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Nr. 269
Das Reichsbank-Direktorium an den Reichskanzler. 24. Januar 1926

R 43 I/654, Bl. 137-142

Betrifft: Auslandskredite an öffentliche Körperschaften.

Die Zunahme der Kredite, welche von Ländern und Kommunen pp. während der letzten Monate im Auslande aufgenommen worden sind, läßt es unseres Erachtens dringend geboten erscheinen, daß die Reichsregierung erneut die Frage prüft, ob das Ausmaß solcher Kredite noch den Erfordernissen der schwierigen Lage der deutschen Volkswirtschaft entspricht, oder ob nicht vielmehr die Aufnahme von Auslandskrediten der bezeichneten Art weiteren Beschränkungen unterworfen werden sollte.

Die Verfasser des sogenannten Dawesplanes haben vor zwei Jahren Auslandskredite zum Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft als notwendig bezeichnet. Sie haben nicht nur die Auflegung der 800 Millionen-Anleihe, sondern auch die „Beschaffung von ausländischen Krediten zur laufenden Geschäftsführung“ ins Auge gefaßt (vgl. Sachverständigenbericht Seite 121).

¹

Vgl. „Die Berichte der von der Reparationskommission eingesetzten beiden Sachverständigenkomitees vom 9. April 1924“ (Sachverständigen-Gutachten), S. 12.

Der Plan, zur Befruchtung des verarmten und kapitalentblößten deutschen Wirtschaftslebens ausländische Mittel heranzuziehen, war zweifellos richtig, und die Erwartungen sind bekanntlich weitgehend erfüllt worden. Die Gesamtsumme[1052] der bis Ende 1925 nach Deutschland gelegten Kredite kann auf etwa 3½ Milliarden RM angenommen werden, von denen im einzelnen entfallen:

	1. auf kurzfristige Warenkredite	etwa		900 Mill. RM,
	2. auf kurzfristige Geldkredite	etwa		500 Mill. RM,
	3. auf die Dawes-Anleihe	etwa		800 Mill. RM,
	4. auf sonstige langfristige Kredite	etwa		1300 Mill. RM,
		zusammen		3500 Mill. RM.

Eine Trennung nach Kreditnehmern zeigt indes, daß die den Sachverständigen offenbar vorschwebende Absicht, die ausländischen Kapitalien in erster Linie zugunsten der deutschen produktiven Wirtschaft verwendet zu sehen, zum Teil in wenig befriedigender Weise verwirklicht worden ist; denn von dem wichtigsten Posten der langfristigen Kredite entfallen neben rund 790 Mill. RM, mit denen sich die private deutsche Wirtschaft einschließlich der Landwirtschaft an das Ausland verschuldet hat, nicht weniger als rund 550 Mill. RM auf Kredite, die von Ländern, Kommunen pp. oder von staatlichen und kommunalen Werken im Auslande aufgenommen worden sind. In einem sicherlich bereits unerwünscht hohen Grade ist also eine Verschuldung an das Ausland zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Finanzwirtschaft öffentlicher Stellen statt zu rein wirtschaftlichen Zwecken erfolgt.

Die Bedenken gegen eine solche Entwicklung liegen auf der Hand. Ist eine Auslandsverschuldung an sich schon volkswirtschaftlich mit gewissen Gefahren verknüpft, so gilt dies insbesondere für ein Land wie Deutschland, dessen Handels- und Zahlungsbilanz ohnehin von einer erschreckenden Passivität ist2. Man vergegenwärtige sich, daß das Defizit schon heute immer nur durch neue Kredite gedeckt werden kann, daß alsbald aber für Rückzahlung und Verzinsung der aufgenommenen Kredite noch einige weitere hundert Millionen hinzukommen werden, ganz abgesehen von der schon auf Grund des Dawesplans von Jahr zu Jahr wachsenden Belastung der Zahlungsbilanz. Unter solchen Umständen lassen sich für Deutschland eigentlich überhaupt nur Kredite rechtfertigen, die in dem Sinne produktiv verwendet werden können, daß aus ihnen Verzinsung und Tilgung nicht nur in Reichsmark, sondern auch in Auslandsvaluta herausgewirtschaftet werden. Dies ist bei Krediten der privaten Wirtschaft wenigstens zum erheblichen Teile der Fall, bei Anleihen der öffentlichen Hand nur sehr selten. Es kann also keinem Zweifel unterliegen, daß dem Kreditbedarf der in der bezeichneten Weise produktiv arbeitenden privaten Wirtschaft unbedingt der Vorrang gebührt und daß die öffentlichen Stellen ihre Ansprüche zurückzuschrauben haben.

