung zu jeder Erhöhung der Biersteuer, die Wirtschaftspartei und die Volkskonservativen kritisierten das Ausmaß der geplanten Erhöhung und regten als Ersatz die Heraufsetzung der Umsatzsteuer an79. Brüning verpflichtete seine Minister jedoch, bis zur dritten Lesung im Reichstag an der unveränderten Vorlage festzuhalten80 und es auf eine Kraftprobe mit dem Parlament ankommen zu lassen. Denn schon vor dem Beginn der interfraktionellen Beratungen hatte das Kabinett beschlossen, die Steuergesetze auf dem normale Wege[XXXI] verabschieden zu lassen; für den Fall der Ablehnung sollte ein Ermächtigungsgesetz vorgelegt und bei dessen Scheitern der Reichstag aufgelöst werden. Ebenso hatte der Reichskanzler, wenn auch mit Bedenken, die Anwendung des Artikels 48 der Reichsverfassung auf die Steuern in Betracht gezogen81. Nachdem die Regierung im Steuerausschuß unterlegen war82, zeigte sie sich vor der dritten Lesung kompromißbereit: die Biersteuer wurde nur um 50% erhöht, den Ausfall fing man durch eine Anhebung der Umsatzsteuer und die Einführung einer Warenhaussteuer auf. Da Brüning überdies zwischen den Steuervorlagen und den Agrargesetzen ein Junktim herstellte, nahm der Reichstag beide Entwürfe am 14. April 1930 mit wechselnden Mehrheiten an83.
Die Erwartung, daß mit diesen Steuererhöhungen der Haushalt ausbalanciert werden könnte, wurde enttäuscht. Bereits einen Monat nach der Verabschiedung der Deckungsvorlagen mußte Reichsfinanzminister Moldenhauer vor der Kabinettsrunde eine Finanzierungslücke von 450 Millionen RM in der Arbeitslosenversicherung und ein Haushaltsdefizit von 136 Millionen RM eingestehen, ein Fehlbetrag, der innerhalb von weiteren 14 Tagen auf 150 Millionen RM anstieg84. Was war zu tun? Mit seinen Sanierungsvorschlägen geriet Moldenhauer in das Kreuzfeuer der Parteien und Interessenverbände; der Plan, von allen Beamten und Festbesoldeten ein Notopfer als einmaligen Zuschlag zur Einkommensteuer zu erheben85, stieß nicht nur auf den Widerspruch der Beamtenorganisationen, sondern auch auf die eindeutige Ablehnung in seiner eigenen Partei, der DVP. Die offenen Angriffe aus der volksparteilichen Reichstagsfraktion zwangen den Reichsfinanzminister, der nach seinen eigenen Worten „jeden Kredit in der Öffentlichkeit verloren“ hatte86, zum Rücktritt.
Den eindringlichen Appellen des Reichskanzlers, im Amt zu bleiben, versagte sich Moldenhauer, weil er nicht mit seiner Partei brechen wollte.
Noch nicht ein Vierteljahr nach Arbeitsbeginn steckte das Kabinett Brüning in einer schweren Krise: der Reichsfinanzminister war zurückgetreten, und dem Reichshaushalt 1930/31 drohte die Ablehnung im Reichstag. Die Suche nach einem Nachfolger Moldenhauers verlief für den Reichskanzler nicht einfach. Brünings erster Kandidat war der preußische Finanzminister Höpker Aschoff, der das Reichsfinanzministerium in Personalunion mit dem preußischen Ressort verwalten sollte. Brüning hätte mit dieser Besetzung die Reichsreform, d. h. die Verschmelzung der preußischen mit der Reichsverwaltung, auf den Weg bringen können87, aber Höpker Aschoff lehnte das Angebot ab88. Der Kanzler sondierte nun bei Wirtschaftsminister Dietrich, der das Amt „schweren Herzens“[XXXII] und unter bestimmten Bedingungen übernahm89. Der neue Finanzminister stand vor demselben Problem, an dem der alte gescheitert war: Würden Reichstag und Reichsrat den Haushaltsentwurf der Reichsregierung passieren lassen? Brünings Überlegung, die Haushaltsvorlage über ein Ermächtigungsgesetz doch noch zu retten, war politisch nicht zu verwirklichen90. Obwohl das Kabinett erneut in zähen Verhandlungen mit den Regierungsparteien91 und der Opposition92 die Zustimmung zu ihrem Finanzprogramm zu erreichen suchte, lehnte der Reichstag am 16. Juli das Notopfer der Festbesoldeten mit 256 zu 193 Stimmen ab93. Der Reichskanzler hielt trotz dieser Niederlage an seinem Sanierungskonzept fest; er zog die Deckungsvorlagen zurück und ließ sie als Notverordnungen des Reichspräsidenten verkünden94. Brünings Warnung in der Regierungserklärung vom 1. April, sein Ministerium werde mit allen verfassungsmäßigen Mitteln, also auch mit der Anwendung des Artikels 48 der Reichsverfassung, die notwendigen Maßnahmen durchführen95, war also keine leere Drohung gewesen. Als der Reichstag von seinem verfassungsmäßigen Recht Gebrauch machte96, am 18. Juli den Anträgen der SPD und der KPD zustimmte und die Notverordnung aufhob, verlas Brüning die Verordnung Hindenburgs über die Auflösung des Parlaments97. Wenige Tage später, am 26. Juli, wurde eine neue erweiterte Notverordnung erlassen98, die nicht nur die vom Reichstag abgelehnten Steuern wieder in Kraft setzte99 , sondern weitere, politisch umstrittene Gesetzesvorhaben enthielt: die Osthilfe, Änderungen der Arbeitslosen-, Kranken- und Sozialversicherung und den Reichshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1930/31. Erstmals in der Geschichte der Weimarer Republik wurde ein Etat nicht durch die gesetzgebende Körperschaft verabschiedet, sondern in einer Notverordnung veröffentlicht.
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Brüning war als Abgeordneter Mitglied des Ausschusses für die Reichsreform gewesen: Dok. Nr. 33, P. 4. Vgl. Mommsen, Heinrich Brünings Politik als Reichskanzler, S. 26 und S. 38.
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Dok. Nr. 52, Anm. 4 und Brüning, Memoiren, S. 176.
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Zu diesen Forderungen (Dok. Nr. 53) gehörten u. a. Haushaltsersparnisse von 100 Mio RM, Beitragserhöhung zur ALV um 1%, ein allgemeines Notopfer der Beamten in Höhe von 3% und ein Einkommensteuerzuschlag von 4%: Dok. Nr. 56.
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Dok. Nr. 59; 63; 67; 77; 78; besonders umstritten waren die unbeschränkte Darlehnspflicht des Reichs an die RAfAuA und die von der DVP geforderte Gemeindebürgersteuer.
