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Bemerkungen zur Frage der Bildung von Reichsländern.

In jüngster Zeit ist die Frage des Verhältnisses des Reichs zu den Ländern im Zusammenhange mit den Verwaltungsreformfragen erneut stark in den Vordergrund der öffentlichen Erörterung getreten. Immer mehr setzt sich die Auffassung durch, daß eine gründliche Verwaltungsreform letzten Endes ohne Verfassungsreform nicht durchführbar ist. Die verschiedensten Auffassungen ringen um ihre Durchsetzung, die verschiedensten Vorschläge sind gemacht worden.

[940] Bei der Erörterung dieser Verfassungsreformfragen ist auch der Gedanke nach [sic] Schaffung von Reichsländern aufgetaucht. Der Gedanke war schon früher in der öffentlichen Erörterung erschienen, im Jahre 1922 vor der Abstimmung, ob Oberschlesien im preußischen Landesverbande verbleiben oder ein selbständiges Land werden soll2. Den Wünschen nach Autonomie Oberschlesiens3 glaubte man dadurch Rechnung tragen zu sollen, daß zwar Oberschlesien aus dem preußischen Staatsverbande ausscheiden, aber kein Land wie die übrigen Länder bilden soll[te], sondern eine Reichsprovinz. Über die nähere Ausgestaltung hat man sich indessen keine näheren Gedanken gemacht.

2

Bei der Volksabstimmung in Oberschlesien am 3.9.22 hatte sich die Bevölkerung mit großer Mehrheit (ca. 91% der gültigen Stimmen) gegen die Bildung eines Landes Oberschlesien und für ein Verbleiben Oberschlesiens bei Preußen ausgesprochen.

3

Zu den Auseinandersetzungen über die Autonomie Oberschlesiens vgl. diese Edition: Das Kabinett Bauer, Das Kabinett Müller I, Das Kabinett Fehrenbach, Die Kabinette Wirth I/II; Eimers, Das Verhältnis von Preußen und Reich in den ersten Jahren der Weimarer Republik, S. 321 ff.; Schulze, Otto Braun, S. 320 ff., 412 ff.

Die Verfechter eines Reichslandes Oberschlesien gingen davon aus, daß durch Schaffung eines Landes, das unmittelbar ganz oder teilweise vom Reich aus verwaltet werden würde, Kosten erspart werden würden. Hinsichtlich der staatsrechtlichen Seite war man sich in der Neugliederungskommission4 nur darüber einig, daß es sich um eine Neukonstruktion handeln würde, die einem verfassungsändernden Reichsgesetz vorbehalten bliebe. Ein klares Bild über die staatsrechtliche Gestaltung ließ sich damals nicht gewinnen. Nur zwei Möglichkeiten hoben sich deutlich heraus:

4

Gemeint ist die „Zentralstelle für die Gliederung des Deutschen Reichs“; vgl. dazu Dok. Nr. 322, P. 5.

1.

ein Gebilde etwa wie das frühere Reichsland Elsaß-Lothringen;

2.

eine „Reichsprovinz“, deren zentrale Angelegenheiten zwar nicht durch die preußischen gesetzgebenden Faktoren und Ministerien, wohl aber durch die des Reichs, nämlich den Reichstag, den Reichsrat und die Reichsministerien geregelt werden würden.

Die staatsrechtliche Seite der Frage wurde nicht weiter erörtert, da die Neugliederungskommission in ihrem Gutachten5 zu dem Ergebnis kam, daß gegen die Schaffung eines Reichslandes Oberschlesien, soweit man mit dieser rechtlich ungeklärten Bezeichnung überhaupt einen festen Begriff verbinde, ebenso schwere Bedenken geltend zu machen seien wie gegen die Bildung eines Landes Oberschlesien.

5

Die von der Zentralstelle für die Gliederung des Dt. Reichs erstatteten Gutachten sind abgedruckt in: Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, S. 65–69.

Der Gedanke nach Schaffung von Reichsprovinzen oder Reichsländern ist dann wieder aufgetaucht zu Beginn des Jahres 1926, und zwar wurde er aufgeworfen von dem hessischen Finanzminister Henrich. In Hessen wurde der Gedanke erörtert, angesichts der schweren finanziellen Lasten die staatliche Selbständigkeit Hessens zugunsten einer unmittelbaren Unterstellung unter die Reichsgewalt etwa in der Form einer Reichsprovinz anzustreben6. Auch in[941] Mecklenburg-Schwerin, Anhalt, Braunschweig sind ähnliche Gedankengänge zur Sprache gekommen mit Rücksicht auf die besonderen Schwierigkeiten, den Staatshaushalt auszubalancieren.

