Nr. 303
Aufzeichnung des Auswärtigen Amts über die Frage des Eintritts Deutschlands in den Völkerbund. 17. September 19241
R 43 I/484[, Bl. 36-45, Nachtrag Online-Ed.] Durchschrift
1. Die Eintrittsbedingungen.
Die Völkerbundssatzung unterscheidet zwischen den ursprünglichen Mitgliedern, die aus den Teilnehmern der Friedenskonferenz von Paris sowie aus/1045/ den 13 Neutralen bestehen, die 1920 der Völkerbundssatzung ohne jeden Vorbehalt binnen zwei Monaten beigetreten sind, und andererseits zugelassenen Mitgliedern, die von der Bundesversammlung mit Zweidrittelmehrheit gewählt wurden. Von den letzteren wird gefordert, daß sie für ihre aufrichtige Absicht, ihre internationalen Verpflichtungen zu beobachten, wirksame Gewähr leisten und die hinsichtlich ihrer Streitkräfte und Rüstungen von dem Bunde festgesetzte Ordnung annehmen. Von diesen zugelassenen Mitgliedern wird nicht verlangt, daß sie die Völkerbundssatzung ohne jeden Vorbehalt annehmen. Die „wirksame Gewähr“, die sie zu leisten haben, hat bisher in einer einfachen Erklärung bestanden. Bei den ehemaligen Mittelmächten und ihren Verbündeten sind stillschweigend die Abrüstungsvorschriften der Friedensverträge an Stelle der noch nicht festgesetzten Rüstungsordnung des Völkerbundes getreten. Bisher sind 12 Staaten, darunter Österreich, Bulgarien und Ungarn unter diesen Voraussetzungen in den Völkerbund aufgenommen worden.
Das Aufnahmegesuch der zugelassenen Mitglieder wird von der Völkerbundsversammlung regelmäßig einer besonderen Zulassungskommission überwiesen, die 1920 ein auf fünf Fragen basierendes Verfahren für die Aufnahme festgelegt hat. Dieses Verfahren geht über die Bestimmungen der Völkerbundssatzung hinaus. Es wird geprüft: 1) ob das Zulassungsgesuch vorschriftsmäßig eingereicht wurde? (Dieser Punkt ist bisher wenig streng gehandhabt worden). 2) Ob die betreffende Regierung de jure oder de facto anerkannt ist und durch welche Staaten? (Die Völkerbundssatzung macht die Anerkennung de jure oder de facto nicht zur Voraussetzung der Aufnahme in den Völkerbund). 3) Handelt es sich um einen Staat mit dauerhafter Regierung und feststehenden Grenzen? Welches ist sein Umfang und seine Bevölkerungsziffer? (Die Forderung einer stabilen Regierung geht über die Völkerbundssatzung hinaus, während die Frage der feststehenden Grenzen sich aus der Besitzstandgarantie des Art. 10 ableiten läßt). 4) Hat der betreffende Staat volle Selbstverwaltung? (entspricht Art. 1 Absatz 2 der Völkerbundssatzung). 5) Welches ist das Verhalten seiner Regierung sowohl nach ihren Handlungen wie nach ihren Erklärungen in bezug auf a) ihre internationalen Verpflichtungen, b) die Bestimmungen des Völkerbundes betreffend die Rüstungen? (Dieser Punkt hat der Aufnahmekommission regelmäßig Gelegenheit gegeben, die politische Haltung des betreffenden Staates in der Vergangenheit einer Kritik zu unterziehen. Infolgedessen hat z. B. Bulgarien sich veranlaßt gesehen, die Abkehr von seiner Politik während des Weltkrieges und seine volle Ergebenheit für die Entente zu versichern. Auf Grund dieses Punktes sind ferner regelmäßig die alliierten Kontrollkommissionen vom Völkerbund befragt worden, wie es mit der Abrüstung des betreffenden Landes stehe und wie es sich während der Entwaffnungsperiode verhalten habe).