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Dok. Nr. 74 und Brüning, Memoiren, S. 176–179.
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RT-Bd. 428, S. 6435
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RT-Bd. 428, S. 6407
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RT-Bd. 427, S. 4730
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Nach Art. 48 Abs. 3 RV mußten NotVOen auf Verlangen des RT außer Kraft gesetzt werden.
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RT-Bd. 428, S. 6523
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Verordnung des Reichspräsidenten zur Behebung personeller, wirtschaftlicher und sozialer Notstände in RGBl. 1930 I, S. 311
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Beamtennotopfer, Einkommensteuerzuschläge und Ledigensteuer, Bürgersteuer und Tabaksteuer.
Brünings innenpolitische Taktik im Juli 1930 führte zu dem „verhängnisvollen Wendepunkt“100 in der Geschichte der Weimarer Republik: aus der parlamentarischen Demokratie wurde ein System der Präsidialkabinette.
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Bracher, Die Auflösung in der Weimarer Republik, S. 302.
Hätten intensivere Bemühungen um eine Mehrheit diese Entwicklung verhindern können? Die Akten der Reichskanzlei geben auf diese Frage keine[XXXIII] eindeutige Antwort. Die Reichsregierung konnte im Reichstagsplenum von den 491 Abgeordneten höchstens 193 Stimmen für sich mobilisieren, so daß ein Abstimmungserfolg für die Finanzvorlage nur mit Hilfe der SPD oder der DNVP zu erreichen gewesen wäre.
Die SPD ließ mehrfach101 ihre Kompromißbereitschaft erkennen, lehnte jedoch Leistungsminderungen in der Arbeitslosen- und Krankenversicherung ab. Aus dieser Haltung zog Brüning den Schluß, „daß bei den Sozialdemokraten rein stimmungsmäßig keine Neigung vorhanden sei, die Regierungsvorlagen zu tolerieren“102. Ein Eingehen auf die Forderungen der SPD hätte andererseits das Ausscheiden der DVP aus dem Kabinett heraufbeschworen. Die Mehrheit der Reichsminister war wohl auch deshalb gegen Wirths Vorschlag, die Sozialdemokraten für eine Tolerierung der Finanzvorlage zu gewinnen103.
Die DNVP hatte dagegen unmißverständlich zu verstehen gegeben, daß sie gegen die Regierung stimmen werde, auch wenn die Fraktion darüber zerbrechen sollte104. Brünings Suche nach einer sicheren Reichstagsmehrheit für seinen Steuerentwurf erschien auch deshalb als wenig erfolgversprechend, weil die Deckungsvorlage bereits das Ergebnis eines labilen Kompromisses der Regierungsparteien war, den neue Verhandlungen nur gefährdet hätten. Die politische Konstellation beschnitt die Entscheidungsfreiheit der Regierung bereits derartig, daß der Kanzler schon vor der Plenardebatte die Anwendung des Artikels 48 als kaum vermeidbar ansah105, bei den Mehrheitsverhältnissen im Reichstag mit voraussehbaren Folgen: Erlaß der Notverordnung, Aufhebung der Notverordnung durch den Reichstag, Rücktritt der Reichsregierung oder Auflösung des Reichstags.
Da Brünings Sanierungskonzept eine Einigung mit der SPD verhinderte und die DNVP zu keiner Verständigung bereit war, blieb der Regierung nur noch die Reichstagsauflösung; es begann die Zeit des „bürokratischen Verordnungsregimes“106.
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Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik, S. 302.
Noch nicht einen Monat nach der Verkündung des Etats für das Rechnungsjahr 1930/31 beschäftigte sich das Kabinett erneut mit der Haushaltslage. Am 19. August trug der Finanzminister dem Reichsministerium seine Vorstellungen über eine abschließende Finanzreform vor. Dietrich nannte drei vordringliche Probleme: die Arbeitslosenversicherung müsse vom Reichshaushalt abgelöst werden, eine Senkung der Realsteuern sollte die Wirtschaft entlasten und beleben und der Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden sei grundsätzlich zu ändern. Den Ländern sollten die Bier- und die Branntweinsteuer überwiesen und eine weitere Beteiligung auf die Einkommen- und Körperschaftssteuer beschränkt werden107. Diese Reformen waren wegen der defizitären[XXXIV] Kassenlage des Reichs unumgänglich; im August rechnete Dietrich mit einem Fehlbetrag von 300 Millionen RM für das laufende Haushaltsjahr 1930/31, im September war die Finanzierungslücke auf 900 Millionen RM angewachsen, und für das Haushaltsjahr 1931/32 veranschlagte der Reichsfinanzminister von vornherein das Defizit auf 1 Milliarde RM108. Da das Reich den Haushalt aus eigenen Mitteln nicht ausgleichen konnte und wegen des nationalsozialistischen Wahlerfolgs vom 14. September 1930 ausländische Kredite abgezogen wurden, bemühten sich die Reichsbank und das Reichsfinanzministerium beim amerikanischen Bankhaus Lee, Higginson um einen 125-Millionen-Dollar-Überbrückungskredit. Das Darlehen wurde dem Reich unter bestimmten Auflagen gewährt: der Reichshaushalt 1931/32 durfte nicht durch eine Notverordnung in Kraft gesetzt, sondern mußte auf parlamentarischem Wege verabschiedet werden, ein Schuldentilgungsgesetz sollte die Zinsen und Rückzahlungen sichern, und die Reichsregierung mußte harte Sparmaßnahmen ergreifen109. Diese letzte Bedingung kam den Absichten Brünings durchaus entgegen, denn das Kabinett hatte bereits während dieser Verhandlungen ein umfangreiches Wirtschafts- und Finanzprogramm ausgearbeitet, das sie der Öffentlichkeit Ende September vorstellte110. Nicht alle Einzelheiten des Sanierungsvorhabens fanden ungeteilten Beifall: Länder und Gemeindeverbände kritisierten die Kürzung der Reichsüberweisungen und die Belastung der Kommunen mit der Wohlfahrtsfürsorge111, die Gewerkschaften protestierten gegen die Abkoppelung der Arbeitslosenversicherung vom Reichshaushalt und die Erhöhung der Beiträge, gegen die Einschränkung des öffentlichen Wohnungsbaus und gegen die Kürzung von Löhnen und Gehältern112. Die massive Kritik aus dem außerparlamentarischen Raum gab eine Vorahnung davon, welches Schicksal das umfangreiche Gesetzesprojekt im Reichstag erwartete. Um eine Aufschnürung dieses Pakets zu verhindern, beschloß die Regierung, ihr Programm als Notverordnung zu erlassen113, nachdem sich der Reichskanzler in Gesprächen mit den Parteien vergewissert hatte, daß – anders als im Juli 1930 – keine Reichstagsmehrheit für eine Aufhebung zustande kommen würde114. Die Notverordnung vom 1. Dezember 1930 war der erste Schritt in seinem politischen Reformprogramm: die Belastung des Reichshaushalts durch die Arbeitslosenversicherung wurde gemindert; das Reich gewann Einfluß auf die Finanzgebarung der Länder und Gemeinden; das Realsteuersystem wurde vereinfacht und die Steuersätze wurden gesenkt; der Reichshaushalt 1931/32 sollte ausgeglichen sein.