6

Statt „anzustreben“ muß es sinngemäß „aufzugeben“ heißen. – Siehe hierzu Dok. Nr. 32.

Der Gedanke, unmittelbar vom Reiche verwaltete Länder oder Reichsprovinzen zu schaffen, ist bisher, soweit ersichtlich, auch bei den strengen Föderalisten nicht auf Widerspruch gestoßen. So hat der Bayerische Ministerpräsident Dr. Held in einer Unterredung mit dem Gesandten von Haniel zugegeben7, daß den kleineren norddeutschen Ländern nicht nur die Mittel, sondern auch der Wille zur staatlichen Selbständigkeit fehle. Es stelle ein schwieriges Problem dar, auf welchem Wege man diesen nun einmal vorhandenen Zuständen staatsrechtlichen Ausdruck verleihen könne, sei es durch Schaffung von Reichsländern oder durch Zusammenballung jener nicht lebensfähigen kleinen Länder zu einem größeren Ländergebiet, das sich von Sachsen bis Hessen erstrecken würde7a.

7

Nach einem Bericht Haniels vom 11.11.26 (R 43 I/2243, Bl. 266 f.).

7a

In einem am 6.10.27 veröffentlichten Leitartikel des „Bayerischen Kurier“, des führenden Organs der entschieden föderalistisch eingestellten BVP, wurde die Schaffung von Reichsländern grundsätzlich abgelehnt. Darin wurde u. a. ausgeführt, daß der in Hessen erörterte Gedanke, die eigene Selbständigkeit aufzugeben und sich zum Reichsland zu erklären, mit der RV nicht vereinbar sei. Nach Art. 18 RV könne sich zwar die Bevölkerung eines Landes für den Anschluß an ein anderes Land entscheiden, von der Aufgabe der staatlichen Selbständigkeit zugunsten des Reichs sei in der RV jedoch nirgends die Rede. Daraus würde sich auch eine Reihe großer Schwierigkeiten ergeben, zunächst hinsichtlich des Stimmenverhältnisses im RR. „Wenn ein Land Reichsland würde, so wäre nur denkbar, daß dann die Reichsregierung dessen Stimmen im Reichsrat abgibt. Das wäre eine beträchtliche Machtverschiebung, und wenn etwa mehrere kleinere Staaten wie etwa die beiden Lippe, Anhalt, Waldeck, Mecklenburg-Strelitz und Lübeck, die sich samt und sonders in schwieriger Lage befinden, dem hessischen Beispiel folgen würden, so würde die Reichsregierung eines Tages im Reichsrat über eine ansehnliche Macht verfügen, was nicht im Sinne der Verfassung liegt. Ein solcher Schritt würde das ganze Gebäude der Reichsverfassung zum Einsturz bringen.“ (Beilage zum Bericht der Reichsvertretung in München vom 7.10.27, in R 43 I/2248, Bl. 39–41).

Der Gedanke nach Schaffung eines Reichslandes ist ferner in einem Beitrag zur Lösung der preußischen Frage erschienen. Landesrat Dr. Kitz ist für Schaffung eines Reichslandes Preußen eingetreten und hat diese seine Idee näher entwickelt. Sein Vorschlag „Reichsland Preußen“8 geht in großen Zügen dahin, den Artikel 2 Satz 1 RV, welcher lautet: „Das Reichsgebiet besteht aus den Gebieten der deutschen Länder“ zu ändern in „Das Reichsgebiet besteht aus dem Reichslande Preußen und den Gebieten der übrigen deutschen Länder.“ In die Reichsverfassung sollte außerdem ein Abschnitt über die Verwaltung des Reichslandes Preußen eingearbeitet werden, der an die Stelle der bisherigen preußischen Verfassung tritt (Verwaltung des Reichslandes nach Reichsgesetzen – Preußischer Landtag, Preußischer Staatsrat fallen weg – oberste Verwaltungsbehörden: Reichsministerien – Wegfall der preußischen Ministerien – sämtliche Beamte des Reichslandes: Reichsbeamte).

