2.15 (feh1p): Nr. 15 Der Preußische Ministerpräsident an die Reichsregierung. 6. Juli 1920

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Nr. 15
Der Preußische Ministerpräsident an die Reichsregierung. 6. Juli 1920

R 43 I/1864, Bl. 199–207

[Betrifft: Stimmverhältnisse im Reichsrat; Helgoland]

Der Verfassungsausschuß der Preußischen Landesversammlung, dem der Entwurf eines Gesetzes über die Bestellung von Mitgliedern des Reichsrats durch die Provinzialverwaltungen1 von der Landesversammlung in erster Lesung überwiesen worden war, hat als Ergebnis seiner Beratung folgenden Antrag beschlossen:

1

Es handelte sich hier um ein pr. Landesgesetz, das auf Grund einer Bestimmung der RV erlassen werden sollte. Nach Art. 63 Abs. 1 Satz 2 der RV sollte die Hälfte der pr. Stimmen im RR nach Maßgabe eines Landesgesetzes von den pr. Provinzialverwaltungen bestellt werden. Nach Art. 168 der RV in seiner Fassung vom 11.8.1919 war für den Erlaß dieses Gesetzes die Frist von einem Jahr gesetzt. Diese Frist lief im August 1920 ab.

1.

Die Staatsregierung zu ersuchen, mit der Reichsregierung über die Abänderung der Artikel 61, 63 und 168 der Reichsverfassung2, insbesondere in der Richtung einer Verlängerung der in dem letztgenannten Artikel gegebenen Fristbestimmung in Verhandlung zu treten.

2.

Die Weiterberatung des Gesetzentwurfs über die Bestellung von Mitgliedern des Reichsrats durch die Provinzialverwaltungen solange zu vertagen, bis die Entscheidung über den Antrag zu 1 vorliegt.

2

Wichtig war in diesem Zusammenhang der Art. 61 Abs. 1 der RV. Er lautete in seiner Fassung vom 11.8.1919: „Im Reichsrat hat jedes Land mindestens eine Stimme. Bei den größeren Ländern entfällt auf 1 Million Einwohner eine Stimme. Ein Überschuß, der mindestens der Einwohnerzahl des kleinsten Landes gleichkommt, wird einer vollen Million gleichgerechnet. Kein Land darf durch mehr als zwei Fünftel aller Stimmen vertreten sein.“ Zu Art. 63 und 168 der RV s. o. Anm. 1.

Dieser Antrag des Verfassungsausschusses ist von der Landesversammlung in ihrer Sitzung vom 24. d. M. mit sehr großer Mehrheit angenommen worden.