²

Die dt. Handelsbilanz 1925 (Einfuhr: 13 146 Mio, Ausfuhr: 8838 Mio RM) schloß mit einem Defizit von 4308 Mio RM (vgl. Stat. Jb. für das Dt. Reich 1926, S. 136). In der Zahlungsbilanz ergab sich bei den laufenden Posten (Nahrungsmittel-, Rohstoff-, Fertigwareneinfuhr, Dienstleistungen, Zinsendienst, Reparationen) ein Defizit in Höhe von 3 Mrd. RM, das durch Kapitaleinfuhren und Goldausfuhren ausgeglichen wurde (vgl. Der Große Brockhaus 1935, Bd. 20).

[1053] Hinzu kommt noch, daß nach Lage der Dinge, sowohl was die deutschen wie auch die ausländischen Verhältnisse anlangt, der Aufnahme ausländischer Kredite natürliche Grenzen gezogen sind, von denen wir vielleicht nicht mehr weit entfernt sind, so daß auch aus diesem Grunde eine möglichst rationelle Verwendung und Verteilung der Kredite unabweisbare Pflicht ist. Es geht jedenfalls nicht an, daß die möglicherweise nur noch geringfügigen Summen, welche uns seitens des Auslandes auf dem Kreditwege weiterhin zur Verfügung gestellt werden, in dem verhältnismäßig großen Umfange, wie es bisher geschehen ist, für öffentliche Zwecke Verwendung finden. Es besteht geradezu die Gefahr, wie die schon in Amerika laut gewordenen Stimmen des Widerstandes zeigen3, daß durch eine solche Entwicklung die ausländischen Märkte sich uns noch schneller verschließen, als wenn lediglich Kredite privater Stellen nach kaufmännischen gesunden Grundsätzen im Auslande gesucht würden.

³

Vgl. hierzu die Mitteilungen Schachts in seinem Bericht zur Lage der Rbk vom 5.12.25 (Dok. Nr. 244).

Ein ungemein wichtiges Bedenken gegen die Anleihen öffentlicher Stellen liegt ferner darin, daß die Konkurrenz mit den privaten Geldsuchern naturgemäß zu einer Verschlechterung in den Zins- und sonstigen Bedingungen führen muß, zumal die mit Steuermitteln der Bevölkerung arbeitenden Vertreter der öffentlichen Stellen in der Regel nicht so sparsam und vorsichtig zu kalkulieren pflegen, wie es der private Geldnehmer tut, der Zinsen und Tilgung aus eigenen Mitteln und unter eigener Verantwortlichkeit aufzubringen hat.

Betrachtet man die für öffentliche Anleihen angegebenen Verwendungszwecke, so fällt auf, daß die Kredite überwiegend für den Ausbau oder die Neueinrichtung dauernder Anlagen, wie z. B. von Wasser-, Gas- oder Elektrizitätswerken, beansprucht werden. Während die private Wirtschaft bekanntlich unter einem zu großen Produktionsapparat leidet, der von den meisten Stellen nur teilweise ausgenutzt werden kann, weil das volkswirtschaftliche Öl, das Betriebskapital, fehlt, scheinen die Auslandskredite der öffentlichen Stellen dieses Übel noch zu vergrößern; denn sie dienen in der Hauptsache dazu, weitere Neuanlagen zu schaffen, deren volkswirtschaftliche Notwendigkeit nicht unbedingt erwiesen ist, jedenfalls dann verneint werden muß, wenn die privaten Unternehmungen weiter verkümmern. Das Ziel der deutschen Wirtschaftspolitik kann unseres Erachtens gegenwärtig nur sein, die vorhandenen Anlagen möglichst rentabel und produktiv auszunutzen.