Noch über die weitgehenden Forderungen der Zulassungskommission hinaus hat der Völkerbund in mehreren Fällen aufnahmebegehrenden Staaten besondere Bedingungen auferlegt. So haben die russischen Randstaaten und Albanien besondere Verpflichtungen hinsichtlich ihrer Minderheiten übernehmen müssen; auch wurden Abessinien Verpflichtungen hinsichtlich des Waffenhandels und der Abschaffung der Sklaverei aufgelegt, ehe seine Aufnahme von/1046/ der Kommission der Bundesversammlung empfohlen wurde. Von dem vereinzelten Falle Albaniens abgesehen, ist die Bundesversammlung stets den Vorschlägen der Zulassungskommission gefolgt.
In seiner Rede vom 5. September in Genf hat der französische Ministerpräsident unter Bezugnahme auf die eventuelle Zulassung Deutschlands erklärt, daß es im Völkerbund keine Ausnahmen und keine Bevorzugungen geben dürfe2. Demgegenüber ist daran zu erinnern, daß die alliierten Hauptmächte sich von vornherein das Vorrecht gesichert haben, ständig im Rat des Völkerbundes vertreten zu sein.
Die Aufnahme in den Völkerbund erfolgt stets auf schriftlichen Antrag des betreffenden Staates. 1920 wurden drei Aufnahmegesuche russischer Randstaaten abgelehnt, denen aber im folgenden Jahre stattgegeben wurde. 1921 hat Ungarn sein Eintrittsgesuch, weil aussichtslos, zurückgezogen, um es 1922 mit Erfolg zu erneuern. Eine Aufforderung des Völkerbundes an Nichtmitglieder zum Eintritt in den Bund ist weder in der Satzung vorgesehen, noch bisher jemals erfolgt. Hingegen haben England, Frankreich und Italien im Verlauf der Friedensverhandlungen von Lausanne die Türkei durch Note vom 23. September 1922 aufgefordert, in den Völkerbund einzutreten und ihr die Unterstützung ihres Zulassungsantrages in Aussicht gestellt. Die Türkei ist dieser Aufforderung bisher aber nicht gefolgt.
2. Die Haltung des Völkerbundes Deutschland gegenüber.
Der Ausschluß Deutschlands aus dem Völkerbund ist, wie aus dem Notenwechsel von Versailles und aus dem Wortlaut des Friedensvertrages hervorgeht, nur auf eine Reihe von Jahren beabsichtigt gewesen. Wilson und die Vertreter einiger anderer Länder wünschten ursprünglich Deutschlands sofortige Aufnahme in den Bund. Während Österreich, Bulgarien 1920 und Ungarn 1922 zugelassen wurden, hat niemals für Deutschland die Möglichkeit einer Aufnahme in den Völkerbund als gleichberechtigte Macht bestanden. Lord Robert Cecil, der vor Lord Parmoor Englands Vertreter beim Völkerbund war, hat dem zuständigen Referenten des Auswärtigen Amts Anfang d. J. dargelegt, daß ein deutscher Zulassungsantrag nur im Jahre 1921 Aussicht auf Erfolg gehabt hätte. Da gerade während der damaligen Bundestagung die oberschlesische Frage vom Rat des Völkerbundes zu entscheiden war, versteht es sich von selbst, daß Deutschland, selbst wenn es aufgenommen worden wäre, einen Sitz im Rat nicht hätte erlangen können. Im Laufe der verschiedenen Bundesversammlungen haben einzelne Delegierte den Wunsch ausgesprochen, daß Deutschlands Aufnahme in den Völkerbund erfolgen möge. Der argentinische Antrag, den Völkerbund universell zu gestalten, ist aber 1920 und 1921 abgelehnt und niemals wieder erneuert worden.