War diese letzte Erwartung realistisch? Zu besonderem Optimismus bestand kein Anlaß. Im Gegenteil: Das Defizit stieg von Monat zu Monat. Noch vor der parlamentarischen Verabschiedung des Etats stellte Dietrich am 6. März[XXXV] 1931 fest, daß das Reich ca. 430 Millionen RM weniger einnehmen werde, als im Reichshaushaltsplan für 1931/32 vorgesehen sei115. Den Fehlbetrag, der Ende April schon auf 700 Millionen RM gestiegen war, wollte der Finanzminister durch eine generelle Halbierung der Ressortansätze beseitigen116. Die Deckungsmaßnahmen jedoch, die in die zweite Notverordnung zur Sanierung von Wirtschaft und Finanzen am 5. Juni 1931 aufgenommen wurden, setzten sich wesentlich differenzierter, als Dietrichs Androhung befürchten ließ, aus Sachmittelreduzierungen, Gehalts- und Pensionskürzungen und einzelnen Gebührenerhöhungen zusammen117. Brünings Wunsch, die Reichsfinanzen jetzt endgültig so zu sichern, daß nicht im Herbst ein neuer Eingriff durch eine weitere Notverordnung notwendig sei118, scheiterte am Tributaufruf der Reichsregierung119, der die deutsche Kreditfähigkeit im Ausland ruinierte, an der Erregung der deutschen Öffentlichkeit über den Abbau der Sozialleistungen und an den Folgen der Bankenkrise. Das Reichsministerium, das die psychologischen Auswirkungen der zweiten Notverordnung vollständig unterschätzt hatte, konnte nur mit einer Rücktrittsdrohung und politischen Zugeständnissen gegenüber der SPD die Einberufung des Reichstags verhindern120.
Die Dritte Notverordnung zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen, am 6. Oktober 1931, einen Tag vor der Demission des Kabinetts Brüning I, veröffentlicht, korrigierte nur einige Fehlentwicklungen der Sommerkrise, konnte jedoch noch nicht auf die Abwertung des britischen Pfunds vom 20. September 1931 reagieren121. Während hier also aktuelle Schwierigkeiten kurzfristig bekämpft werden sollten, hatte die Notverordnung vom 24. August 1931 zur Sicherung der Haushalte der Länder und Gemeinden weitreichende Ziele122. Durch die Belastung mit der Wohlfahrtsfürsorge waren die Gemeinden in finanzielle Schwierigkeiten geraten, größere Industriestädte standen sogar vor dem finanziellen Bankrott123. Insgesamt hatten die Kommunen im Frühjahr 1931 ein Defizit in Höhe von 700 Millionen RM124. Die Reichsregierung ermächtigte nun die Landesregierungen, alle Maßnahmen, die zum Haushaltsausgleich der Gemeinden erforderlich waren, auf dem Verordnungswege zu erlassen. Damit sollten die Gehälter der kommunalen Spitzenbeamten, soweit sie über denen der Reichs- und Landesbeamten lagen125, herabgesetzt und die finanzielle Selbstverantwortung gestärkt werden. Die Notverordnung intendierte einerseits die Befreiung des Reichsfiskus von den Verpflichtungen gegenüber Ländern und Gemeinden, ohne jedoch dieses Ziel zu erreichen126, andererseits war sie[XXXVI] ein wichtiges Element in Brünings innenpolitischer Strategie. Der Kanzler rechnete damit, daß die Länder nach einer gewissen Zeit die neuen Befugnisse an das Reich zurückgeben und ihm damit die finanzielle Waffe für die Reichsreform in die Hand legen würden127.
Arbeitslosenversicherung, Konjunkturpolitik und Arbeitsbeschaffung 1930/31
Das Defizit der Arbeitslosenversicherung gefährdete in besonderer Weise den Reichshaushalt. Da die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung bei ihrer Gründung im Jahre 1927 mit verhältnismäßig geringen finanziellen Reserven ausgestattet worden war128, mußte das Reich seit 1928 trotz eigener Etatschwierigkeiten mit laufenden Darlehen und Zuschüssen aushelfen129. Die hohe Arbeitslosigkeit des Winters 1929/30, die im Frühjahr 1930 nur unwesentlich zurückging130, verschärfte die bereits bestehende Krise der Arbeitslosenversicherung. Zu ihrer Sicherung griff die Reichsregierung auf den sogenannten Brüning-Kompromiß vom 27. März 1930131 zurück: Das Gesetz vom 28. April 1930132 erhöhte den Beitragssatz um ein halbes Prozent und schränkte die bisher unbegrenzte Zuschußpflicht des Reichs für das Haushaltsjahr 1930/31 auf 150 Millionen RM ein. Im Kabinett bestand allerdings Einigkeit darüber, daß diese Bestimmungen die Fehlbeträge der Reichsanstalt nur kurzfristig verringern, nicht aber endgültig beseitigen konnten. Reichsfinanzminister Moldenhauer forderte daher in der Ministerbesprechung vom 30. April eine weitere Beitragserhöhung und eine grundlegende Reform der Arbeitslosenversicherung133. Reichsarbeitsminister Stegerwald charakterisierte die Lage des Arbeitsmarktes im Mai 1930 als trostlos; er rechnete mit 1 600 000 Arbeitslosen im Jahresdurchschnitt 1930 und bezweifelte, daß die Arbeitslosenversicherung überhaupt finanziell gesunden könne134.
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Bei einem Beitragssatz von 3% konnten rein rechnerisch 700 000 und durch einen Notstock weitere 400 000 Erwerbslose unterstützt werden: Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, S. 371.
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Diese Edition, Das Kabinett Müller II S. LXIII.
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Dok. Nr. 21, Anm. 12.
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Diese Edition, Das Kabinett Müller II, Dok. Nr. 487, Anlage I.
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RGBl. I, S. 145.
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Dok. Nr. 21, P. 1.
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Dok. Nr. 37, P. 2.
