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Politik im Schatten von Versailles – Vertragserfüllung vor Inkrafttreten des Vertrages
Am Anfang der politischen Arbeit des Kabinetts Bauer stand mit der Durchsetzung der faktisch bedingungslosen Annahme des Versailler Vertrags ein Pyrrhussieg. Hatten die linksoppositionellen Kräfte für den Fall der Vertragsablehnung den politischen Generalstreik angedroht101, so gewann die Reichsregierung mit der Überwindung der Friedensvertragskrise zwar genügend Handlungsspielraum, um Lebensmittelkrawalle und Arbeitskämpfe, die in Hamburg, Berlin und Frankfurt am Main Ende Juni revolutionäre Ausmaße anzunehmen drohten, in geordnete Bahnen zurückzulenken102. Gleichzeitig schränkte sie jedoch durch die Bindung ihrer künftigen Politik an die 440 Artikel des Friedensvertrages die gewonnene Handlungsfreiheit entscheidend ein. Noch ehe die Nationalversammlung am 23. Juni 1919 gegen 15.15 Uhr der Regierung die endgültige Ermächtigung zur Vertragsunterzeichnung erteilte, erhellten die Selbstversenkung der im britischen Scapa Flow internierten deutschen Kriegsflotte und die Verbrennung von 1870 erbeuteten französischen Fahnen in Berlin,[XLI] auf welch schwankendem Boden die zweite Regierung der Weimarer Republik agieren sollte. Während die Reichsregierung im Innern Gefahr lief, durch das drohend angekündigte Ausscheiden zahlreicher Reichswehroffiziere der Stützen ihrer Macht verlustig zu gehen103, schienen jene Akte der Empörung und des Hasses nach außen die ungebrochene Kraft eines exaltierten deutschen Nationalismus’ zu dokumentieren. Als „Zeichen schlechten Willens“ interpretierten die Siegermächte sie unverzüglich und der Präsident der Pariser Friedenskonferenz Clemenceau kündigte der Reichsregierung über die laufenden Waffenstillstands- und vereinbarten Friedensvertragsverpflichtungen hinaus weitere, das Reich in seiner Leistungskraft und Überlebensfähigkeit einschränkende Wiedergutmachungslasten an104. Das Dilemma der Interdependenz innen- und außenpolitischer Entscheidungen, die im Schatten von Versailles Druck und Gegendruck erzeugten, war damit der Regierung Bauer klar vor Augen geführt worden.
Schon die Schaffung der formellen Voraussetzungen für den Friedensschluß vollzog sich im Zeichen dieser Spannung. Nachdem die politische Entscheidung gefallen war, stellten Vertragsunterzeichnung und Ratifizierungsverfahren im Grunde rein geschäftsmäßige Aufgaben dar. Die Alliierten, von tiefem Mißtrauen beseelt und von ihrem eigenen Sicherheitsinteresse geleitet, arbeiteten auf eine möglichst rasche und vollständige Bindung des Reichs an die Vertragsbestimmungen hin. Sie erklärten sich bereit, die Rückführung der deutschen Kriegsgefangenen und Zivilinternierten nicht, wie festgelegt, an das Inkrafttreten des Vertrags zu binden, sondern eine Kommission zur Organisation des Rücktransports bereits nach seiner Unterzeichnung durch Deutschland einzusetzen und die Aufhebung der Blockade der deutschen Seehäfen vorzeitig, sobald eine amtliche Unterrichtung über dessen Ratifizierung durch die parlamentarischen Gremien vorläge, zu verfügen105. Dem Sog dieser Ankündigungen und der Hoffnung, die prekäre Versorgungslage der Bevölkerung zu bessern, konnte sich die Reichsregierung nicht entziehen. Dennoch bedurfte es noch eingehender Aussprachen, Sondierungen außerhalb des Kabinetts und einer Intervention des Reichspräsidenten um die Reichsminister Müller und Bell zu veranlassen, am 26. Juni 1919 den Opfergang zur Vertragsunterzeichnung nach Versailles anzutreten106. Taktische Überlegungen des Reichswirtschaftsministers Wissell, durch eine Verzögerung des Ratifizierungsverfahrens mit Hilfe der Vertragsopponenten in den Siegerländern auf eine Vertragsrevision hinzuarbeiten, wurden verworfen107. Selbst ein moralisch gemeinter Appell an das Gewissen der Weltöffentlichkeit, in dem frei von nationalistischen Entgleisungen darauf hingewiesen werden sollte, daß der Versailler Vertrag Deutschland den erhofften Rechtsfrieden versage und keinerlei positive Zukunftsaussichten für eine Überwindung der Gegnerschaft zwischen Siegern und Besiegten eröffne,[XLII] schien, obwohl von dem stärksten Vertragsbefürworter im Kabinett, Reichsfinanzminister Erzberger, grundsätzlich gutgeheißen, der Kabinettsmehrheit in der gegenwärtigen Situation inopportun108.