Nach dem oben Ausgeführten kann es auch nicht als eine ausreichende Begründung für die Heranziehung ausländischer Kapitalien angesehen werden, wenn die zu erstellenden Anlagen in dem Sinne produktiv sind, daß sie nach ihrer Inbetriebnahme aus eigenen Einnahmen die Mittel für Verzinsung und Tilgung in Reichsmark aufbringen. Selbst wenn man von den fehlenden Eingängen an Auslandsvaluta absehen will, ist häufig die bezeichnete Produktivität noch kein Beweis für die volkswirtschaftliche Nützlichkeit und Notwendigkeit. In der Praxis der öffentlichen Stellen scheint in der Regel der privatwirtschaftliche Gesichtspunkt, nämlich die Erhöhung der Einnahmen der Kommunen aus Gas-, Wasser- und Elektrizitätstarifen, vorangestellt zu werden. Hierbei spielt[1054] auch wieder die ganz natürliche Erscheinung eine gewisse Rolle, daß die Personen, welche mit der Führung der öffentlichen Betriebe beauftragt sind, leichter zu ihrem Ausbau und ihrer Erweiterung geneigt sein werden als die unter andersgearteter Verantwortlichkeit arbeitenden Privatunternehmer. Gerade von öffentlicher Seite bestehen gegen Ersparnismaßnahmen starke Hemmungen, und deswegen scheint hier doppelte Kritik notwendig, die in den meisten Fällen zu dem Ergebnis führen wird, daß es für ein so verarmtes Land wie Deutschland unzweckmäßig ist, wenn die öffentliche Hand ihre Tätigkeit nach der privatwirtschaftlichen Seite zu sehr ausdehnt und die Lösung derartiger Aufgaben der privaten Initiative fortnimmt. Dieses Moment des volkswirtschaftlich überaus ungesunden, zu weitgehenden Eindringens der öffentlichen Wirtschaftsunternehmungen in den Geschäftsbereich der privaten Wirtschaften möchten wir an dieser Stelle nur andeuten; ihm kommt über den Rahmen der hier erörterten Bedenken hinaus für die künftige Entwicklung des deutschen Wirtschaftslebens unseres Erachtens auch sonst eine geradezu entscheidende Bedeutung zu, welche die Reichsregierung zu größter Aufmerksamkeit und zu schleunigen Abhilfemaßnahmen nötigen sollte.

Trotz aller gegenteiligen Begründung können wir es daher keineswegs für richtig halten, wenn beispielsweise eine Stadt mit Auslandskrediten eine Großmarkthalle erbauen, eine andere Grundstücke erwerben und die städtische Kanalisation und das Gaswerk erweitern, noch eine andere gar nach kürzlicher Aufnahme eines Auslandskredits jetzt ein Planetarium mit mehr als ½ Mill. RM Kosten erbauen will. Ähnliches gilt für eine westdeutsche Großstadt, die eine Reihe von Mill. RM für den Bau eines Stadions und von Ausstellungshallen aufgewendet hat resp. noch aufwendet und zur selben Zeit eine Auslandsanleihe von 25,6 Mill. RM beantragt. Erwähnt sei hier ferner der Fall einer süddeutschen Großstadt, der in der amerikanischen Zeitschrift „Wall Street Journal“ Nr. 118 vom 19. November 1925 erörtert wird, wonach die Stadt ein Stadion für 27 Mill. RM erbaut, obgleich der Zweck nach Ansicht der Zeitung mit 7 Mill. RM hätte erreicht werden können. Außerdem hat diese Stadt eine Auslandsanleihe in Höhe von 4 Mill. $ zum Ausbau der Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwerke aufgenommen, nachdem der ursprünglich beanspruchte Betrag von 18 Mill. $ von der kommunalen Aufsichtsbehörde auf 8 Mill. $ und sodann von der Beratungsstelle4 schließlich auf 4 Mill. $ herabgestrichen war. In neuester Zeit sind Nachrichten durch die Presse gegangen, wonach die Finanzlage der gleichen Stadt außerordentlich angespannt und mit einem Nachtragsetat von 6,6 Mill. RM zu rechnen sei.