8

Kitz, Reichsland Preußen. Ein Beitrag zur Verwaltungs- und Verfassungsreform, Düsseldorf 1926, mit Nachtrag 1927.

Schließlich wurden für den Abschnitt „Der Reichsrat“ infolge der Umwandlung Preußens zum Reichslande wesentliche Änderungen in Vorschlag gebracht (Vertretung des Reichslandes Preußen im Reichsrate nach seiner vollen[942] Einwohnerzahl, sämtliche Reichsratsmitglieder des Reichslandes werden von den Provinzen nach deren Einwohnerzahl gewählt).

Geheimrat Dr. Apelt, z. Zt. Sächsischer Staatsminister des Innern, hat in seiner außerordentlich interessant und lebendig geschriebenen Broschüre „Vom Bundesstaat zum Regionalstaat“9 den Gedanken der Schaffung von Reichsländern abgelehnt. Reichsländer würden nach seiner Auffassung die innerstaatliche Entwicklung Deutschlands nicht vorwärts bringen können. Zunächst würden auf diese Weise Teile von verschiedener staatsrechtlicher Qualität geschaffen werden, nämlich solche mit eigener Regierung und eigenem Parlament und dem Charakter des Gliedstaates im bisherigen Sinne und solche, die als Reichsprovinzen ohne gliedstaatlichen Charakter unmittelbar den Zentralbehörden unterständen. Apelt weist darauf hin, daß wir schon einmal in unserer Staatsgeschichte mit einem Reichslande, mit Elsaß-Lothringen, keine guten Erfahrungen gemacht hätten. Die Bewohner der Reichsprovinzen würden sehr bald das Gefühl bekommen, gegenüber den Bürgern selbständiger Gliedstaaten im Deutschen Reiche in eine zweite Linie zu geraten. Es würde sich in diesen Gebieten sehr bald die Stimmung entwickeln, daß ihre Interessen im Reiche hinter denjenigen der anderen Gebietsteile zurückbleiben müßten, in denen selbständige Regierungen dem Reiche gegenüber die regionalen Ansprüche geltend. machen könnten. So würde eine solche Zweiteilung für das Bewußtsein der Einheitlichkeit der deutschen Nation gefährlich werden können. Auch vom verwaltungstechnischen Standpunkt aus hält Apelt die Bildung von Reichsländern nicht für zweckmäßig. Er lehnt daher den Vorschlag, zunächst einmal die nicht mehr lebensfähigen kleineren Gliedstaaten zu liquidieren und in unmittelbare Reichsprovinzen umzugestalten, als zu theoretisch und undurchführbar gedacht ab. Apelt kommt zu einem neuen Vorschlage, nämlich der Bildung eines Regionalstaates, der nicht mehr Bundesstaat der bisher üblichen Auffassung, sondern ein Schritt über diesen hinaus in der Richtung auf den Einheitsstaat zu ist, der aber noch keineswegs etwa bereits dezentralisierter Einheitsstaat, sondern noch Gesamtstaat ist und ein Mittelstadium zwischen Bundesstaat und Einheitsstaat auf dem Wege zur Entwicklung zu diesem darstellt.

9

Erschienen Berlin 1927.

Eine Änderung der Reichsverfassung in der Richtung, die Schaffung von Reichsprovinzen zu ermöglichen, wird angesichts der derzeitigen allgemeinen politischen Verhältnisse, insbesondere der noch vollkommen in der Gärung befindlichen großen staatspolitischen Fragen in nächster Zeit nicht möglich sein. Eine andere Frage ist es, und dieser Gedanke ist gelegentlich der Bearbeitung der hessischen Frage im engeren Kreise erörtert worden, ob man nicht durch Staatsverträge und Verwaltungsvereinbarungen, also ohne Änderung der Reichsverfassung dahin kommen könnte, daß etwa einzelne Länder auf eine eigene Landesregierung verzichten und daß einige Reichsminister zugleich Landesminister werden, also eine Personalunion in der obersten Leitung des Staates. Daneben müßte eine Reihe von Verwaltungsgemeinschaften geschaffen werden, in denen gewisse Funktionen, für die heute besondere Landesbehörden bestehen, von anderen Behörden, sei es von in den betreffenden Ländern liegenden[943] Reichsbehörden, sei es von Behörden benachbarter Länder übernommen werden könnten. Durch derartige Verwaltungsgemeinschaften ließen sich zweifellos erhebliche Vereinfachungen erzielen. Als Ziel eines solchen Vorgehens schwebte im Auge, ohne Verfassungsänderung zu einem Zustand zu gelangen, der vielleicht in tatsächlicher Beziehung, wenn auch nicht in rechtlicher Hinsicht einer Reichsprovinz ähnlich sein würde.