Schied die Obstruktion aus, welche Richtung konnte, welche Politik wollte die Regierung Bauer nach erfolgter Vertragsunterzeichnung einschlagen? Die Beratungen der Reichsregierung darüber sind kaum dokumentiert. Die Minister bekräftigten ihre Enttäuschung über die schroffe Siegerhaltung der Vertragskontrahenten noch einmal kabinettsintern109 und – an die innenpolitische Adresse gerichtet – vor der Nationalversammlung als Protest gegen die „vertraggewordene Vergewaltigung“. Nach außen aber sollte jeder Eklat vermieden werden und die Reichsregierung zur „Vertragserfüllung bis zum Äußersten“ entschlossen erscheinen. Eingedenk der unübersehbaren Reichweite des Vertragswerkes war sich der Reichsaußenminister bewußt, mit seiner am 28. Juni 1919 in Versailles gegebenen Unterschrift dem deutschen Volk das Aufbruchsignal zu einem ungewissen „40jährigen Marsch durch die Wüste“ gegeben zu haben. Daß die Regierung manche der neuen Pflichten für unerfüllbar halte, habe sie vor der Erzwingung der Unterschrift bereits dargelegt. In den Grenzen der Erfüllbarkeit dürfe Deutschland jedoch „keine Schuld und kein Vorwurf treffen“110. Der Außenminister verdeutlichte mit dieser Absage an eine einseitige Protesthaltung und der Entscheidung für demonstrative Vertragstreue den wesentlichen Inhalt der vom Reichskabinett am 25. Juni 1919 beschlossenen deutschen Vertragspolitik. Hand in Hand damit sollten, wie Unterstaatssekretär Albert den in der Reichskanzlei versammelten Unterstaatssekretären der Reichsressorts am 27. Juni erläuterte, die auf den Nachweis faktischer Leistungsunfähigkeit Deutschlands gegründeten Bemühungen vorangetrieben werden, eine Vertragsrevision herbeizuführen111. Wenn diese Komponente der frühen deutschen Friedensstrategie in dem für eine Aufweichung der politischen Fronten in den Siegerstaaten ungünstigen Klima Erfolg zeitigen sollte, so durfte sie nicht an die propagandistische Glocke öffentlicher Verlautbarungen gehängt werden112. Eine solche Politik, die sich nicht auf im Vertragstext niedergelegte Revisionsmechanismen stützen konnte, mußte den Nachweis „guten Willens“ zum Angelpunkt der Beziehungen zu den Siegerstaaten machen113 und durch die Dämpfung chauvinistischer Gegensätze weitere Kreise im Ausland von der Notwendigkeit einer verständnisvolleren Politik gegenüber Deutschland zu überzeugen suchen114.
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Dok. Nr. 10, P. 1.
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NatVers.-Bd. 327, S. 1408
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Dok. Nr. 7, Anm. 20; s. dazu auch die von Kommodore Heinrich für den ChdAdm. von Trotha gefertigte Niederschrift über diese Sitzung (RM 5/vorl. Nr. 2916).
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Dok. Nr. 43, P. 1.
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So RWiM Schmidt in einem Schreiben an RK Bauer vom 13./17.9.1919 (Dok. Nr. 60, Anm. 7).
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Vgl. in diesem Sinne die zusammenfassenden Ausführungen Bauers in der Pressekonferenz vom 5.2.1920 (Dok. Nr. 161).