Die 1924 verstärkten Bemühungen einzelner Länder sowie des Generalsekretariats des Völkerbundes um Deutschlands Aufnahme erklärt sich zum Teil aus der Krisis, in der sich der Völkerbund befindet. Auf politischem und mehr/1047/ noch auf wirtschaft[lich]-technischem Gebiet empfindet der Völkerbund seine mangelnde Universalität als nachteilig. Ferner wünscht er sich einen neuen Auftrieb, um der wachsenden Interessenlosigkeit vieler Staaten zu begegnen. Das Ansehen des Völkerbundes hat durch einzelne seiner Entscheidungen wie namentlich durch die Tatsache erheblich gelitten, daß wichtige Konferenzen, wie die Wirtschaftskonferenz von Genua, die Abrüstungskonferenzen von Washington und von Moskau, die panamerikanische Konferenz von Santiago und die jüngste Londoner Konferenz sowie der Dawes-Bericht ohne jeden Zusammenhang mit dem Völkerbund waren und ferner eine Reihe von Staaten in Europa wie in Amerika unabhängig vom Völkerbund, wenn auch häufig unter Benutzung des internationalen Gerichtshofes im Haag, Schieds- und Vergleichsverträge geschlossen haben. Schließlich sind erhebliche Schwierigkeiten aus dem Umstand zu gewärtigen, daß der Völkerbund infolge der Schwerfälligkeit seiner Konstruktion und der Interessenlosigkeit vieler Länder mit einer Ausnahme bisher noch keine der Satzungsänderungen, deren Notwendigkeit 1921 zu einer Reihe von Beschlüssen führte, in genügender Zahl ratifizieren und dadurch in Kraft setzen konnte.
3. Deutschlands Haltung gegenüber dem Völkerbund.
Die deutsche Friedensdelegation hat bekanntlich bereits in Versailles die Aufnahme in den Völkerbund beantragt, was jedoch abgelehnt wurde. Im Laufe der Jahre haben die verschiedenen deutschen Regierungen wiederholt öffentlich zum Völkerbund Stellung genommen. Trotz gelegentlicher Kritik ist der Anschluß niemals grundsätzlich abgelehnt, sondern im Gegenteil die Völkerbundsfreundlichkeit Deutschlands regelmäßig betont worden. Diese Haltung wurde praktisch veranschaulicht durch Bemühungen, sich an den einzelnen Aufgaben des Völkerbundes zu beteiligen. Diese Bemühungen sind seit und infolge der Konferenz von Genua 1922 von einem gewissen Erfolge begleitet. Deutschland ist, vom Internationalen Arbeitsamt abgesehen, in einer Reihe von technischen Kommissionen des Völkerbundes vertreten, während es trotz seiner Bemühungen zu Kommissionen mit politischem Einschlag bisher nicht zugelassen worden ist. Insbesondere wurden die deutschen Anregungen, Sachverständige in den Finanz- und Wirtschaftsausschuß sowie in den Ausschuß, der den Garantiepakt ausarbeitete, zu entsenden, stets abgelehnt. Auch wurde Deutschland im Gegensatz zu Rußland zu der Marine-Abrüstungskommission in Rom im Frühjahr dieses Jahres nicht zugelassen.
Die mehr oder weniger überraschende Aufforderung des englischen Premierministers vom 4. September d. J., Deutschland in den Völkerbund aufzunehmen3, entspricht nicht ganz der bisherigen Entwicklung, die sowohl seitens Deutschlands wie seitens des Völkerbundes zunächst eine weitere Annäherung im Wege der Mitarbeit ohne Mitgliedschaft voraussah. Trotz der eingehenden Beschäftigung des Auswärtigen Amts mit der Völkerbundsfrage und verschiedener Sondierungen ist auch die Eintrittsfrage weder seitens Deutschlands/1048/ noch seitens des Völkerbundes diplomatisch so weit geklärt und vorbereitet worden, daß ein Antrag fristlos gestellt werden könnte. Die unerläßlichen Vorverhandlungen würden noch etwa 14 Tage erfordern.
Auf Grund der englischen Ermutigungen hat die deutsche Regierung 1923 eine Reihe von Staaten hinsichtlich ihrer Stellungnahme zu Deutschlands Eintritt in den Völkerbund sondiert. Dieses Vorgehen löste sofort eine französische Gegenaktion aus. Die französischen Vertreter im Ausland wurden angewiesen, gegen die Zulassung Deutschlands zum Völkerbund Einspruch zu erheben. Ähnlich ist der französische Ministerpräsident zu Anfang der Völkerbundstagung 1924 den Gerüchten über die beabsichtigte Zulassung Deutschlands in einem Interview entgegengetreten, in dem er vor Überstürzung warnte und auf die Notwendigkeit hinwies, zunächst die interalliierte Militärkontrolle in Deutschland durchzuführen. Auch in seiner Rede vom 5. September hat sich Herriot den Ausführungen MacDonalds vom Tage vorher nicht angeschlossen, sondern sich über die Zulassung Deutschlands mit auffallender Zurückhaltung geäußert4, so daß bisher ein Gegenstück zu der Aufforderung der drei Hauptmächte an die Türkei für Deutschland noch nicht vorliegt.
