Nr. 336
Aufzeichnung des Reichsministers des Innern über eine Besprechung zwischen Mitgliedern der Reichsregierung und der Bayerischen Staatsregierung am 17. April 1926 in München1
R 43 I/2332[, Bl. 255-266, Nachtrag Online-Ed.] Durchschrift2
[Umgestaltung der Reichsverfassung im föderativen Sinne, Vereinfachung der Staatsverwaltung]
An der Besprechung nahmen von der Reichsregierung teil: Reichskanzler Dr. Luther, Reichsfinanzminister Dr. Reinhold, Reichsinnenminister Dr. Külz./1279/ Von der Bayerischen Staatsregierung nahmen teil: sämtliche Staatsminister3, hierüber Staatsrat Schmidt vom Handelsministerium, Staatsrat Korn.
Die Besprechung wurde eröffnet durch einen allgemeinen Vortrag des Bayerischen Ministerpräsidenten Held. Seine Ausführungen gruppierten sich im wesentlichen um folgende Punkte:
1.
	Es ist erwünscht, daß die Reichsregierung die ihr in Artikel 7–11 der Reichsverfassung verliehene gesetzgeberische Zuständigkeit nicht voll ausschöpft. Bei voller Ausschöpfung dieser Zuständigkeit müßte die staatliche Selbständigkeit der Länder ausgehöhlt werden. Die parlamentarischen Schwierigkeiten auf gesetzliche Änderung dieser Vorschriften sind nicht zu verkennen; es ist deswegen ein stillschweigendes Übereinkommen zu erlassen, diese Kompetenz nicht auszuschöpfen.
	
2.
	Die verfassungsmäßigen Vorschriften über die sogenannte Grundsatz-Gesetzgebung4 werden praktisch häufig so gehandhabt, daß sie zu stark in die Verhältnisse der Länder eingreifen. Die Grundsatz-Gesetzgebung darf niemals auf praktische Einzelheiten der Durchführung übergreifen, wie das z. B. bei dem Gesetz über das Beamtenwesen5 geschieht. Zur Vermeidung von Schwierigkeiten ist eine starke Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Reich und Ländern nötig.
	
3.
	Das Reich beabsichtigt, gesetzgeberisch in eine Reihe von Aufgaben einzugreifen, die die Kompetenz und Selbständigkeit der Länder berühren (Beispiele im einzelnen wurden nicht angeführt).
	
4.
	Hinsichtlich der finanziellen Verhältnisse zwischen Reich und Ländern muß gesagt werden, daß die Erzbergersche Steuerreform ein Verhängnis für die Selbständigkeit der Staaten gewesen ist. Sie hat zu einer überspannten Zentralisierung der Steuerverwaltung durch das Reich geführt, bei der das Reich diejenigen Steuern verwaltet, die den Ländern zur eigenen Bewirtschaftung verblieben sind.
	
	Der bisherige Finanzausgleich ist vollkommen ungenügend6 und führt vor allem dazu, daß die Kulturaufgaben der Länder infolge mangelnder Mittel verkümmern (Hochschulwesen).
	
	Das Reich ist ausgiebig mit Einnahme-Möglichkeiten versehen, daß es sich Fonds schaffen kann. Die Fonds geben die Möglichkeit, unitarische Politik zu treiben; auf der anderen Seite aber wird das Reich dadurch von/1280/ den Spitzenverbänden, die eine Unterstützung vom Reich erwarten, so abhängig, daß die Hoheit des Reichs darunter leidet.
	
	Außerordentlich bedenklich ist die Zentralisation des Geldes in Berlin. Neben der Reichsbank sind eine Fülle geldlicher Zentralinstitute dort entstanden, die von der Reichsbank patronisiert werden und alles Geld zentral nach Berlin ziehen.
	