Die ersten Schritte auf der vom Reichsaußenminister vorgezeichneten Marschroute waren relativ unproblematisch zu bewältigen. Der Friedensvertrag[XLIII] konnte zügig ratifiziert115 und, soweit seine Veröffentlichung im Reichsgesetzblatt die Bindung der Reichsangehörigen an die vom Reich übernommenen Pflichten nicht bereits sicherstellte, durch weitere gesetzliche Maßnahmen ergänzt werden116. Über die Schaffung der Rechtsgrundlagen hinaus wurden mit der Errichtung der Friedensabteilung beim Auswärtigen Amt117 und der Kriegslastenkommission in Paris118 auch institutionell und organisatorisch wesentliche Voraussetzungen für eine koordinierte Bearbeitung der materiellen Folgen des Versailler Vertrags geschaffen, wenn auch verschiedentlich leitende Positionen mit Beamten besetzt wurden oder blieben, die im Konflikt zwischen individueller Ablehnung des Vertrags und loyaler Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben der von der Reichsregierung verfolgten Vertragspolitik nicht immer die besten Dienste erweisen sollten119.
Das Interesse der Siegermächte an deutschen Reparationsleistungen kam, so paradox es klingen mag, den taktischen Absichten der Regierung Bauer entgegen. In fast allen Ländern Mittel- und Westeuropas hatte die kriegsbedingte Überbeanspruchung der Rohstoff- und Energiequellen sowie die im Verhältnis zur Beschäftigtenzahl sinkenden Förderquoten im Steinkohlenbergbau im Verein mit fehlenden Transportmitteln zu einem ständigen Kohlenmangel geführt, der auch nach dem Friedensschluß zunächst nicht beseitigt werden konnte. In den nordfranzösischen Kriegsgebieten waren darüber hinaus Produktionsanlagen mit einer jährlichen Förderkapazität von 20 Millionen Tonnen zerstört worden, so daß der französische Minister für industriellen Wiederaufbau Loucheur schon im Juli 1919 neben dem Versuch, einen Interessenausgleich zwischen der französischen und der deutschen Schwerindustrie anzubahnen, insbesondere die Lieferung von Kohle durch Deutschland betrieb120.
Juristisch gesehen hätte das Reich jede Leistung aufgrund des Friedensvertrags bis zu seinem Inkrafttreten ablehnen können. Politisch jedoch schien die Möglichkeit, erstmals wieder in echte Verhandlungen mit den bisherigen Kriegsgegnern eintreten zu können, bislang versagte Aussichten auf die Äußerung und Durchsetzung deutscher Interessen zu eröffnen. Auch ließ die Lage der deutschen Bevölkerung in den okkupierten ostdeutschen und besetzten westdeutschen Reichsteilen, für die zahlreiche Vertragsbestimmungen bereits politische Wirklichkeit geworden waren, ebenso unverzüglich Verhandlungen mit den Okkupations- und Besatzungsmächten notwendig erscheinen, wie die im Vertrag verlangten, binnen kurzer Frist auszuführenden Gebietsräumungen, Vermögensübertragungen und Sachleistungen die Einigung über eine Vielzahl von Ausführungsbestimmungen geraten erscheinen ließen121.
Hinzu kam, daß in dem am 28. Juni 1919 unterzeichneten Zusatzprotokoll zum Versailler Vertrag Deutschland die Möglichkeit eingeräumt worden war,[XLIV] zeitlich befristet Vorschläge für die ihm am günstigsten erscheinende Art der Reparationsleistungen zu unterbreiten. Die vage Hoffnung, aus diesem Zugeständnis finanz-, wirtschafts- und sozialpolitisches Kapital zu schlagen, veranlaßte im Sommer 1919 maßgebliche Kreise der deutschen Wirtschaft auf Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite ebenso wie die obersten Reichsbehörden eine konkurrierende Aktivität mit dem Ziel zu entfalten, vor allem am Wiederaufbau der zerstörten nordfranzösischen und belgischen Kriegsgebiete beteiligt zu werden122. Zu diesem Zweck wurde in Berlin die Stelle eines Reichskommissars für den Wiederaufbau eingerichtet123 und im Herbst 1919 – mit erweitertem Aufgabenbereich – ein besonderes Reichsministerium für Wiederaufbau geschaffen124. Die vorübergehend ernsthaft geführten, schließlich scheiternden Verhandlungen über die aktive Beteiligung deutscher Arbeiter und Unternehmer an der Wiederherstellung nordfranzösischer Kohlengruben offenbarten allerdings, daß von der Wirtschaft und den Gewerkschaften der Empfängerländer diese Form der Reparationsleistungen als negativer Eingriff in den eigenen Wirtschaftsprozeß empfunden wurde125.