Wohl nichts konnte die Richtigkeit dieser pessimistischen Einschätzung besser illustrieren als die Tatsache, daß der Reichszuschuß von 150 Millionen RM für das Haushaltsjahr 1930/31 bereits innerhalb eines Monats verbraucht worden war135. Allerdings fehlten der Regierung offensichtlich die für eine dauerhafte Sanierung der Arbeitslosenversicherung136 notwendigen Mittel und politischen Möglichkeiten, da trotz einer Beitragserhöhung um 1% und mancher[XXXVII] Leistungskürzungen, wie sie die Kabinettsvorlage des Reichsarbeitsministeriums über die Reform der Arbeitslosenversicherung vorsah, das erwartete Defizit der Reichsanstalt für 1930 nicht gedeckt wurde137. Der Gesetzentwurf, der innerhalb der Regierung nicht unumstritten war, stieß auf den freilich erfolglosen Widerspruch der DVP, die sich gegen höhere Beiträge wandte und den Wegfall des Reichszuschusses verlangte138. Die Novelle zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, die im Vierten Abschnitt der Notverordnung vom 26. Juli 1930 veröffentlicht wurde139, war ein ebenso ungenügendes Flickwerk wie das Gesetz vom 28. April 1930. Im September 1930 war der Fehlbetrag der Reichsanstalt auf 400 Millionen RM angewachsen, so daß sich die Reichsregierung genötigt sah, den Beitrag zur Arbeitslosenversicherung um 2% auf 6½% zu zu erhöhen und 200 Millionen RM auf den Reichshaushalt zu übernehmen; außerdem mußte die Finanzierung der Krisenfürsorge sichergestellt werden140.
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Dok. Nr. 45, Anm. 13. Der Betrag war übrigens vor der Verabschiedung des Etats ausgegeben worden.
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Dok. Nr. 41, P. 3.
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Dok. Nr. 45, P. 8. Der berechnete Fehlbetrag belief sich auf 176 Mio RM: Dok. Nr. 56.
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RGBl. 1930 I, S. 318
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Dok. Nr. 103, P. 3; 116, P. 1; 118, P. 1 und die VO vom 30.9.30, RGBl. I, S. 458
Dreimal in einem halben Jahr hatte das Kabinett Brüning mit geringem Erfolg versucht, durch fiskalische und administrative Maßnahmen die Finanznot der Arbeitslosenversicherung zu beheben. Sprachen diese Erfahrungen nicht dafür, das Übel an der Wurzel zu packen, die Arbeitslosigkeit direkt zu bekämpfen und dadurch die Arbeitslosenversicherung zu entlasten? Bei den ersten Beratungen über Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Mai 1930 standen die Vergabe von Aufträgen durch Reichspost und Reichsbahn und die Förderung des Wohnungsbaus im Vordergrund. Die Ministerrunde diskutierte auch die Finanzierungsmöglichkeiten für den Autobahnbau, faßte jedoch wegen der umstrittenen volkswirtschaftlichen Rentabilität der Autobahnen keinen Beschluß141. Das Arbeitsbeschaffungsprogramm, das das Kabinett schließlich mit einem Volumen von 950 Millionen RM verabschiedete, wurde zum größten Teil im Vorgriff auf den Haushalt 1930/31 finanziert und enthielt kaum mehr als die jährlich notwendigen Investitionen der Reichsbahn, Reichspost und des öffentlichen Wohnungsbaus, so daß ein spürbarer Anstoß zur Konjunkturbelebung und eine merkliche Entlastung des Arbeitsmarktes von diesem finanziellen Einsatz kaum ausging142. Andererseits glaubte die Reichsregierung, daß umfangreiche konjunkturfördernde Projekte allein über den ausländischen Kapitalmarkt finanziert werden konnten, der jedoch wegen der Mobilisierungsanleihen des Youngplans143 nicht aufnahmefähig war144. Außerdem wandte sich Finanzminister Moldenhauer konsequent gegen alle wirtschaftspolitischen Vorschläge, die den Etat belastet hätten; er bezeichnete eine staatliche Exportförderung als hemmungslose Subventionspolitik und wies darauf hin, daß die Kosten der produktiven Erwerbslosenfürsorge das Fünffache der einfachen Unterstützung betrügen145.
[XXXVIII] Da der finanzielle Spielraum für eine großzügige Arbeitsmarktpolitik nicht vorhanden war, ging die Regierung das Problem der Erwerbslosigkeit im Sommer 1930 von einer anderen Seite an, nämlich durch die Verringerung der Kostenbelastungen der Wirtschaft. Mit einer allgemeinen Preis- und Lohnsenkung mochte Brüning auf den ersten Blick Popularität gewinnen, auf den zweiten Blick aber enthielt diese Aktion politischen Zündstoff, weil sie in der Öffentlichkeit zu hohe Erwartungen weckte, die Konjunktur aber nur allmählich und indirekt stützte und schließlich Auseinandersetzungen mit den Industrieverbänden und den Gewerkschaften heraufbeschwor. Im übrigen stand der erwünschte Rückgang der Lebenshaltungskosten im Widerspruch zu Schieles Agrarpolitik, die mit hohen Schutzzöllen den landwirtschaftlichen Produzenten zu besseren Verkaufserlösen verhelfen wollte146. Die Diskussionen im Kabinett führten zu der Erkenntnis, daß die Regierung auf die Preisgestaltung nur sehr wenig einwirken konnte. Eine allgemeine Preissenkung konnte die Regierung nicht durchsetzen, allenfalls vermochte sie Druck auf die Industriekartelle und die Hersteller von preisgebundenen Markenartikeln auszuüben, wobei außer dem Widerstand aus Einzelhandel und Industrie auch die Opposition des Vorläufigen Reichswirtschaftsrats überwunden werden mußte, den das Reichswirtschaftsministerium aufgefordert hatte, die Voraussetzungen für Preisherabsetzungen in allen Wirtschaftsbereichen zu untersuchen147. Das Ergebnis dieser Bemühungen war bescheiden. Der Staatssekretär im Reichsarbeitsministerium Geib stellte am 17. November 1930 fest, daß die Lebenshaltungskosten einer Arbeiterfamilie noch nicht einmal um 1% gesunken seien, wobei der Anteil der Ausgaben für Lebensmittel an den Lebenshaltungskosten immer noch bei mehr als 50% lagen148. Da offensichtlich die Appelle an die Einsicht der Hersteller und Händler nichts fruchteten, erließ die Reichsregierung eine Verordnung über die Preisreduzierung von Markenartikeln um 10%149. Die erste Preissenkungsaktion der Regierung Brüning beeinflußte zwar den Rückgang des amtlichen Lebenshaltungskostenindex, der von 147,4 im April auf 140,4 im Januar 1931 sank, wirkte sich aber auf den Arbeitsmarkt nicht aus, denn die Zahl der Erwerbslosen im Januar 1931 lag mit 4,8 Millionen um 2 Millionen höher als im April 1930150.