5.
	Die Stellung des Reichsrats im Organismus des Reichs ist unbefriedigend. Der unbeschränkte Parlamentarismus ist kein Ferment der Einheit, sondern ein Mittel, die Gesamtinteressen durcheinanderzuwürfeln. Als Gegengewicht ist die Stellung des Reichsrats weiter auszubauen, etwa im Sinne eines Staatenausschusses; ein solcher Ausbau würde auch die Stärkung der Reichsregierung bedeuten.
	
6.
	Zur Durchführung von neuen Reichsgesetzen werden häufig unnötigerweise neue Reichsbehörden geschaffen für Maßnahmen, mit denen sehr wohl auch Landesbehörden beauftragt werden könnten. Es ist aber unmöglich, daß auf der einen Seite die Länder sich bemühen, ihre Verwaltungen bis aufs äußerste einzuschränken, daß aber auf der anderen Seite das Reich immer neue Behörden schafft (Beispiele im einzelnen wurden an dieser Stelle nicht angeführt). Das Genannte gilt insbesondere auf dem Gebiete der Wirtschaftsgesetzgebung und der Kreditbeschaffung.
	
7.
	Die Stellung der Länder zum Reich muß dadurch gesichert werden, daß durch eine entsprechende Änderung der Verfassung festgesetzt wird: Gesetzliche Bestimmungen, welche die Stellung der Länder berühren oder beeinflussen, sind nur mit Zustimmung des Reichsrats und der Länderparlamente zulässig.
	
8.
	Die beiden von der Bayerischen Regierung ausgegangenen Denkschriften7 müssen einer Kommission unterbreitet werden, die vom Reich und von /1281/ Bayern beschickt wird. Die Bestellung der Kommission darf aber nicht als ein Begräbnis der beiden Denkschriften betrachtet werden, sondern es müssen aus dem Schoße dieser Kommission möglichst bald positive Vorschläge hervorgehen.
	
Auf diese allgemeine Darlegung des Bayerischen Ministerpräsidenten erwiderte sofort der Reichskanzler Dr. Luther und faßte seine Darlegung in folgenden Punkten zusammen:
1.
	Nach dem geschichtlichen Werdegang ist die Polarität Bayerns als Vertreter des Eigenlebens der Staaten besonders ausgeprägt. Für die praktische Arbeit der Reichsregierung ist es von großer Bedeutung, über die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Reich und den Ländern klarzusehen. Wenn sich bei dieser Zuständigkeitsabgrenzung Schwierigkeiten ergeben, so liegt das weniger bei der Reichsregierung als bei den Parlamenten.
	
	Was die Grundsatz-Gesetzgebung des Reichs anbetrifft, so muß stark betont werden, daß man Einzelfälle nicht verallgemeinern darf. Es ist richtig, daß die Grundsatz-Gesetzgebung des Reichs nicht Einzelvorschriften für die praktische Durchführung enthalten soll. Diese sind den Ländern zu überlassen. Bei einzelnen besonderen Anlässen war es jedoch unerläßlich, in einem gewissen Umfange auch durch die Reichs-Gesetzgebung in Einzelheiten einzugreifen. Das galt für die Zeit der Wiederherstellung der Währung und der dadurch bedingten gesetzlichen Vorschriften.
	
2.
	Was die Aufteilung der Zuständigkeiten von großen politischen Gesichtspunkten aus betrifft, so besteht Einverständnis zwischen dem Bayerischen Ministerpräsidenten und der Reichsregierung, daß vor allem die Außenpolitik ausschließlich Zuständigkeit des Reichs sein muß. Leider wird das in den Ländern nicht immer beobachtet. Im Preußischen Parlament hat eine Debatte über Genf mit der Folge sehr unliebsamer außenpolitischer Wirkung stattgefunden, bevor Reichsregierung und Reichstag Gelegenheit hatten, ihrerseits in dieser bedeutsamen Frage der Außenpolitik des Reichs Stellung zu nehmen.
	
