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2. Grundsätze für die Aufstellung des Nachtrags zum Reichshaushaltsplan für 1928 und des Reichshaushaltsplans für 1929.

Der Reichsminister der Finanzen erläuterte zunächst an Hand der Vorlage die Entwicklung der Etatslage im Haushaltsjahr 19282 sowie die Kassenlage[195] des Reichs3. Sodann wandte er sich den Grundsätzen für die Aufstellung des Reichshaushalts 1929 zu. Einleitend bemerkte er, daß die Einzeletats noch nicht endgültig aufgestellt seien, und daß die Aufstellung erst erfolgen könne, wenn bestimmte grundlegende Vorfragen, die er in der Vorlage zur Erörterung gestellt habe, geklärt seien4. Der in seinem Ministerium vorbereitete vorläufige Haushaltsentwurf schließe mit einem starken, einstweilen völlig ungedeckten Defizit ab. Es beziffere sich im Ordinarium auf 683 Millionen RM5 und im Extraordinarium auf 80 Millionen RM6. Er habe den Ressorts bestimmte, in der Vorlage zusammengestellte Kürzungsvorschläge für das Ordinarium in einer Gesamthöhe von 28 Millionen RM gemacht, über die eine Einigung bisher nicht habe erzielt werden können7. Selbst wenn er mit diesen Kürzungsvorschlägen, die er aufrecht erhalte, durchdringen werde, betrage das Defizit im Ordinarium immer noch 655 Millionen RM. Für ein Defizit von solchem Ausmaß in voller Höhe Deckung zu finden, erscheine völlig unmöglich. Zur Verbesserung der Einnahmeseite gebe es, abgesehen von einer weiteren Senkung der Ausgabe nur drei Möglichkeiten, nämlich:

²

Dazu hatte der RFM in seiner Vorlage vom 29. 10. ausgeführt, daß der ordentliche Haushalt für 1928 vielleicht ohne Defizit, sicher aber ohne Überschuß abschließen werde, da gegenüber 1927 die Einnahmen aus Zöllen und Verbraucherabgaben zurückgegangen seien. Die Verschuldung des außerordentlichen an den ordentlichen Haushalt werde am Ende des Haushaltsjahres 600 Mio RM betragen (R 43 I/878, Bl. 361-376, hier: Bl. 362f).

³

Dem buchmäßigen Kassenbestand von 279 Mio RM standen ungedeckte Ausgaben des außerordentlichen Haushalts von 600 Mio RM gegenüber. Das Minus konnte „nicht mehr aus verfügbaren Kassenmitteln, sondern nur durch Aufnahme von Krediten gedeckt werden“. Zur Verfügung standen 400 Mio RM an Schatzwechseln und 100 Mio RM Betriebskredit bei der Reichsbank als kurzfristige Kredite, die aber „in der Hauptsache zur Deckung des Kassenmittelbedarfs des Reichs […] benötigt werden; der früher vorhandene Betriebsmittelfonds ist durch Einstellung in den Haushalt verschwunden. – Wenn sich bisher nennenswerte Kassenschwierigkeiten nicht gezeigt haben, so liegt das daran, daß die Restausgaben im ersten Halbjahr nur zum Teil abgewickelt worden sind, daß die Verschuldung des außerordentlichen Haushalts an den ordentlichen Haushalt den für den Schluß des Rechnungsjahres angenommenen Höchstbetrag von 600 Mio noch nicht erreicht hat und endlich, daß bei einem großen Teil der Ausgaben des ordentlichen Haushalts, so vor allem bei den Reparationszahlungen und der Reichschuld, die Hauptbelastung erst das zweite Halbjahr trifft. Obgleich hiernach das erste Halbjahr 1928 kassenmäßig noch erträglich war und sein mußte, waren doch am 1. 10. bereits rd. 300 Mio Schatzwechsel begeben. Das zeigt am besten, welche Schwierigkeiten in dem kassenmäßig erheblich ungünstigeren Halbjahr, zunächst vor allem Ultimo Dezember, zu überwinden sein werden“ (Vorlage des RFM vom 29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376, hier: Bl. 363).