Diese katastrophale Entwicklung veranlaßte Institutionen und Privatpersonen, mit realistischen Vorschlägen, aber auch mit Patentrezepten zur Beseitigung der Arbeitslosigkeit an die Reichsregierung hervorzutreten. Die Prüfung dieser Projekte in den zuständigen Ressorts, die Befragung des Reichswirtschaftsrats und der Interessenverbände verzögerten den Entscheidungsprozeß. So wurden der Plan des Preußischen Handelsministers Schreiber vom Oktober 1930, die Vierzigstundenwoche einzuführen und die Schulpflicht um[XXXIX] ein Jahr zu verlängern151, und die Anregungen der Gewerkschaften und Bildungsorganisationen zur Betreuung von erwerbslosen Jugendlichen152 erst im Frühjahr 1931 beraten. Inzwischen hatte die Reichsregierung eine Kommission unter dem Vorsitz des früheren Reichsarbeitsministers Brauns eingesetzt, die Vorschläge zur Beseitigung des Arbeitslosenproblems vorlegen sollte. Die Ergebnisse der Kommissionsberatungen waren freilich recht mager und sollten, wie Brauns entschuldigend bemerkte, vor allem psychologisch wirken; durch die Einführung eines freiwilligen Arbeitsdienstes und die Förderung des Straßenbaus, der landwirtschaftlichen Meliorationen und der Elektrifizierung der Eisenbahnstrecken konnten nach Ansicht der Brauns-Kommission 400 000 Erwerbslose wieder beschäftigt werden. Reichsarbeitsminister Stegerwald bezweifelte zu Recht, daß derartige Maßnahmen das Heer der Arbeitslosen fühlbar reduzieren würden. Er sah in der Wiederherstellung des Vertrauens zu Staat und Wirtschaft die einzige Lösung des Arbeitslosenproblems153. Da Stegerwald jedoch keine praktikablen Alternativen anbot, behielt die Reichsregierung den eingeschlagenen Kurs bei. Mit Lohnzuschüssen überwand sie den Widerstand der Reichsbahn gegen eine Ausweitung des Investitionsprogramms154, während zwei andere Maßnahmen mehr der politischen Absicherung nach rechts und links als einer effektiven Arbeitsmarktpolitik dienten: die Gründung des Freiwilligen Arbeitsdienstes entsprach einer Forderung der Rechtsparteien und der Wehrverbände und wurde vor allem von Treviranus im Kabinett vertreten, die Ermächtigung zur Einführung der Vierzigstundenwoche kam dem Wunsch der Gewerkschaften und der SPD entgegen155. Dagegen verschleppte die Regierung die Entscheidung über die Verlängerung der Schulpflicht und überließ es der RAfAuA, für die Betreuung erwerbsloser Jugendlicher zu sorgen156.
Wegen der geringen direkten Einwirkungsmöglichkeiten auf den Arbeitsmarkt, die wesentlich von der schwierigen Situation der Reichsfinanzen bestimmt war, hielt die Regierung an der Preis- und Lohnsenkungspolitik fest, obwohl die Preisherabsetzungen ungenügende Ergebnisse gezeitigt hatten und die Wirkung der Lohnkürzungen umstritten war, da sie die Einnahmeausfälle der Arbeitslosenversicherung vergrößerten und nicht zur Entlastung des Arbeitsmarktes beitrugen, vor allem aber die politische Radikalisierung der Arbeitnehmer förderten. Brüning erkannte durchaus den Zusammenhang von Tarifpolitik und Extremismus, aber er nahm die Radikalisierung in Kauf, weil er die Deflation als Waffe im Kampf um die Streichung der Reparationen benutzen wollte157.
Die Reichsregierung mußte im Laufe des Jahres 1931 erkennen, daß sie bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit erfolglos geblieben war. Einen Ausweg aus dem Dilemma der steigenden Arbeitslosenzahlen und der sinkenden fiskalischen[XL] Mittel bot anscheinend der Siedlungsgedanke, für den sich vor allem Reichsfinanzminister Dietrich einsetzte. Konkrete Gestalt gewann dieser Gedanke allerdings erst nach der Kabinettsumbildung im Oktober 1931158.
Wie entwickelte sich unter dem Druck der steigenden Arbeitslosigkeit der finanzielle Status der Sozialversicherung? Die Beitragserhöhung zur Arbeitslosenversicherung vom Oktober 1931 hatte anscheinend den Etat der Reichsanstalt stabilisiert und ihn damit, entsprechend dem Willen der Reichsregierung, von dem Reichshaushalt abgekoppelt159. Die Verordnung vom 11. Oktober 1930, die die Höchstdauer und die Leistungen der Krisenfürsorge senkte, entlastete zwar die Arbeitslosenversicherung, bürdete diese finanziellen Lasten aber den Gemeinden auf, die an der Aufbringung der Krisenunterstützung für die aus der Arbeitslosenversicherung ausgesteuerten Erwerbslosen zu einem Fünftel beteiligt waren und die Wohlfahrtsfürsorge vollständig trugen160. Es war daher ganz natürlich, daß die kommunalen Spitzenverbände gegen diese neue Regelung protestierten und mit eigenen Sanierungsvorschlägen an die Öffentlichkeit traten, die auf eine Zusammenlegung von Arbeitslosenversicherung, Krisenfürsorge und Wohlfahrtsfürsorge hinausliefen161.