	Hinsichtlich der außenpolitischen Stellung muß ganz allgemein folgendes festgehalten werden:
	
	Im alten Reich war die außenpolitische Macht des Reichs etwas in sich selbst Bestehendes, materiell gestützt durch die Stärke des besten Heeres der Welt. Von dieser außenpolitisch gefestigten Stellung her strahlte eine einigende Kraft auf das ganze deutsche Volk zurück. Heute liegen die Dinge umgekehrt. Die Außenpolitik muß, wenn wir sie einheitlich betreiben wollen, ihre Kraft von innen heraus nehmen; eine andere Stütze kann sie nicht finden. Deswegen die Forderung: Um der Außenpolitik willen stehen wir vor der Aufgabe, unsere innere Stellung so zu stärken, daß wir außenpolitisch eine klare und feste Stellung einnehmen können.
	
3.
	Im Innern Deutschlands bestehen bei verschiedenen einzelnen Ländern Anschluß-Tendenzen an größere Staaten. Die Verwirklichung dieser Tendenzen würde die Struktur des Reichs Bismarckscher Schöpfung nicht unberührt /1282/ lassen. Die Schwierigkeit in Deutschland im Verhältnis zu anderen Bundesstaaten liegt darin, daß wir nicht gleichstarke Länder und Staaten haben etwa wie die Schweiz oder Nordamerika, sondern daß große und kleine den Bestand des Reichs ausmachen. Das Bismarcksche Reich beruhte auf der Hegemonie-Stellung Preußens; das ist in dieser ausgesprochenen Weise jetzt nicht mehr der Fall und dies ergibt eine besonders schwierige Problematik.
	
4.
	Was die Frage der Einsetzung einer Kommission zur Prüfung der bayerischen Denkschriften anlangt, so muß dieser Gedanke, ohne daß er im Augenblick grundsätzlich abgelehnt werden soll, doch mit der nötigen Vorsicht behandelt werden. Man kann nicht wissen, welche Aufnahme dieser Gedanke bei den Ländern findet. Der Gedanke soll jedoch auf seine Durchführbarkeit geprüft werden. Im gegenwärtigen Augenblick ist es aus gleichen Gründen auch nicht angängig, zu einzelnen Fragen konkret Stellung zu nehmen.
	
Im weiteren Verlaufe verbreitete sich der Bayerische Finanzminister über finanzielle Wünsche und Sorgen und führte im allgemeinen folgendes aus:
1.
	Die Zuständigkeitseinengung der Länder zeigt sich besonders auf dem Gebiete der Finanzverwaltung. Es ist zweifelhaft, ob ein Zuschlagsrecht für Länder und Gemeinden, wie es der kommende Finanzausgleich vorsieht8, als eine genügende Wiederherstellung der Selbständigkeit gewürdigt werden kann.
	
2.
	Für 1926 haben fast alle Länder Fehlbeträge zu erwarten; Bayern hat, um das Gleichgewicht für 1926 herzustellen, 70 Millionen Aufwendungen für ganz dringende Aufgaben unterlassen müssen. Besonders haben hierunter die Hochschulinstitute gelitten; das aber ist ein Versagen der öffentlichstaatlichen Kulturfürsorge.
	
3.
	Es ist die Überzeugung ausnahmslos aller Länderregierungen, daß der letzte Finanzausgleich zu Ungunsten der Länder und unter Bevorzugung des Reichs geschehen ist. Das Reich hat sich dadurch finanziell in die Lage gesetzt, Aufwendungen auf Gebieten zu machen, die zur Zuständigkeit der Länder gehören (Wissenschaft, Volksbildung, Kunst, private Wohlfahrtspflege). Der Weg zur Verwendung dieser Mittel wird teilweise über die Spitzenorganisationen gewählt. Das Reich hat sich für diese Zwecke Fonds schaffen können, die Länder konnten dies nicht. Sie hatten zwar Betriebsfonds aus dem Jahre 1924, diese aber sind alle durch das Defizit von 1925 aufgezehrt worden. Die Länder müssen sich deswegen jetzt durch kurzfristige Kredite helfen. Es wäre sehr wünschenswert gewesen, wenn das Reich nicht nur für sich, sondern auch für die Länder die Möglichkeit der Unterbringung von Schatzwechseln9 gesichert hätte.
	