⁴

Siehe hierzu unten die drei grundlegenden Forderungen des RFM, die in das Protokoll wörtlich aufgenommen wurden.

⁵

Für den Haushalt 1929 hatte der RFM gegenüber 1928 die Mehrausgaben mit 415,6 Mio RM und die Mindereinnahmen mit 267,9 Mio RM beziffert (Vorlage vom 29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376, hier: Bl. 364f). Am 18. 10. hatte MinR Vogels noch zum neuen Haushalt vermerkt, daß das RFMin. mit einem ungedeckten Defizit von 630 Mio RM rechne (R 43 I/878, Bl. 358 f.).

⁶

Die Ausgabenanmeldungen der Ressorts betrugen 206,6 Mio RM, die Einnahmen dagegen 126,4 Mio RM. „Auch bei den Ausgaben des Extraordinariums waren die Anmeldungen ursprünglich erheblich höher; sie sind auf mein Betreiben bereits wesentlich herabgesetzt worden. Aber selbst wenn der noch offene Kürzungsvorschlag [6,5 Mio RM beim RVMin.] in voller Höhe angenommen wird, bleibt ein ungedeckter Betrag von rd. 75 Mio Vorschläge zu seiner Deckung behalte ich mir gleichfalls noch vor“ (Vorlage des RFM vom 29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376, hier: Bl. 365).

⁷

Die Anmeldungen der Ressorts betrugen für den Haushalt 1929 1330,7 Mio RM (1928: 1244,6). Dazu kamen die Ausgaben für Besoldungen, Pensionen, Reparationen, Kriegslasten, Sozialversicherungen, Reichsschuld und Schutzpolizei mit 5395,7 Mio RM (1928: 5066,4). Der RFM hatte Kürzungen bei den Ressortanmeldungen gefordert, da an den anderen Ausgaben ihm keine Kürzungen möglich erschienen (Vorlage vom 29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376, hier: Bl. 364).

[196] 1. eine gewisse, mit größter Vorsicht vorzunehmende Höherschätzung des Steueraufkommens,

2. eine Änderung im Finanzausgleich und

3. Erschließung neuer Steuerquellen.

Die Vorlegung eines Defizithaushalts halte er aus innen- und außenpolitischen Gründen für unmöglich. Übrigens verbiete sich ein Defizithaushalt auch schon aus kassentechnischen Gründen. Bei einem Defizithaushalt würden dem Reich jegliche Betriebsmittel fehlen. Wie er bei der Darlegung der Kassenlage ausgeführt habe, würden die Ausgaben des Extraordinariums durch Vorschüsse des Ordinariums gedeckt. Die Vorschüsse würden am Ende des Rechnungsjahres eine Höhe von rund 600 Millionen RM erreicht und damit alle Betriebsmittel aufgezehrt haben. Damit sei die äußerste Grenze der möglichen Anspannung der Kassenlage erreicht. Ein weiteres Defizit könne unmöglich noch überbrückt werden. An eine Ausnutzung des Anleihekredits für das Extraordinarium sei in absehbarer Zeit nicht zu denken, zumal wenn man noch berücksichtige, daß bei einer etwaigen Besserung des Geldmarktes nach den bestehenden Abmachungen in erster Linie der Bedarf der Reichsbahn vorgehen müsse.

Er habe in seinem Ministerium gewisse Vorschläge für die Abdeckung des Defizits vorbereitet, die er auch kurz andeutete8, könne aber mit diesen Vorschlägen und den dazu gehörigen Gesetzentwürfen erst dann hervortreten, wenn ein einigermaßen klares Etatsbild vorliege. Zudem müsse ja auch wohl vor der Bekanntgabe von neuen Steuergesetzentwürfen zweckmäßigerweise eine Klärung der parlamentarischen Verhältnisse abgewartet werden9. Das äußerste, was er für praktisch realisierbar halte, seien Deckungsvorschläge in einer Größenordnung von 500 – 550 Millionen RM. Einer solchen Erkenntnis werde sich auch das Kabinett kaum verschließen können. – Das bedeute, daß über die bisher von ihm vorgenommenen Kürzungsvorschläge von 28 Millionen RM hinaus eine weitere Kürzung der vorgesehenen Ausgaben um mindestens 100 Millionen RM eintreten müsse. Das kommende Haushaltsjahr sei ein Notjahr, das unter allen Umständen überwunden werden müsse. An der Erreichung dieses Zieles müßten alle Ressorts in gleichem Maße[197] mitwirken10. Seine Bitte an die Herren Reichsminister gehe dahin, die für die Mitwirkung der Ressorts erforderlichen Anweisungen zu erteilen, damit den Kürzungsvorschlägen des Finanzministeriums entsprochen würde, oder daß andere Kürzungsvorschläge vom gleichen finanziellen Ausmaße gemacht würden.