Die Bilanz, die das Kabinett am 5. Mai 1931 aufmachte, zeigte, daß die gesamte Sozialversicherung tief in den roten Zahlen steckte; die Arbeitslosenversicherung, die noch im März von der Reichsbank einen Überbrückungskredit von 83 Millionen RM erhalten hatte162, wies ein Defizit von 370 Millionen RM auf, der Krisenfürsorge fehlten 288 Millionen RM, der Wohlfahrtsfürsorge 350 Millionen RM. Diese Zahlen signalisierten das Anwachsen der langfristig Beschäftigungslosen und vor allem die finanzielle Überforderung der Gemeinden. Stegerwald sah keinen anderen Ausweg als eine allgemeine Leistungssenkung. Der Reichskanzler erklärte, daß eine solche Reform eine Nivellierung der bestehenden Unterschiede zwischen Arbeitslosenversicherung, Krisenfürsorge und Wohlfahrtsfürsorge herbeiführen, damit 4–5 Millionen Arbeitslose unter das Existenzminimum drücken und das indirekte Aufkommen der Lohnsteuer negativ beeinflussen würde163. Trotz dieser Bedenken beschloß die Regierung, in die Notverordnung vom 5. Juni 1931 erhebliche Leistungskürzungen aufzunehmen164. Außerdem enthielt sie Reformmaßnahmen für die notleidenden Knappschafts-, Invaliden- und Krankenversicherungen165. Die Regierung hatte die politischen Folgen dieser Bestimmungen offensichtlich unterschätzt. Die Proteste aller Richtungsgewerkschaften und der SPD gegen die Kürzung der Krisenfürsorgesätze für Saisonarbeiter, die Heraufsetzung der Altersgrenze in der Arbeitslosenversicherung von 16 auf 21 Jahre und die Pfändbarkeit der[XLI] Unterstützung zugunsten der Vermieter nötigten die Regierung, die wegen des Vertrauensschwunds bei den bürgerlichen Parteien mehr denn je auf die Unterstützung der Sozialdemokraten angewiesen war, zum Einlenken166. Die Notverordnung vom 6. Oktober 1931 milderte zwar die meisten der beanstandeten Bestimmungen der Juni-Notverordnung ab, verschärfte aber andererseits die Not der Arbeitslosen durch die Herabsetzung der Unterstützungsdauer in der Arbeitslosenversicherung auf 20 Wochen167. Insgesamt hatten die Maßnahmen des Kabinetts Brüning I nicht zur Sanierung der Arbeitslosenversicherung beigetragen, sondern deren Kreise verschärft; die Regierung Brüning I demissionierte zu einem Zeitpunkt, da für den Winter 1931/32 6,5 Millionen Arbeitslose und ein erneutes Defizit der Erwerbslosenfürsorge von mindestens 146 Millionen RM erwartet wurden168.
Die Agrarpolitik des Reichsernährungsministers Schiele
Im Programm der Regierung Brüning nahm die Agrarpolitik einen bevorzugten Rang ein. Die deutsche Landwirtschaft war nicht erst unter den Folgen der Weltwirtschaftskrise in Not geraten. Seit Beginn der achtziger Jahre des 19. Jahrhunderts hatte die deutsche Getreideproduktion nur mit Hilfe einer massiven staatlichen Schutzzollpolitik gegenüber der ausländischen Konkurrenz, vor allem aus Nordamerika und Rußland, überleben können. Der Erste Weltkrieg verursachte weltweit eine Ausdehnung der Lebensmittelerzeugung, die auch nach dem Friedensschluß kaum reduziert, einen beständigen Druck auf die Agrarpreise ausübte. Der internationale Preisverfall verschärfte die wirtschaftliche Bedrängnis der ohnehin verschuldeten deutschen Landwirtschaft. Zwar hatte die Inflation die Agrarier von alten finanziellen Verpflichtungen befreit, aber die Mitte der zwanziger Jahre einsetzende Rationalisierung und neue Investitionen der bäuerlichen Betriebe führten zu einer beträchtlichen Neuverschuldung. Die staatliche Agrarpolitik seit 1918 hatte nach der Auffassung der landwirtschaftlichen Interessenverbände versagt, weil sie die bis zum Kriegsausbruch von 1914 geltenden Schutzzölle nicht wieder eingeführt hatte. Diese Kritik wurde vom Reichspräsidenten und Gutsbesitzer v. Hindenburg geteilt, der noch das Kabinett Müller II zur Sanierung der Landwirtschaft aufgerufen hatte169. Die Berufung des Reichslandbund-Präsidenten Schiele zum Ernährungsminister der Regierung Brüning war daher eine programmatische Abkehr von der bisherigen industrie- und verbraucherfreundlichen Zollpolitik. Schieles erste Maßnahmen, die in erster Linie die ostdeutsche Landwirtschaft stützen sollten, die Einführung von Gleitzöllen für Getreide und Schweine170, entsprachen den Forderungen des Reichslandbundes, trugen aber Konfliktstoff in das Kabinett. Arbeitsminister Stegerwald und Wirtschaftsminister Dietrich befürchteten[XLII] durch steigende Lebensmittelpreise eine negative Auswirkung auf die geplanten Lohn- und Preissenkungen171, während Außenminister Curtius vor Boykottmaßnahmen der Agrarländer gegen deutsche Industriewaren warnte172.
Obwohl das Kabinett schließlich trotz dieser Einwände Schieles Vorschläge im wesentlichen billigte, verlor der Reichsernährungsminister zunehmend die Unterstützung des Reichslandbundes, so daß er sich im Herbst 1930 gezwungen sah, das Präsidentenamt im RLB niederzulegen173. Dennoch blieb Schiele ein Anwalt der Grünen Front in der Regierung und machte sich ihre Forderungen nach Zollautonomie, Abkoppelung der deutschen Agrarpreise vom Weltmarkt und Autarkie zu eigen174. Als der Reichsernährungsminister im November 1930 neben weiteren Zollerhöhungen zugunsten der Getreideproduzenten eine umfangreiche Förderung der Veredlungswirtschaft verlangte, verschärften sich die Gegensätze innerhalb des Kabinetts derartig, daß Schiele nur um den Preis einer Rücktrittsdrohung seine geforderten Zollsätze durchsetzen konnte175. Den Agrarverbänden gingen dagegen die agrarpolitischen Bestimmungen der Notverordnung vom 1. Dezember 1930 nicht weit genug176, und mit ihrem Gegenprogramm ließen sie jede Rücksicht gegenüber den Bedürfnissen der Industrie und der Verbraucher fallen177.