Der erwähnte Gesetzentwurf (Drucksache Nr. 2183 der Landesversammlung) gründete sich auf Art. 63 der Reichsverfassung, wonach die Hälfte der preußischen Stimmen im Reichsrat von den preußischen Provinzialverwaltungen nach[37] Maßgabe eines noch zu erlassenden Landesgesetzes bestellt werden soll. Entsprechend der Sachlage zur Zeit seiner Abfassung ging er in seinem § 1 von der Voraussetzung aus, daß 13 von insgesamt 25 preußischen Stimmen als Hälfte der Gesamtstimmenzahl Preußens im Reichsrat für die Provinzen zur Verfügung ständen (Ostpreußen, Pommern, Berlin, Brandenburg, Niederschlesien, Oberschlesien, Grenzmark Westpreußen-Posen, Sachsen, Schleswig-Holstein, Hannover, Hessen-Nassau, Westfalen, Rheinland, eventuell auch noch Hohenzollern). Diese Voraussetzung traf aber, als die Ausschußberatung einsetzte, schon nicht mehr zu: Durch die Neubildung des Landes Thüringen war nämlich die Gesamtzahl der Mitglieder des Reichsrats auf 55 und damit die verfassungsmäßig auf Preußen entfallende Stimmenzahl auf 22 zurückgegangen. Da den 11 hiernach noch auf die Provinzen entfallenden Stimmen mindestens 13 Provinzen und provinzähnliche Gebilde gegenüberstehen, kann nicht, wie der Entwurf vorsah und wie in der Tendenz des Art. 63 der Reichsverfassung von Hause aus liegt, jede Provinz für sich ein Mitglied in den Reichsrat entsenden. Es mußten sich vielmehr mehrere Provinzen damit bescheiden, gemeinschaftlich durch ein Mitglied im Reichsrat vertreten zu sein. Dabei ist klar, daß die Zahl der nicht durch ein eigenes Mitglied vertretenen Provinzen künftighin noch zunehmen muß, je tiefer infolge der fortschreitenden Umbildung von Ländern die Gesamtzahl der Mitglieder des Reichsrats sinkt. Die Frage, wie bei dieser Sachlage die Verteilung der für die Provinzen zur Verfügung stehenden Stimmen am zweckmäßigsten erfolgen soll und wie der § 1 des Entwurfs dementsprechend abgeändert werden müßte, hat den Verfassungsausschuß eingehend beschäftigt. Von vornherein verworfen wurde der Gedanke, die leer ausgehenden Provinzen durch das Los bestimmen zu lassen, da selbstverständlich eine Entscheidung, wie sie hier in Frage kommt, nicht dem blinden Zufall überlassen werden darf. Es blieb also nur die Möglichkeit, nach sachlichen Gesichtspunkten die Zusammenlegung mehrerer Provinzen zum Zwecke gemeinschaftlicher Bestellung eines Vertreters im Reichsrat durchzuführen, was, wie die Verhältnisse zur Zeit liegen, praktisch darauf hinausliefe, daß 9 Provinzen je einen eigenen Vertreter bekommen, während sich zweimal 2 Provinzen mit einem gemeinschaftlichen Vertreter begnügen müßten. Bald aber erwies es sich als geradezu unmöglich, für die Unterscheidung zwischen selbständig stimmberechtigten und zusammenzulegenden Provinzen einen zuverlässigen Maßstab zu gewinnen. Die Unterscheidung nach der Einwohnerzahl oder nach dem Flächeninhalt oder nach Einwohnerzahl und Flächeninhalt zusammen hält sich handgreiflich an Äußerlichkeiten und führt zu Ergebnissen, die vom innerpolitischen Standpunkte aus unerträglich erscheinen. Das Gleiche gilt aber auch von dem Versuche, die wirtschaftliche Bedeutung der Provinzen bei der Reihenfolge entscheiden zu lassen; es gibt selbstverständlich keinen sicheren und allgemein anerkannten Gradmesser für die größere oder geringere Bedeutung, die der einen Provinz im Vergleich mit der anderen im Wirtschaftsleben des ganzen Landes zukommt.

Eine weitere Schwierigkeit folgte noch daraus, daß natürlich nur Provinzen mit einigermaßen gleich gelagerten Verhältnissen und Interessen zusammengelegt werden können. Dies aber würde wiederum praktisch unter Umständen dahin führen, daß eine Provinz, die nach ihrer Bedeutung Anspruch auf einen eigenen[38] Vertreter erheben dürfte, sich gefallen lassen müßte, mit einer von ihr nicht als gleichbedeutend anerkannten anderen Provinz den Vertreter zu teilen.

Nach eingehender Beratung gelangte der Verfassungsausschuß zu der Überzeugung, daß ein Ausweg aus den erörterten Schwierigkeiten überhaupt nicht zu finden, m.a.W., daß es praktisch unmöglich sei, die Art. 61, 63 und 168 der Reichsverfassung auszuführen, und daß die Weiterberatung des Gesetzentwurfs über die Bestellung von Reichsratsmitgliedern durch die Provinzialverwaltungen solange auszusetzen sei, bis eine Änderung erfolgt sei. (Zu vgl. Ausschußbericht, Drucksache Nr. 2538.)