⁸

Dazu hatte MinR Vogels schon am 18. 10. vermerkt: „Von diesem Fehlbetrag [damals 630 Mio ] hofft man durch die in Aussicht genommenen steuerlichen Maßnahmen etwa 430 Mio ohne weiteres abdecken zu können, d. h. also durch Erhöhung der Biersteuer, stärkere Belastung des Branntweins, Erhöhung der Vermögenssteuer usw. [auf die Frage Pünders erklärt als Erbschaftssteuer]. Zu erörtern bleibt in der Hauptsache, wie der weitere Fehlbetrag von noch 200 Millionen beseitigt wird. – Streichungen? Kürzungen des Sozialetats? Kürzungen der Länderüberweisungen? Neue Steuern? Umsatzsteuer?“ (R 43 I/878, Bl. 358 f.). – Im Referentenvortrag von Vogels zur Vorlage des RFM heißt es: „Für eine Verbesserung der Einnahmen kommt […] in Frage 1) Höherschätzung der Einnahmen. Bisher ist das Steueraufkommen in gleicher Höhe wie 1928 eingesetzt. 2) Änderung des Finanzausgleichs. Etwa in der Weise, daß Länderanteile an Überweisungssteuern auf festen Betrag limitiert werden? 3) Neue Steuern. Der RFM hat sich hierzu besondere Vorschläge vorbehalten“ (R 43 I/878, Bl. 377-381, hier: Bl. 379).

⁹

Gemeint ist damit wohl die gespannte Lage auf Grund der Auseinandersetzungen um das Panzerschiff A und wegen der Absichten, das Kabinett nach Abschluß der Koalitionsverhandlungen in Preußen umzubilden (vgl. Dok. Nr. 64 u. 65).

¹⁰

Schon im Anschreiben zu seiner Vorlage hatte der RFM erklärt: „Auch auf dem Gebiet der Sachausgaben übersteigen die Anforderungen der Ressorts bei weitem den Rahmen dessen, was angesichts der gespannten Finanzlage des Reichs bewilligt werden kann“ (29. 10; R 43 I/878, Bl. 361-376, hier: Bl. 361).

Dem Vortrage des Reichsministers der Finanzen folgte eine eingehende Aussprache. Hierbei nahm die Erörterung über die Notwendigkeit der Vermeidung eines Defizithaushalts einen besonders weiten Raum ein. Die Meinungen der Reichsminister waren nicht einheitlich.

Der Reichswirtschaftsminister und der Reichsernährungsminister brachten zunächst zum Ausdruck, daß sie von der unbedingten Notwendigkeit, auch im kommenden Jahr einen Defizithaushalt unter allen Umständen zu vermeiden, nicht völlig überzeugt seien, während der Reichsminister der Finanzen ausführte, daß schon die Haushalte der früheren Jahre mit ihrem durch Anleihen nicht abdeckbaren Bedarf des Extraordinariums praktisch Defizithaushalte seien und vom Ausland auch als solche gewertet würden11. Abgesehen von den von ihm bereits geschilderten kassentechnischen Schwierigkeiten werde eine Erweiterung des Defizits den deutschen Kredit in verhängnisvollster Weise vernichten und die Währung gefährden.

¹¹

Der Reparationsagent verzeichnete in einem Diagramm die Haushalte von 1926 mit 471 Mio RM Defizit, von 1927 mit 296 Mio RM Defizit und von 1928 mit 188 Mio RM Defizit (Bericht vom 22.12.28; S. 58).