Wie sollte die Reichsregierung dieser Herausforderung, die sogar ihren Zusammenhalt bedrohte, begegnen? Seit dem ersten Tag hatte Schiele gegen den Widerstand seiner Kabinettskollegen die Wünsche der Landwirtschaft erfüllt, aber damit nur erreicht, daß ihm neue, noch weitergehende Forderungen präsentiert wurden. Um die Jahreswende 1930/31 hatte sich Schiele derartig isoliert, daß der Reichskanzler eingriff, um die Konfrontation zwischen dem Ernährungsministerium und den anderen Ressorts abzubauen und neuen Parteienstreit um die Subventionen zu verhindern. Brüning versuchte in mehreren Besprechungen mit den Führern der Grünen Front gemeinsam die Grundsätze der künftigen Agrarpolitik festzulegen178. Als „Gegengewicht zu Schiele“179 und als Vertrauensmann der Industrie und als Agrarexperte nahm Hermann Warmbold an den Beratungen teil. Mit dem Ergebnis der Verhandlungen konnte allerdings keine Seite zufrieden sein: die Agrarier konnten nur einige zollpolitische Zugeständnisse erreichen180, nicht jedoch die Abkehr vom Meistbegünstigungsprinzip, die eine völlige Wende der deutschen Handelspolitik herbeigeführt hätte, und ebensowenig die Förderung der Autarkie auf dem Lebensmittelsektor; Brüning gelang es andererseits nicht, die Landwirtschaft für die Unterstützung seiner Regierung zu gewinnen und die Spannungen im Kabinett[XLIII] aufzulösen. Die Konferenz war kaum beendet, da rief der Reichslandbund öffentlich zum Kampf gegen das „System von Weimar“ und zum Sturz der Regierung auf181, während sich gleichzeitig die Fronten zwischen den landwirtschaftlichen und den industrieorientierten Ressorts verhärteten. Als erster beschwor Staatssekretär Trendelenburg eindringlich die Gefahr eines Rückgangs des deutschen Exports, verwies auf den ständigen Rückgang der Lebensmitteleinfuhren seit 1929 und warnte vor den negativen Folgen der administrierten hohen Agrarpreise für die freie Marktwirtschaft allgemein und insonderheit für die Deflationspolitik. Trendelenburg schätzte offenbar die Gefahren für die deutsche Wirtschaft so hoch ein, daß er sein Schreiben in die Öffentlichkeit lancieren ließ182. Ebenso lehnten Stegerwald und Dietrich Schieles Vorschläge ab; der Reichsfinanzminister wandte sich wegen der schlechten Kassenlage gegen weitere Agrarsubventionen, der Reichsarbeitsminister drohte mit seinem Rücktritt, da er neue Lohnsenkungen angesichts erhöhter Agrarzölle nicht mehr vertreten könne183. Brüning rechtfertigte seine Unterstützung der Agrarvorlagen mit der vagen Aussicht, die Grüne Front für die Regierung zu gewinnen und damit die rechte Opposition zu spalten. In der Abwägung dieser Chance mit den handelspolitischen Risiken hielt er die mögliche Exporteinbuße für tragbar. Zur Beruhigung Stegerwalds schlug er vor, daß von der Ermächtigung für die erhöhten Agrarzölle kein Gebrauch gemacht werden solle, doch dürfe diese interne Einigung der Landwirtschaft nicht bekannt werden184. Trotz dieser Absprache brachte Schiele am 31. März 1931, nur vier Tage, nachdem der Reichstag das Zollermächtigungsgesetz verabschiedet hatte, in dem Kabinett eine umfangreiche Zollvorlage ein, die „notwendigste Maßnahmen“ zugunsten der Veredelungswirtschaft enthielten; dieses Vorgehen rief nun auch den Unmut des Kanzlers hervor. Brüning hatte nämlich erkennen müssen, daß der Reichslandbund in seiner Feindseligkeit gegen die Reichsregierung verharrte und die Landbevölkerung mit Parolen radikalisierte. Die Kooperationsbereitschaft des Kanzlers hatte sich also nicht ausgezahlt, und deshalb war er nicht mehr bereit, Schieles Vorschläge vorbehaltlos zu unterstützen. Die Entscheidung wurde wegen der umstrittenen finanziellen und sozialen Auswirkungen der Schutzmaßnahmen vertagt, wobei der Streit um die Höhe des Butterzolls sogar eine Kabinettskrise auslöste185. Stegerwald verwahrte sich mit einer scharf formulierten Rücktrittsdrohung gegen die Zumutung, daß sich alle Mitglieder der agitatorischen Agrarpolitik Schieles „gleichsam wie Kreaturen fügen“ müßten, und bemerkte sarkastisch, die Grüne Front könne ja auch den Arbeitsminister stellen und dann selbst die Ernährungspolitik mit der Sozialpolitik abstimmen186. Schiele erklärte seinerseits den Butterzoll zur Kabinettsfrage, so daß Brüning nichts anderes übrigblieb, als dieses Problem auszuklammern,[XLIV] während die Regierung die übrigen Zollerhöhungen gegen die Stimme des Reichsarbeitsministers billigte187.
Die Beschlüsse vom April 1931 zogen den Schlußstrich unter Schieles Agrarpolitik; in dem Jahr, das der Regierung noch verblieb, trat der Reichsernährungsminister nicht mehr mit größeren Initiativen in Erscheinung. Schiele konnte lediglich im Januar 1932 als späten Erfolg eine Heraufsetzung des Butterzolls erreichen, im übrigen begnügte er sich mit Maßnahmen zur Regulierung des Getreidemarktes und zur finanziellen Sicherung der Düngemittelversorgung und der Ernte188. Die Stagnation der Agrarpolitik, die sich auffällig abhebt von der Dynamik Schieles in den ersten zwölf Monaten der Ära Brüning, wird erklärlich, wenn man die Gesamtkonzeption des Reichsernährungsministers betrachtet. Er sah in hohen Schutzzöllen und in der Autonomie der Lebensmittelpreise vom Weltmarkt das wirksamste Heilmittel für die deutsche Landwirtschaft. Mit dem Zollermächtigungsgesetz vom 27. März 1931 hatte Schiele seine Position ausgereizt, da weitere umfangreiche Zollerhöhungen und ein allgemeiner Verwendungszwang von Agrarprodukten in der Industrie politisch weder im Kabinett noch im Reichstag durchsetzbar waren. Als einzige Möglichkeit für weitere Preiserhöhungen blieb die Standardisierung von Lebensmitteln übrig, die allerdings nur langsame Fortschritte machte.
Hat die Agrarpolitik die bäuerliche Bevölkerung wirtschaftlich entlasten und beruhigen können? Die Äußerungen von Landwirten und Interessenverbänden, die sich in den Akten finden, sprechen eine andere Sprache: im Verlaufe der Jahre 1931/32 breitete sich die wirtschaftliche Not von Ostdeutschland über das ganze Reich aus189, die Verschuldung der Landwirtschaft stieg rapide an, und die Veredlungswirtschaft geriet in eine immer tiefere Krise190. Schiele verfehlte sein eigentliches Ziel, die Erzeugerpreise wieder auf dem sogenannten „Friedensstand“, also dem Niveau von 1914, zu stabilisieren. Der schärfste agrarische Gegner des Kabinetts, der Reichslandbund, rechnete seinem ehemaligen Präsidenten im Januar 1932 vor, daß der Agrarindex noch nie so schnell gefallen sei wie unter Schieles Amtsführung191. Die Hochschutzzollpolitik des Reichsernährungsministers blieb in der Weltwirtschaftskrise letztlich wirkungslos, störte die Preissenkungs- und Reparationspolitik und konnte die Abwanderung der Landbevölkerung zu den radikalen Parteien nicht verhindern.