⁴

Beratungsstelle für Auslandskredite, geschaffen durch Vereinbarung zwischen RReg. und Länderregg. vom 23.12.24. Über Aufgaben und Befugnisse der Beratungsstelle s. die „Richtllinien über die Aufnahme von Auslandskrediten durch Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände“. Abgedr. in dieser Edition: Die Kabinette Marx I/II, Dok. Nr. 381.

Die oben angeführten wenigen Beispiele zeigen nicht nur, daß Kommunen zwar Auslandsanleihen für Zwecke aufgenommen haben, die sie produktiv nennen, aber gleichzeitig bedeutende Mittel in anderen Anlagen investiert haben, die nicht unbedingt notwendig und zweifellos unproduktiven Charakters[1055] sind; die Beispiele lassen aber auch erkennen, daß selbst die eingehende Kontrolle, wie sie seitens der Beratungsstelle bisher über die Anleihegesuche der öffentlichen Körperschaften dankenswerterweise ausgeübt wird, sich doch in der Praxis als nicht genügend wirksam erweist. Es ist selbstverständlich, daß die bezeichneten Vorkommnisse bei Auslandsanleihen aufnehmenden Kommunen einen außerordentlich ungünstigen Eindruck nicht nur im Inlande, sondern auch im Auslande hervorrufen, das, wie uns verschiedentlich bekanntgeworden ist, ohnehin den zahlreichen Anleiheversuchen dieser Körperschaften zum Teil mit Mißtrauen und Ablehnung gegenübersteht. Eine weitere sehr bedenkliche Folge ist naturgemäß, daß dadurch das Ansehen der kommunalen Aufsichtsbehörden sowie der Regierungsinstanzen leidet und der Eindruck entsteht, als ob diese Stellen ihre Aufgaben nicht mit der erforderlichen Energie und Sorgfalt wahrnehmen.

Besonders wichtig sind uns ferner die Bedenken währungspolitischer Art. Da die Kommunalstellen pp. bei der Aufnahme ausländischer Kredite für die daraus herrührenden Devisen meist keine direkte Verwendung haben, fließen diese fast ausschließlich der Reichsbank zu, die ohnehin schon über reichliche Devisenbestände verfügt. Die Reichsbank muß gegen die Devisen deutsche Zahlungsmittel zur Verfügung stellen. Wirkt eine Vermehrung des Zahlungsmittelumlaufs an sich schon ungünstig auf Preise und Löhne, so ist es in den bezeichneten Fällen – ohne daß die Reichsbank dagegen etwas tun kann – in hervorragendem Maße der Fall, weil die den öffentlichen Stellen zufließenden Mittel alsbald zur Bezahlung von Waren und Leistungen benutzt werden und die öffentliche Hand naturgemäß unrationeller und teurer wirtschaftet als private Stellen.

Weitere schwere währungspolitische Bedenken ergeben sich daraus, daß die jährlich notwendig werdenden, in Devisen zu leistenden Zins- und Amortisationszahlungen von den öffentlichen Stellen nicht aus eigenem Devisenaufkommen, sondern nur unter Rückgriff auf die Devisenvorräte der privaten Wirtschaft bzw. der Reichsbank geleistet werden können. Die private Wirtschaft muß also neben den sonstigen Lasten öffentlich-rechtlicher Natur auch noch diese Devisen durch ihre Ausfuhrtätigkeit mit erarbeiten und sich selbst die notwendigen Devisenvorräte dadurch schmälern lassen.

Schließlich muß noch auf die besonders gefährliche Erscheinung hingewiesen werden, daß die erwähnte Stärkung der Währungsreserve der Reichsbank durch öffentliche Auslandskredite zu einem unbegründeten Optimismus über die Devisen- und Währungslage Anlaß gibt, jedenfalls viel eher, als es bei privaten Auslandskrediten der Fall ist, weil diese weniger zur Reichsbank fließen, vielmehr zu einem Teile im Außenhandel eine naturgemäße Verwendung finden. Daß dieses trügerische Bild über unsere Devisen- und Währungslage uns und andere über unsere Fähigkeit, Reparationssummen ins Ausland transferieren zu können, täuschen kann, ist eine weitere Gefahr, die nicht ernst genug einzuschätzen ist, hier indes lediglich angedeutet werden soll.