Am Schluß der Aussprache stellte der Reichskanzler fest, daß das Kabinett die vom Reichsminister der Finanzen in der Vorlage formulierten Vorschläge zur Etatslage 1928 und zur Aufstellung von Grundsätzen für den Etat 1929 billigt. Diese Vorschläge lauten12:

¹²

Diese Vorschläge sind wörtlich aus der Vorlage des RFM übernommen.

1. Es darf kein Defizithaushalt vorgelegt werden. Ein Ausgleich des Haushalts muß unter allen Umständen erreicht werden. Der bisher nicht gedeckte Betrag im Ordinarium 1929 muß durch Einnahmeerhöhungen und, soweit diese nicht ausreichen, durch Kürzung der Überweisungen an die Länder oder durch sonstige Ausgabekürzungen gedeckt werden.

2. Auch der außerordentliche Haushalt muß durch Einnahmen, nicht durch Anleihe gedeckt werden. Insoweit der Kapitalmarkt die Begebung einer Anleihe ermöglicht, muß sie zur Abdeckung der bereits geleisteten, noch ungedeckten Ausgaben des Extraordinariums verwendet werden. Für die Frage einer formellen Beseitigung des Extraordinariums als solchem durch Verweisung der extraordinaren Ausgabeposten auf Anleihe behalte ich mir Vorschläge vor.

3. Alle nicht unbedingt erforderlichen Ausgaben sind zu unterlassen. Auch im Haushaltsjahr 1928 werden alle vermeidbaren Ausgaben gedrosselt, alle hinausschiebbaren Ausgaben auf einen späteren Zeitpunkt verschoben.

[198] Der Reichskanzler stellte ferner fest, daß es nunmehr Aufgabe sämtlicher Ressorts sei, im Einvernehmen mit dem Reichsminister der Finanzen Ausgabesenkungsmöglichkeiten zu finden, um das vom Reichsminister der Finanzen vorgezeichnete Ziel zu erreichen, das dahin geht, das jetzige Defizit von 683 Millionen RM nicht nur um die bereits bekannten und nunmehr anerkannten Kürzungsvorschläge von 28 Millionen RM13, sondern darüber hinaus um weitere 100 Millionen RM zu ermäßigen.

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Gegenüber dem StSRkei stellte der RVM am 14. 11. fest, er habe sich mit der Kürzung nicht einverstanden erklärt, da von diesen 28 Mio RM auf das RVMin. 14,5 Mio RM entfielen (R 43 I/878, gefunden in R 43 I/879, Bl. 10). In der Rkei wurde dazu bemerkt, daß der RVM bei der Schlußfeststellung der Beratungen am 7. 11. nicht mehr anwesend gewesen sei (19. 11.; R 43 I/878, gefunden in R 43 I/879, Bl. 11). Ihm wurde mitgeteilt, daß der RFM eine Abschrift seines Schreibens erhalten habe; das Kabinett werde sich nochmals mit der Etatfrage beschäftigen (R 43 I/878, gefunden in R 43 I/879, Bl. 11).

Darauf trat das Kabinett in eine Erörterung der Grundsätze für die Aufstellung des Nachtragshaushalts 1928 ein14.

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Hierzu hatte der RFM im Anschreiben zu seiner Vorlage mitgeteilt: „Von fast allen Ressorts sind auf personellem Gebiet weitgehende Forderungen angemeldet worden; sie sollen einen großen Teil der Wünsche erfüllen, die anläßlich der Besoldungsreform vom Gesetzgeber nicht befriedigt worden sind. Hierzu gehören die Ausbringung von Zulassungen, Höherstufungen durch Umwandlung von Stellen, Vermehrungen der Planstellen und dergleichen“ (29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376). Gegenüber 1928 betrugen die Mehranforderungen für den Nachtragshaushalt rund 51 Mio RM (Vorlage des RFM vom 29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376).

Der Reichsminister der Finanzen erläuterte die Vorlage und trug deren wesentlichsten Gesichtspunkte vor.