4. Die Vorbereitungen zum Eintritt in den Völkerbund.
Die Aufnahme in den Völkerbund setzt einen schriftlichen Antrag voraus, der vor Zusammentritt der Bundesversammlung einzureichen wäre, eine Vorschrift, die jedoch nicht notwendig eingehalten zu werden braucht. Wenn auch bei verspäteter Einreichung mit der Verweisung an die nächstfolgende Bundesversammlung zu rechnen ist, wäre die Einreichung eines Zulassungsantrages noch bis zum Schluß der gegenwärtigen Bundestagung möglich. Die Tagung wird voraussichtlich am 27. September d. J. beendet sein.
Während die Eintrittsbedingungen der Völkerbundssatzung keine sehr erheblichen Schwierigkeiten bieten würden, wenn sie auch einige diplomatische Verhandlungen voraussetzen, so ergeben sich doch aus dem Verfahren der Zulassungskommission einige ernstere Fragen. Deutschlands frühere Verbündeten haben regelmäßig eine Erklärung abgeben müssen, die Bestimmungen der Völkerbundssatzung, die bestehenden Verträge und alle internationalen Verpflichtungen erfüllen zu wollen. Hierin liegt eine Anerkennung und Neubestätigung der Friedensverträge, wenigstens soweit diese Verpflichtungen enthalten. Die Erklärung ist auch stets in diesem Sinne ausgelegt worden. Eine Neubestätigung des Art. 231 kommt nicht in Frage, da dieser keine Verpflichtung, sondern lediglich eine Feststellung enthält. Eine indirekte Bestätigung dieses Artikels liegt allerdings in der Anerkennung der Verpflichtungen, die im Friedensvertrage aus dem Art. 231 abgeleitet werden. Die in der deutschen Presse gestellte Forderung einer Aufhebung des Art. 231 vor dem Eintritt Deutschlands in den Völkerbund ist praktisch unerfüllbar, da die Aufhebung die Ratifikation von 25 Staaten voraussetzt, was im günstigsten Falle mehrere Jahre erfordern würde. Da der französische Ministerpräsident Briand/1049/ bereits 1922 aus der Annahme des Londoner Ultimatums eine Neubestätigung des Schuldbekenntnisses des Versailler Vertrages abgeleitet hat, dürfte sich bei Gelegenheit des Eintritts in den Völkerbund eine Erklärung empfehlen, die die Möglichkeit ausschließt, die Anerkennung der Verpflichtungen aus dem Versailler Vertrag als neues Schuldbekenntnis auszulegen. Eine weitere Schwierigkeit aus dem Verfahren der Zulassungskommission ergibt sich infolge der Nichtbeendigung der alliierten Militärkontrolle, da die bisherige Praxis die Abrüstungsbestimmungen der Friedensverträge der Rüstungsordnung des Völkerbundes gleichgestellt hat. Es wäre aber denkbar, daß die Zulassungskommission sich mit dem Umstand zufrieden erklärt, daß die alliierte Kontrolle zur Zeit in Deutschland weitergeführt wird.