Dagegen ragt aus den Ergebnissen der in der zweiten Jahreshälfte mit Loucheur in Paris geführten Wirtschaftsgespräche die am 29. August 1919 in einem Protokoll niedergelegte deutsche Zusage heraus, noch vor Inkrafttreten des Versailler Vertrags als Vorleistung auf die deutschen Pflichtlieferungen Kohle und Koks an die Alliierten zu liefern126. Als Gegenleistung erwartete Deutschland, daß nach Inkrafttreten des Vertrags der darin festgelegte Forderungsrahmen bis zum 30. April 1920 nicht in voller Höhe ausgeschöpft werden würde. Neben dem Schutz, den das Protokoll dem infolge Kohlenmangels langsam erstarrenden deutschen Wirtschaftsleben vorübergehend bieten konnte, bedeutete das Zugeständnis freiwilliger Vorlieferungen ein erhebliches Opfer, das das Reich im Vorgriff auf seine Reparationsverpflichtungen zu bringen bereit war. Eine Vereinbarung über die Lieferung bestimmter Mindestmengen war nicht getroffen worden. Die deutschen Unterhändler in Paris bestärkten die Reichsregierung allerdings in der Annahme, „daß möglichst umfangreiche Kohlenlieferungen an Frankreich die Voraussetzung irgendwelcher Erfolge auf dem Gebiete weiterer Verhandlungen“ sein würden127. Damit gewannen die verzweifelten Bemühungen der Reichsregierung, durch dirigistische Eingriffe, arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und die Beeinflussung tarifvertraglicher Regelungen die zur „Lebensfrage der Nation“ erhobene Kohlennot zu überwinden128, eine neue Dimension: Das friedensvertragliche Konzept der Reichsregierung, konfrontiert mit der Wirklichkeit, mußte seine Tragfähigkeit beweisen.
[XLV] Die Lieferungen deutscher Reparationskohle wurden am 1. September 1919 tatsächlich aufgenommen. Sie blieben aber aus mannigfachen Gründen hinter den weitgesteckten französischen Erwartungen zurück. Als Loucheur daraufhin unter dem Druck der Vertreter einer offensiven französischen Wirtschaftspolitik die auf deutscher Seite zwischen Wollen und Können klaffende Lieferlücke zum Anlaß nahm, Ende Oktober mit der faustpfandartigen Besetzung des Ruhrgebiets zu drohen129, schwand die Aussicht, bereits zu diesem Zeitpunkt geschäftsmäßige Vereinbarungen über Reparationsleistungen in einen bislang versagten politischen Dialog einmünden zu lassen und zur Brücke einer finanziellen und wirtschaftlichen Verständigung zwischen Siegern und Besiegten zu machen. Darüber hinaus traten die von den Kohlelieferungen und den französischen Pressionen vor allem betroffenen deutschen Schwerindustriellen mit eigenen wirtschaftlichen und politischen Vorstellungen hemmend auf den Plan und stellten den an sich fruchtbaren Ansatz der deutschen Nachkriegsaußenpolitik grundsätzlich in Frage130.
Als Schwachpunkt des politischen Konzepts der Reichsregierung erwies sich somit nicht nur die intransigente Haltung der Siegermächte, sondern auch die Einstellung der im Reich von der Ausführung bestimmter Vertragsbestimmungen besonders betroffenen Interessengruppen. Der zum Angelpunkt einer angestrebten Vertragsrevision gemachte Begriff der Ausführbarkeit des Versailler Vertrags hatte sich als doppelbödig erwiesen. Neben den von der Reichsregierung einkalkulierten sachbedingten Grenzen deutscher Leistungsfähigkeit traten für die Regierung Bauer die personellen Probleme individueller oder gruppenspezifischer Vertragsopposition immer deutlicher in den Vordergrund. Mit paradigmatischer Deutlichkeit lassen sich diese Zusammenhänge bei der Behandlung der Baltikumsräumung und der Lösung der Auslieferungsfrage aufzeigen.