Da nun aber Art. 168 der Reichsverfassung vorsieht, daß die preußischen Stimmen im Reichsrat, solange das im Art. 63 vorgesehene Landesgesetz noch aussteht, von Mitgliedern der Regierung höchstens auf die Dauer eines Jahres, mithin nur bis zum 11. August d. J. abgegeben werden können, ergibt sich aus obigem vor allem das Bedürfnis, für eine alsbaldige Erstreckung dieser Frist Sorge zu tragen.

Des weiteren wäre nach dem Antrage der Landesversammlung darauf hinzuwirken, daß gleichzeitig hiermit die Art. 61 und 63 in einer den Verhältnissen und Bedürfnissen Preußens Rechnung tragenden Weise abgeändert werden.

Während von dem Grundsatz, daß auf eine Million Einwohner eine Stimme entfallen soll, zugunsten der kleineren Länder eine Ausnahme gemacht ist, enthält die Verfassung durch die Bestimmung, daß kein Land durch mehr als zwei Fünftel der Stimmen vertreten sein kann, ein Ausnahmegesetz ausschließlich zuungunsten Preußens. Dies hat z. B., wie schon oben bemerkt, zur Folge gehabt, daß der staatsrechtliche Vorgang der Bildung Großthüringens, an dem Preußen an sich ganz unbeteiligt war, die Zahl der Preußischen Stimmen automatisch von 25 auf 22 vermindert hat und wird, sollten sich einige kleinere Länder nach dem Vorgang Coburg-Bayern mit Preußen zu vereinigen wünschen, zu dem mindestens eigentümlichen Ergebnis führen, daß der Preußische Staat sich dann zwar vergrößert, seine Stimmenzahl im Reichsrat sich aber dadurch vermindert. Auch die einzelnen Ländern sehr günstige Bestimmung, daß ein Überschuß, der mindestens der Einwohnerzahl des kleinsten Landes gleichkommt (z. Zt. schon 45 bis 50 000 Einwohner), einer vollen Million gleichgerechnet wird, kann für Preußen niemals praktisch werden. Die jetzigen Vorschriften führen weiter dazu, daß sich die von der Preußischen Regierung instruierten Stimmen und die Provinzialstimmen gegenseitig ganz oder teilweise aufheben (totstimmen) können, was bedeuten würde, daß dann der Einfluß des weitaus größten Landes im Reichsrat unter Umständen überhaupt ausgeschaltet ist. Da mit einer großen Neigung der Provinzen auf selbständige Betätigung zu rechnen ist, werden derartige Fälle voraussichtlich nicht selten sein.

Die Gründe, die für eine Begrenzung der Preußischen Stimmen auf 2/5 der Gesamtzahl maßgebend waren, sind natürlich der Landesversammlung und der Staatsregierung bekannt, allein der Weg, der in der Reichsverfassung eingeschlagen ist, um eine Mehrheit der Preußischen Stimmen von vornherein zu vermeiden, ist kaum haltbar. Den Ausweg dürfte gerade die Vorschrift weisen, daß die preußischen Provinzen selbständig im Reichsrat vertreten sein sollen,[39] womit an sich Landesversammlung und Staatsregierung durchaus einverstanden sind. Nach dem Grundsatz, daß auf jede Million Einwohner eine Stimme entfallen soll, würde Preußen 36 Stimmen haben. Wird durch die Verfassung vorgeschrieben, daß Preußen von den hiernach auf es entfallenden Stimmen mindestens eine an jede Provinz (oder Provinzialverband) nach Maßgabe eines Landesgesetzes abzutreten habe, so blieben für von der Staatsregierung zu instruierende Stimmen nur noch 23 übrig; würde Hohenzollern, das größer ist als Schaumburg-Lippe, auch eine Stimme erhalten, nur noch 22 (wie heute). Aber gegen den heutigen Zustand ist der Einfluß der Staatsregierung auch dann noch dadurch gemindert, daß von diesen 23 (bzw. 22) Stimmen 13 (bzw. 14) durch die Stimmen der Provinzen aufgehoben werden können, so daß im ungünstigsten Fall die Staatsregierung nur auf 10 (bzw. 8) von ihr beeinflußte Stimmen fest rechnen kann.