4.
	Die Lage der Länder wird verschlechtert dadurch, daß das Reich häufig Gesetze erläßt, die für Länder und Gemeinden neue Lasten bringen und /1283/ ihnen neue materielle Aufgaben zuweisen. So zum Beispiel das Jugend-Wohlfahrtsgesetz10, dessen praktischer Wert auch vom ethischen Standpunkt aus sehr zweifelhaft erscheint, weiter das Reichsarbeitsgerichts-Gesetz11, das Beamtenvertretungsgesetz12.
	
5.
	Die Aufbesserung der Beamtengehälter zu Weihnachten im Reich13 war für die Länder von schwersten Konsequenzen. Geradezu grotesk aber war die Erhöhung der Erwerbslosenfürsorge14, die dazu führte, daß die Unterstützungssätze zum Teil die Lohnsätze überschnitten und dadurch der Anreiz zur Arbeit verloren ging. Für Bayern ist durch diese Maßnahme ein Mehraufwand von 4 Millionen Mark pro Monat erwachsen.
	
6.
	Die Not der Länder zwingt zur Erwägung der Aufgabe der Selbständigkeit einzelner Länder. Mancher Stelle vielleicht auch in der Reichsregierung mag diese Entwicklung als ein Fortschritt erscheinen (als Beispiel wurden Ausführungen des früheren oldenburgischen Ministerpräsidenten Tantzen angeführt). Demgegenüber verlangt die gesunde Entwicklung einen Finanzausgleich, der die staatliche Selbständigkeit der Länder sichert. Bevor der endgültige Finanzausgleich aber geschaffen ist, müssen Hilfsmaßnahmen durch Vorschüsse an die Länder erwogen werden. Keineswegs darf der endgültige Finanzausgleich etwa um ein Jahr hinausgeschoben werden. Deswegen sind die Vorverhandlungen für ihn sofort in Angriff zu nehmen.
	
7.
	Die Frage der Erwerbslosenfürsorge kann befriedigend nur gelöst werden durch möglichst baldige Einführung der Arbeitslosen-Versicherung15. Bis zu ihrem Zustandekommen kann durch Erhöhung der Beiträge der Beteiligten geholfen werden. Bis diese Erhöhung der Beiträge sich auswirkt, muß das Reich durch Vorschüsse helfen. Das Reich hat für diesen Zweck früher einen Fonds zur Verfügung gestellt. Bayern ist auf diesem Gebiete besonders schlecht bestellt, da es durch die Pfalz eine besonders starke Zahl von Erwerbslosen hat, und zwar 50 von Tausend der Bevölkerung. Bayern ist an sich in der Bemessung der Erwerbslosensätze sehr vorsichtig. Bei der gleichen Zahl von Erwerbslosen im Verhältnis zum Rheinlande hat es doch nur die Hälfte des Aufwands an Erwerbslosen-Unterstützungen. Aber auch diese Hälfte ist für Bayern eine unerträgliche Belastung.
	
8.
	Bedenklich ist es, daß das Reich der Wirtschaft durch besondere Reichskredit-Institute Kredite zuführt. Eine Zentralisierung des Kreditverfahrens ist eine Verteuerung des Kredits. Es muß möglich sein, Reichsmittel nicht nur der Seehandlung16 und der Reichskredit-Gesellschaft zur Verfügung /1284/ zu stellen, sondern auch den Staatsbanken der Länder17. Der Reichsbankpräsident ist zweifellos kein Freund der Notenbanken18. Die Notenbanken sind aber eine Notwendigkeit und ihr Geschäftsgebaren muß dadurch gefördert werden, daß die Noten der Notenbanken im ganzen Reiche annahmepflichtig gemacht werden, auch entspricht es dem Bedürfnis des Verkehrs, daß eine kleinere Stückelung der Noten19 zugelassen wird.
	