Die aus allen angeführten Gründen dringend erforderliche weitere Einschränkung öffentlicher Auslandskredite wird, wie erwähnt, durch die an sich durchaus erfolgreiche Tätigkeit der Beratungsstelle nicht herbeigeführt werden[1056] können, da deren Zuständigkeit nicht weit genug gezogen ist und auch die Prüfungsmöglichkeiten nur formaler und weniger materieller Natur sind. Es ist uns aber bekannt, daß noch zahlreiche weitere Anleiheanträge öffentlicher, neuerdings auch kirchlicher Stellen zu erwarten sind. Wir möchten daher unsere Ausführungen nicht abschließen, ohne Anregungen zu einer Verbesserung des bisherigen Zustandes zu geben. Diese könnte vielleicht in der Richtung erreicht werden, daß

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Nach den „Richtlinien“ (s. Anm. 4) waren bisher folgende Kreditarten der Unbedenklichkeitsüberprüfung durch die Beratungsstelle nicht unterworfen: 1) langfristige, mindestens auf 10 Jahre abgeschlossene, spätestens nach 5 Jahren vom Schuldner kündbare Anleihen; 2) „kurzfristige, auf längstens 1 Jahr abgeschlossene, nur der vorübergehenden Verstärkung der Betriebsmittel dienende Auslandskredite der Länder, soweit die Länder durch ausdrückliche Erklärung gegenüber der Beratungsstelle […] die Gewähr übernehmen, daß die Rückzahlung bei Fälligkeit gesichert ist und die Umwandlung in eine langfristige Anleihe nicht in Betracht kommt“.

Durch eine solche Regelung würde vermieden, daß, wie es jetzt häufig geschieht, lebenswichtige Anleihen deshalb zu kurz kommen, weil kurz vorher einer Reihe von Auslandskrediten zugestimmt worden ist, die vielleicht zum Teil hätten zurückgestellt werden können6.

⁶

Diese Anregungen werden am 10. 2. bei einer Besprechung mit Ländervertretern im RFMin. ausführlich beraten. Nach einleitendem Vortrag des RbkPräs., der zu starker Einschränkung der Anleihen öffentlicher Stellen rät und dafür eintritt, daß die ausländischen Kredite in erster Linie der Industrie zufließen müßten, werden folgende Abänderungen der „Richtlinien“ (s. Anm. 4) gebilligt: „1) Abstellung der Produktivität der aus Auslandsanleihen zu erstellenden Anlagen auf das Moment der unmittelbaren oder mittelbaren Förderung der Ausfuhr oder Einschränkung der Einfuhr, 2) Möglichkeit zeitweiser Zurückstellung eines Anleiheprojekts aus Gründen der Währungspolitik oder mit Rücksicht auf den ausländischen Kapitalmarkt, 3) Einschaltung einer nochmaligen Prüfung der Beratungsstelle unter Zuziehung von Sachverständigen vor Anrufung des Länderausschusses.“ (Niederschrift, vom RFMin. am 17. 2. an Rkei, in R 43 I/654, Bl. 199 f.). – Die entsprechend formulierte Neufassung der „Richtlinien“ wird vom RFM am 2.9.26 an Rkei und Länderregg. zur Kenntnisnahme mitgeteilt (R 43 I/655, Bl. 324 f.). Ein Druckexemplar der neuen Fassung befindet sich in Anlage IV der vom RFM am 28.12.26 dem RT vorgelegten „Denkschrift über das Arbeitsgebiet und die Tätigkeit der Beratungsstelle für Auslandskredite vom 1. Januar 1925 bis zum 30. September 1926“ (RT-Drucks. Nr. 2897, Bd. 413).

Abschrift dieses Schreibens erhält der Herr Reichsminister der Finanzen, der Herr Reichswirtschaftsminister, der Herr Preußische Minister der Finanzen7, der Herr Preußische Minister des Innern8, der Herr Präsident der Preußischen[1057] Staatsbank9, der Herr Präsident der Bayerischen Staatsbank10 und der Vorsitzende der Beratungsstelle für Auslandskredite, Herr Geheimer Regierungsrat Norden im Reichsfinanzministerium.

⁷

Höpker-Aschoff.

⁸

Severing.

⁹

Schroeder.

¹⁰

Arnold.

Reichsbank-Direktorium

Hjalmar Schacht

Kauffmann