Die Befürchtung, daß durch eine Änderung der Verfassung in der angedeuteten Richtung bei den anderen Ländern Verstimmungen ausgelöst werden könnten, vermögen die Landesversammlung und Staatsregierung nicht zu teilen. Beide haben für die politische Notwendigkeit, derartige Empfindungen auszuschalten, durchaus Verständnis, allein durch den Eintritt der Provinzialvertreter in den Reichsrat erfährt bei deren völliger Freiheit, gegen die Preußische Staatsregierung Stellung zu nehmen, die Bewegungsfreiheit der anderen Länder und die Möglichkeit der Mehrheitsbildung gegen die Preußische Staatsregierung dem heutigen Zustand gegenüber eine wesentliche Erweiterung, und damit tritt eine Stärkung ihres Einflusses im Reichsrat ein, nicht, wie es zunächst allerdings den Anschein hat, eine Schwächung.

Namens der Preußischen Staatsregierung beehre ich mich daher, die Reichsregierung ergebenst zu bitten, dem Reichsrat und dem Reichstage alsbald eine Vorlage zu unterbreiten, in der

1.

in Art. 168 der Reichsverfassung die Worte „aber höchstens auf die Dauer eines Jahres“ ersetzt werden durch die Worte „aber höchstens bis zum 11. August 1921“;

2.

in Art. 61 Abs. 1 der Schlußsatz gestrichen wird und in Art. 63 eine Vorschrift aufgenommen wird, daß Preußen verpflichtet ist, nach Maßgabe eines Landesgesetzes jeder seiner Provinzen oder provinzähnlichen Gebilde mindestens eine Stimme zur selbständigen Bestellung zu überlassen.

Sollte dies wider Erwarten nicht annehmbar erscheinen, dann wäre mindestens der Schlußsatz des Art. 61 Abs. 1, um ihn in Einklang mit Art. 63 Abs. 1 Satz 2 zu bringen, durch eine Bestimmung zu ergänzen, nach der dem Lande Preußen jedenfalls doppelt so viel Stimmen zustehen müssen, als es Provinzen oder den Provinzen gleichzuachtende Gebilde zählt.

Ich möchte nicht unterlassen auf die besondere Eilbedürftigkeit der Angelegenheit aufmerksam zu machen, die sich aus der Natur der Sache und aus dem nahe bevorstehenden Ablauf der jetzt in Art. 168 gesetzten Frist von selbst ergibt, und darf daher einer baldgefälligen Mitteilung über die Stellungnahme der Reichsregierung ergebenst entgegensehen.3

3

Die RReg. befaßte sich auf der Kabinettssitzung vom 8. 7. mit dieser Angelegenheit; s. dazu Dok. Nr. 18, P. 1.

[40] Gleichzeitig bitte ich, dem Reichstage noch eine weitere Vorlage auf Abänderung der Reichsverfassung zu unterbreiten: Die Gemeinde Helgoland hat bisher im Verbande des Deutschen Reiches und des Preußischen Staates eine besondere Stellung eingenommen insofern, als ihr in Art. XII Ziff. 4 des deutsch-englischen Abtretungsvertrages vom 1. Juli 1890 folgende Zusicherung gegeben worden ist:

„Die zur Zeit bestehenden heimischen Gesetze und Gewohnheiten bleiben, soweit es möglich ist, unverändert fortbestehen.“ Diese Zusage ist in der kaiserlichen Proklamation vom 10. August 1890 wiederholt worden. Dementsprechend haben auch das Reichsgesetz vom 15. Dezember 1890 (Reichs-GesetzBl. S. 207) und das Preußische Gesetz vom 18. Februar 1891 (Gesetzsamml. S. 11) ebenso wie die nachfolgende Gesetzgebung des Reiches und Preußens den besonderen Verhältnissen der Insel Rechnung getragen, so daß in allen Fragen, in denen ohne Gefährdung der Reichs- und Staatsinteressen eine Berücksichtigung der alten Gesetze und Gewohnheiten der Helgoländer möglich war, die Sonderstellung Helgolands aufrecht erhalten worden ist4.

4

Es handelte sich hier vor allem um zoll- und steuerrechtliche Erleichterungen für Helgoland. Siehe dazu das dt.-brit. Kolonialsbkommen vom 1.7.1890 (Text bei K. Wippermann, Dt. Geschichtskalender für 1890, Bd. 1, S. 281 f.); ferner das „Gesetz, betreffend die Vereinigung von Helgoland mit dem Deutschen Reich“, RGBl. 1890, S. 207 .

Die Bevölkerung Helgolands befürchtet, daß nunmehr ihre Sonderstellung erschüttert ist. Diese Befürchtung ist im Hinblick auf die Bestimmungen der Reichsverfassung und des Friedensvertrages, durch welchen die vor Ausbruch des Krieges bestehenden völkerrechtlichen Verträge zwischen dem Deutschen Reiche und den alliierten Mächten im allgemeinen als aufgehoben gelten, sofern sie nicht auf Grund des Art. 289 des Friedensvertrages wieder in Kraft gesetzt werden, nicht unbegründet5. Die Helgoländer haben aber nach den ihnen bei ihrer Übernahme gemachten Zusicherungen zum mindesten einen moralischen Anspruch auf Aufrechterhaltung ihrer Sonderstellung, die durch die ganz besonderen wirtschaftlichen Verhältnisse auf der Insel auch jetzt noch voll gerechtfertigt erscheint. Den Wünschen ihrer Bewohner nach Möglichkeit entgegenzukommen, empfiehlt sich auch deshalb, weil diese zur Zeit von einem tiefen Mißtrauen gegen die politischen Reichs- und Staatsbehörden erfüllt sind. Eine Beseitigung dieses Mißtrauens und damit die Anbahnung normaler Verhältnisse auf der Insel erscheint nur möglich durch verfassungsmäßige Festlegung der in Art. XII Ziff. 4 des deutsch-englischen Vertrages vom 1. Juli 1890 gewährten Zusage.

5

Nachdem durch den Art. 282 VV fast sämtliche völkerrechtlichen Verträge zwischen Deutschland und den Alliierten von vor 1918, unter ihnen auch der dt.-brit. Kolonialvertrag vom 1.7.1890, aufgehoben worden waren, fürchteten die Helgoländer um ihre zoll- und handelsrechtliche Sonderstellung. Unter den Helgoländern bestanden sogar Bestrebungen, sich im Falle der Verweigerung der alten Rechte von Deutschland zu trennen und sich England anzuschließen. Siehe dazu Dok. Nr. 18, P. 2.

Ich bitte daher ergebenst, dem Reichstage eine weitere Vorlage zu unterbreiten, wonach

in Art. 178 Abs. 2 Satz 2 der Reichsverfassung folgende Worte eingeschaltet werden: „Zugunsten der Bevölkerung der Insel Helgoland wird die Bestimmung[41] in Art. XII, Ziff. 4 des deutsch-englischen Vertrages vom 1. Juli 1890 aufrechterhalten“.6

6

Das Kabinett befaßte sich auf seiner Sitzung vom 8. 7. mit dieser Angelegenheit; s. dazu Dok. Nr. 18, P. 2.

Der Herr Reichsminister des Innern hat Abschrift erhalten.

Braun

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