Die Osthilfe
Mit der Agrarpolitik eng verbunden war die Osthilfe, die nach der Willenserklärung des Reichspräsidenten durch direkten finanziellen Einsatz die verschuldeten landwirtschaftlichen Betriebe in den preußischen Ostgebieten vor[XLV] dem Bankrott bewahren sollte192. Die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Hilfsaktion, die Hindenburg in seinem Schreiben an Reichskanzler Müller genannt und die die Große Koalition nicht mehr abschließend behandelt hatte, nämlich das finanzielle Engagement der Industrie und die administrative Beteiligung Preußens, führten zu erheblichen Komplikationen, welche die Verabschiedung des Osthilfegesetzes um über ein Jahr hinauszögerten. Die intensiven Besprechungen deckten die tiefen Differenzen im Kabinett über den einzuschlagenden Weg auf; Uneinigkeit bestand über den räumlichen Geltungsbereich des Gesetzes ebenso wie über den Umfang des Vollstreckungsschutzes für landwirtschaftliche Betriebe und die Finanzierungsmodalitäten für die geplante Umschuldung193. Der von den Ministern gebilligte Entwurf wurde allerdings wegen der Reichstagsauflösung im Juli 1930 nicht mehr parlamentarisch verabschiedet, so daß die wichtigsten Bestimmungen über die Reichsbürgschaft für Umschuldungsdarlehen, den Vollstreckungsschutz und die Förderung des Siedlungsbaus in der Notverordnung vom 26. Juli 1930 in Kraft gesetzt werden mußten194. Diese Schwierigkeiten, die einer raschen und durchgreifenden Entlastung der ostdeutschen Landwirtschaft entgegenstanden195, wurden durch den Konflikt mit Preußen über die Institutionalisierung der Zusammenarbeit verstärkt. Während die Reichsregierung eine Oststelle unter einem Reichskommissar – für diesen Posten war Treviranus vorgesehen, dessen Ministerium nach dem Ende der Rheinlandbesetzung aufgelöst worden war196 – mit preußischer Beteiligung als Aufsichtsbehörde für die Landstellen, denen die Betriebssicherung und Umschuldung oblag, errichten wollte, forderte das Preußische Staatsministerium die Ernennung eines Preußischen und eines Reichskommissars, die gleichberechtigt und einvernehmlich die Entscheidungen über Darlehnsanträge und Siedlungsvorhaben treffen sollten. Die endgültige Regelung, die schließlich unter Einschaltung des Reichskanzlers und des Preußischen Ministerpräsidenten Braun zustande kam, trug das Zeichen des Kompromisses und verurteilte die Osthilfeinstanzen zur Schwerfälligkeit, da eine Oststelle unter zwei gleichberechtigten Kommissaren errichtet wurde. Bei Konflikten zwischen Reichskommissar Treviranus und dem Preußischen Kommissar, dem Preußischen Wohlfahrtsminister Hirtsiefer, entschied der Reichskanzler im Benehmen mit dem Preußischen Ministerpräsidenten197. Der Erlaß über die Oststelle wurde im August 1930 veröffentlicht, obwohl das Osthilfegesetz noch nicht vorlag. Da die Frist für Vollstreckungsschutzanträge nach den Bestimmungen der Notverordnung vom 26. Juli 1930 am 31. Dezember 1930 ablief, trug Reichskommissar Treviranus im Oktober 1930 dem Kabinett Überlegungen zu einem neuen Gesetzentwurf vor, in dem die seit dem Frühjahr gewonnenen Erfahrungen einflossen. Treviranus plädierte für die Ausdehnung des Osthilfegebiets auf ganz Pommern, Brandenburg, Niederschlesien und Mecklenburg. Die Finanzierung der Umschuldung[XLVI] sollte nicht mehr wie ursprünglich vorgesehen einer spezialisierten Ablösungsbank übertragen, sondern, einem Vorschlage des Industriellen Silverberg aus dem Jahre 1929 folgend, durch die Industriebelastung gesichert werden198. Die Industriebelastung war eine Reparationssteuer, die mit dem Ende des Dawes-Planes hatte auslaufen sollen. Der Umschuldungsbedarf wurde zunächst auf 950 Millionen RM geschätzt, schließlich aber auf 500 Millionen RM reduziert199. Die landwirtschaftlichen Schuldner wurden zu Haftungsverbänden zusammengeschlossen, gegen die sich die Ansprüche der Gläubiger richteten200. Dieser Regelung widersprach die Preußische Regierung wegen ihrer schlechten Erfahrungen mit Haftungsverbänden in der Ostpreußenhilfe201. Hinter dieser Kritik stand offenbar die Befürchtung der SPD, die Osthilfe würde durch eine völlige Selbstverwaltung der Industrie und Landwirtschaft der Kontrolle des Reichs entzogen202. Da der Preußische Staat jedoch seinen Zahlungsverpflichtungen nicht nachgekommen war203, konnte er nur marginal auf das Gesetz einwirken.
Hat das Osthilfegesetz vom 26. März 1931204 die hochgespannten Erwartungen seiner Adressaten erfüllt? Vor allem Vertreter konservativer Gruppierungen äußerten offen ihre Unzufriedenheit mit der Praxis des Gesetzes. Der Landstellenkommissar für Pommern v. Dewitz warf der Preußenkasse vor, sie verfolge als Hauptgläubiger der verschuldeten Betriebe lediglich wirtschaftliche Erwägungen und lasse nationalpolitische Gesichtspunkte außer acht. Die von Preußen betriebene Aufsiedelung der Güter sei überdies wirtschaftlich unsinnig und gefährde die Bodenständigkeit der pommerschen Bevölkerung. Dewitz forderte die Verlagerung der Entscheidungskompetenzen von der Oststelle auf die Landstellen und die Beseitigung des Dualismus von Reich und Preußen. Hindenburg, der diese Kritik an die Reichsregierung weiterleitete und praktische Änderungsvorschläge anforderte, erhielt von Brüning eine substanzlose Antwort, obwohl die Reichskanzlei die Berechtigung mancher Vorwürfe anerkannte205. Aber auch Reichskommissar Treviranus zog im Sommer 1931 aus den Erfahrungen mit der Osthilfe den Schluß, daß ein radikaler Kurswechsel notwendig sei. In einem Schreiben an den Reichskanzler stellte er fest, daß mit einer Schuldnersicherung im laufenden Entschuldungsverfahren nicht zu rechnen sei; die Siedlungsvorhaben seien völlig festgefahren und die Schwerfälligkeit der Organisation und Kompetenzstreitigkeiten mit Preußen wirke sich negativ auf die Arbeitsfreude der Mitarbeiter aus. Treviranus bot seinen Rücktritt als ersten Schritt zu einem neuen Anfang in der Osthilfe an und hinterließ diese Aufgabe seinem Nachfolger im Zweiten Kabinett Brüning206.