Die deutsche Regierung hat bisher regelmäßig ihre Aufnahme als gleichberechtigte Macht gefordert und in diesem Sinne einen ständigen Sitz im Völkerbundsrat beansprucht. In der Gewährung eines ständigen Sitzes liegt auch die einzige Garantie für gerechte Behandlung durch den Völkerbund. Es gibt zur Zeit vier ständige Ratssitze für England, Frankreich, Italien und Japan und sechs nichtständige, die von Belgien, Brasilien, Spanien, Schweden, der Tschechoslowakei und Uruguay innegehabt werden. Diese nichtständigen Sitze gehen nach einer noch nicht festliegenden Frist, voraussichtlich drei Jahre, verloren, worauf eine gleich lange Periode der Nichtwiederwählbarkeit folgt. Die Erlangung eines nichtständigen Sitzes ist wegen des starken Wettbewerbes und der bereits einzelnen Staaten gemachten Versprechungen mit großen Schwierigkeiten verbunden. Auch beanspruchen die Mittel- und Kleinstaaten die nichtständigen Sitze für sich, da sie offenbar von Anfang an für sie bestimmt gewesen seien. Neue ständige Ratssitze werden geschaffen durch einstimmigen Beschluß der im Rat vertretenen Mächte und Mehrheitsbeschluß der Bundesversammlung, die beim Vorliegen der ersten Voraussetzung gesichert erscheint. Bei der Schaffung eines neuen ständigen Ratssitzes für Deutschland ist weniger mit dem Widerstand der Hauptmächte als mit dem gewisser anderer Staaten, wie Brasilien und Spanien, zu rechnen, die ihrerseits die aussichtslose Forderung nach einem ständigen Ratssitz erheben. Verhandlungen mit den gegenwärtigen Ratsmächten über die Schaffung eines ständigen Ratssitzes für Deutschland hat nur Zweck, wenn die Aufnahme Deutschlands noch während der gegenwärtigen Bundesversammlung erfolgen soll, da die Zusammensetzung des Rates sich infolge der Neuwahl bei Abschluß der gegenwärtigen Bundestagung verändern kann.
Es bleibt noch eine Reihe von Fragen zu klären und zu erwägen, die sich aus den Bestimmungen der Völkerbundssatzung selbst ergeben.
In Art. 10 der Völkerbundssatzung, in dem sich die Bundesmitglieder verpflichten, die Unversehrtheit des Gebietes und die bestehende politische Unabhängigkeit aller Bundesmitglieder zu achten und gegen jeden äußeren Angriff zu wahren, liegt eine Anerkennung der Grenzziehung des Versailler Vertrages. Die Wirkung dieser Anerkennung ließe sich durch eine gleichzeitige Erklärung aufheben, daß Deutschland sich aller friedlichen Mittel, insbesondere der im Art. 19 der Völkerbundssatzung vorgesehenen Möglichkeiten bedienen werde, um eine Revision des Versailler Vertrages herbeizuführen. Da in/1050/ Art. 10 auch die bestehende politische Unabhängigkeit gewährleistet wird, würde der Eintritt Deutschlands in den Völkerbund während der Dauer der Ruhrbesetzung eine Anerkennung und Legalisierung dieser Besetzung bedeuten. Es müßte also gleichzeitig eine Anerkennung der deutschen Rechtsauffassung herbeigeführt werden, wozu die französische Regierung allerdings nicht zu bewegen sein dürfte.
Schließlich verpflichten sich die Völkerbundsmitglieder in Art. 16 unter bestimmten Umständen zur Teilnahme an einer Bundesexekution, die in Blockademaßnahme und evtl. in militärischer Aktion besteht. Da auch Deutschland als Mitglied gezwungen werden würde, den Durchmarsch von Völkerbundskontingenten zu dulden und an den Blockademaßnahmen teilzunehmen, würde es im Falle einer Bundesexekution seine Neutralität aufgeben. Als einziges völlig entwaffnetes Land im Herzen Europas wäre es bei Völkerbundskriegen der Gefahr kriegerischer Einfälle ausgesetzt, während die Völkerbundssatzung keine Bestimmungen enthält, die die übrigen Bundesmitglieder zum wirksamen Schutze des deutschen Gebietes verpflichten. Es müßten also im Wege der Verhandlung Möglichkeiten für eine Neutralitätserklärung Deutschlands im Falle eines Bundeskrieges vereinbart werden, zum mindesten in dem Maße, wie sie der Schweiz ebenfalls entgegen dem Wortlaut der Völkerbundssatzung eingeräumt worden ist. Vereinbarungen dieser Art würden vermutlich keine unüberwindlichen Schwierigkeiten bereiten, jedoch eine gewisse Zeit beanspruchen, da sich die Ratsmächte untereinander über diese Frage zu verständigen hätten.