Auf Grund der anschließenden Aussprache billigt das Kabinett den Vorschlag des Reichsministers der Finanzen, den Nachtragshaushalt als reinen Personaletat aufzustellen und ihn so auszugestalten, daß er auch als Personaletat für 1929 gilt.

Der Reichskanzler bemerkte hierzu, daß das Erfordernis der rechtzeitigen Einbringung des Reichshaushalts 1929 beim Reichstag in etwa dadurch gewahrt werden könne, daß der Nachtragshaushalt 1928 alsbald dem Reichsrat zugehe, da er ja in dem Stellenplan bereits einen Teil des Reichshaushalts 1929 enthalte15.

¹⁵

§ 22 der RHO (RGBl. 1923 II, S. 17 ff.) bestimmte, daß die Vorlage des Haushaltsplans beim RR bis zum 1. 11., beim RT bis zum 5. 1. erfolgen mußte. Nach § 85 Abs. 2 war der Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres (1. 4.) zu verabschieden. – In der Ältestenratssitzung hatte der Abgeordnete Stöcker am 6. 11. gefragt, ob die Behandlung des Etats noch vor Weihnachten stattfinde. RT-Präs. Löbe hatte für die 1. Lesung den 14. und 15. 12. vorgesehen (undatierter Aktenvermerk von Hagenows; R 43 I/1011, Bl. 188-194, hier: Bl. 190).

Das Kabinett billigte sodann ferner die folgenden vom Reichsminister der Finanzen in der Vorlage formulierten Vorschläge für den Nachtragshaushalt 192816:

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Es handelt sich um eine wörtliche Übernahme aus der Vorlage des RFM. Dort wurde außerdem die Übernahme weiblicher Angestellter in das Beamtenverhältnis und die Feststellung des Nachtragshaushalts 1928 als Personaletat für 1929 behandelt (29. 10.; R 43 I/878, Bl. 361-376).

1. Neue Stellen werden nur bewilligt, wenn und insoweit aus zwingenden organisatorischen Gründen eine Stellenvermehrung als unabweisbares Bedürfnis anzuerkennen ist.

2. Die vom Reichstag bei der Verabschiedung der Reichsbesoldungsordnung gefaßten Entschließungen werden durchgeführt.

[199] 3. In den Reichsministerien wird eine Stellenumwandlung mit dem Ziele der Durchführung der Ministerialverfassung vorgenommen17. Hierbei ist nicht von der augenblicklichen Stellenzahl, sondern von dem Dauerbedarf auszugehen. Die Ministerialverfassung wird grundsätzlich in drei Etappen durchgeführt; hierbei gelten Nachtragshaushalt 1928 und Haushalt 1929 als erste Etappe.

¹⁷

Bereits in der Begründung zu § 6 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes von 1927 war auf eine Änderung der Ministerialverfassung hingewirkt worden, die den Vorkriegszustand zum Ziel hatte, so daß die Referententätigkeit von Ministerialräten und die Expediententätigkeit von Ministerialamtmännern durchgeführt werden. Die RReg. vertrat – nach Vorlage des RFM vom 29.10.28 – den gleichen Standpunkt, da in dieser Form in Preußen bereits gearbeitet werde. Zur Umwandlung der Stellen war jedoch notwendig, die Ministerialzulagen denen Preußens anzupassen, die trotz verschiedener Verhandlungen seit 1.4.27 um 50% über den Zulagen des Reichs lagen und seit 1.10.27 für einige Beamtengruppen sogar noch darüber (Anlage 4 zur Vorlage des RFM vom 29.10.28; R 43 I/878, Bl. 361-376).

4. Sonstige Stellenumwandlungen finden nicht statt, außer wenn eine Umwandlung aus zwingenden organisatorischen Gründen unvermeidlich ist.

5. Von der Einführung neuer Zulagen (Dirigentenzulagen, Zulagen an Direktoren als Stellvertreter von Präsidenten, an Oberregierungsräte, an Dienststellenvorsteher) wird mit Rücksicht auf die für das Etatsjahr 1929 (Notjahr) gebotene Zurückhaltung in diesem Jahre abgesehen.

[…]