Die Frage der Schaffung von Verwaltungsgemeinschaften ist besonders im Provinziallandtage der Provinz Sachsen im März 1927 eingehend erörtert worden. Der Provinziallandtag hat einstimmig eine Entschließung angenommen, der Vorschläge macht, wie der Gedanke einer Beseitigung innerstaatlicher Schranken im mitteldeutschen Wirtschaftsgebiete verwirklicht werden kann10.

10

Siehe: Mitteldeutschland. Reden und Beschlüsse des Landtages der Provinz Sachsen, Merseburg 1927.

Soviel kann als feststehend wohl angenommen werden, daß ein Reichsland nicht auf Initiative des Reichs, sondern nur auf Initiative des betreffenden Landes geschaffen werden könnte. Das Reich selbst aber würde, wenn ein Land wünscht, Reichsland zu werden, sich dem nicht widersetzen. Daraus ergibt sich, daß der Übergang eines Landes zu einem Reichsland wohl nicht ohne Änderung der einzelstaatlichen Verfassung sich ermöglichen lassen wird. Hat ein Land den dringenden Wunsch, Reichsland zu werden, so wird es seiner Regierung auch nicht schwer fallen, die erforderlichen Voraussetzungen hierfür zu schaffen. Es wäre zu erwägen, ob etwa im Wege eines verfassungsändernden Landesermächtigungsgesetzes die Reichsregierung mit der Verwaltung des betreffenden Landes betraut wird. Dabei ließen sich vielleicht Wege gehen, ähnlich wie sie in dem zwischen Preußen und Waldeck hinsichtlich der Verwaltung des Landes Waldeck abzuschließenden Staatsvertrage vorgesehen sind11.

11

Am 23.3.28 wurde zwischen Preußen und Waldeck ein Staatsvertrag über die Vereinigung Waldecks mit Preußen abgeschlossen. Der Vertrag wurde durch das waldeckische Gesetz vom 4.4.28 (Wald. Regierungsbl. S. 89) und durch das pr. Gesetz vom 25.7.28 (Pr. Gesetzsammlg. S. 179) genehmigt. Ein Reichsgesetz über die Vereinigung Waldecks mit Preußen wurde am 7.12.28 erlassen (RGBl. I, S. 401 ; Aktenmaterial hierzu in R 43 I/2317).

Es wird noch eingehender Prüfung bedürfen, inwieweit die Bildung von Reichsländern im Wege eines de facto-Zustandes mit der Reichsverfassung zu vereinbaren ist.

Jedenfalls werden mit Rücksicht auf Artikel 2 und 17 der Reichsverfassung der Schaffung von Reichsländern nicht unerhebliche reichsverfassungsmäßige Bedenken entgegenstehen. Die Reichsverfassung setzt in Artikel 2 als Reichsglieder „Länder“ voraus, d. h. Einzelstaaten als Gebietskörperschaften mit staatlichem Charakter. Nach Artikel 17 RV. muß jedes Land eine freistaatliche Verfassung haben, die Landesregierung bedarf des Vertrauens der Volksvertretung. Wie schon Apelt in seiner Schrift angedeutet hat, dürften erhebliche Bedenken bestehen, ob der heutige Begriff „Land“ noch gewahrt ist, wenn die oberste Staatsleitung nicht einer Landesregierung, sondern der Reichsregierung obliegt. Die in Artikel 17 RV. geforderte Abhängigkeit der Landesregierung von der Volksvertretung würde kaum mehr gewahrt sein, wenn die Volksvertretung des Landes etwa im Wege eines Ermächtigungsgesetzes sich seiner Rechte[944] begeben und sie auf die Reichsregierung übertragen würde. Daß aber die Reichsregierung als solche nicht abhängig gemacht werden kann von dem Vertrauen einer landesstaatlichen Volksvertretung, bedarf wohl keiner näheren Darlegung.

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