9.
	Auf dem Gebiete der Biersteuer muß berücksichtigt werden, daß Bayern aus dem Malzaufschlag früher 30 bis 40 Millionen Einnahmen hatte. Die Entschädigung, die nach dem Übergang dieser Steuer auf das Reich beim letzten Finanzausgleich mit 18 Millionen Mark gegeben worden ist, ist im Hinblick auf die entgangene Einnahme ungenügend.
	
10.
	Offen ist noch die Frage der Entschädigung für Post und Eisenbahn. Die Regelung muß irgendwie, aber beschleunigt geschehen20. […]
	
11.
	In der Pfalz müssen mit allem Nachdruck die Schäden beseitigt werden, die durch den Frankensturz und die besonderen Zollverhältnisse eingetreten sind. Die hierfür benötigten 10 Millionen Mark müssen schleunigst bewilligt werden.
	
12.
	Von ausschlaggebender Bedeutung ist die Vereinfachung der Staatsverwaltung, die aber nur geschehen kann nach vorheriger Abgrenzung der Aufgaben zwischen Reich und Ländern. Die Reichsregierung muß sich dem Tempo der Reichsgesetzgebung in der Schaffung neuer Aufgaben entgegenstemmen. Die Gesetzgebung muß auf die wichtigsten Aufgaben beschränkt bleiben.
	
	Eine Zusammenlegung der Behörden des Reichs muß erwogen werden. Das Reich richtet Behörden ein, zum Beispiel eine Wasserstraßenverwaltung,/1285/ die gut von den Länderbehörden wahrgenommen werden können. Es würde auch richtig sein, die Finanzverwaltung an die Länder zurückzugeben. Solange das nicht durchgeführt ist, müssen die Reichsfinanzämter die Aufgaben übernehmen, für die sonst besondere Finanzstellen der Länder benötigt würden. Es kann nicht neben den Finanzbehörden des Reichs Finanzbehörden der Länder geben.
	
	Unmöglich ist es, daß das Reich eine eigene Bauverwaltung unterhält; alle Aufgaben, die der Bauverwaltung zufallen, können durch die Behörden der Länder wahrgenommen werden.
	
	Das Reich kann auch keine eigene Organisation der Ertüchtigung der Jugend sich zulegen, auch das können die Länder gut machen.
	
	Überflüssig ist auch die Reichsforstverwaltung, die in ihrem beschränkten Umfange sehr wohl durch die Landesforstverwaltungen ergänzt werden kann.
	
Der Bayerische Innenminister Stützel wiederholte die Ausführungen des Finanzministers über die finanzielle Einengung der Länder durch den bisherigen Finanzausgleich und über die Unterstützung von Spitzenorganisationen durch Fonds des Reichs. Auch er forderte eine Einschränkung der Reichsgesetzgebung auf unbedingt notwendige Gebiete. […]
Staatsrat Korn verbreitete sich über Kulturfragen und erklärte es für überflüssig, daß sich das Reich eine besondere Kulturverwaltung zulege. Das Reich habe überhaupt nicht die Möglichkeit, eine eigene Kulturpolitik zu treiben, denn es habe zur Durchführung keinen Unterbau, wie ihn die Länder seit jahrhundertelanger Tradition hätten. In der Kulturpolitik des Reichs verkörpere sich eine Verschwendung von Mitteln. Für Kulturzwecke habe der Innenminister des Reichs einen Apparat, der für die Bedürfnisse des Kulturministeriums eines Landes ausreichend sei. Bei der Verwendung von Reichsmitteln werde nach zufällig eingehenden Gesuchen entschieden. So sei zum Beispiel eine Unterstützung an den Verein für Mundartforschung gegeben worden. Daß diese Art von Kulturpolitik selbst von früheren Reichsministern nicht gebilligt wird, zeige das Beispiel des früheren Reichsministers Koch, der da sage: „Es ist ein Unsinn, daß versucht wird, von Berlin aus alles regieren zu wollen.“ „Es gibt kaum eine Angelegenheit, wo nicht in Berlin irgendein Referent irgendeinen Topf hat21.“ Das Reich brauche keine Referenten für das höhere Schulwesen oder für das weibliche Bildungswesen. Die Kulturpolitik solle man den Ländern überlassen.
Staatsrat Schmidt vom Handelsministerium wiederholte die handelspolitischen Forderungen der beiden bayerischen Denkschriften22 und betonte insbesondere noch folgendes:
/1286/
1.
	Es ist eine Ausgleichstelle für Reichsaufträge23 zu schaffen, und zwar mit der Handhabung, wie sie vom Reichswehrminister, leider von diesem allein, bereits geübt wird.
	
2.
	In Fragen des Luftverkehrs hat das Reich die Gesetzgebung, die Länder haben die Ausführung und Verwaltung. Seit vier Jahren sind keine Ausführungsvorschriften erlassen24. Der Erlaß dieser Ausführungsvorschriften ist aber die Voraussetzung für die den Ländern auf diesem Gebiete zustehende Verwaltung. Es hat den Anschein, als ob den Ländern durch die Verzögerung dieser Ausführungsbestimmungen die Verwaltung unmöglich gemacht werden soll25.
	
Der Minister für soziale Fürsorge wiederholte die Beschwerde über die Überspannung der Erwerbslosenfürsorge und verlangte auch seinerseits einen Vorschuß vom Reich, vor allem Vorschuß für Notstandsarbeiten, und zwar mit möglichster Beschleunigung, da sehr viele Notstandsarbeiten, die Produktenwerte schaffen könnten, infolge mangelnder Gelder liegenbleiben müßten.
Der Bayerische Ministerpräsident faßte seine Auffassung noch einmal dahin zusammen, daß die innere Einheit des Reichs, die der Reichskanzler für die notwendige Voraussetzung einer starken Entwicklung betont habe, nur erreicht werden könne auf Grund der Verwirklichung des föderativen Gedankens und nicht auf Grund eines mechanistischen und zentralistischen Systems, das vor allem eine volkspsychologische Unmöglichkeit sei. Die ganzen Probleme dürften nicht abwartend behandelt werden, sondern die Reichsregierung müsse die Führung ergreifen.
Die Möglichkeit eines Ergebnisses der heutigen Besprechung sei beim Finanzausgleich gegeben. Auch bezüglich der Post- und Eisenbahnfragen könnten die Wünsche sofort erfüllt werden.
Der Reichskanzler erklärte, daß auch er im Reiche die Prüfung der Vereinfachung der Verwaltung für notwendig halte, aber er bäte, doch nicht zu verkennen, daß das Reich schon einmal eine energische Abbauaktion mit dem Abbau von 300 000 Beamten durchgeführt habe26.
/1287/ Was den Gedanken der Einsetzung einer Kommission anbetreffe, so sei darauf hinzuweisen, daß die Absicht, im Reichstag eine Verfassungskommission zu wählen, schon einmal gescheitert sei27. Die Frage der Einsetzung einer Kommission müsse also sorgfältig geprüft werden. Er werde aber die Frage der Kommission im Sinne des bayerischen Vorschlags prüfen28.
Zu der vom Bayerischen Ministerpräsidenten angeregten Frage der Veröffentlichung der zweiten Denkschrift erklärte der Reichskanzler, daß er im Moment sich nicht entscheiden möchte, daß er aber glaube, in etwa 14 Tagen eine Entscheidung der Reichsregierung darüber herbeiführen zu können, ob ihr die Veröffentlichung unbedenklich erscheint29.
Dr. Külz