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Nr. 54
Denkschrift des Reichsfinanzministeriums „Zur Vorbereitung des Landesbesteuerungsgesetzes.“ [25. August 1919]1
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Die Denkschrift ist ungezeichnet und am Kopf der mschr. Ausfertigung hschr. auf den 25.8.19 datiert. Gemäß einer hschr. Verfügung GehRegR von Laers vom gleichen Tag sollten 6 Umdrucke bis zum 30. 8. hergestellt werden, von denen je einer UStS Moesle und GehRegR Saemisch vorzulegen waren. Einem Nachtrag vom 23. 9. zufolge ist die Denkschrift auch dem GehRegR Popitz vorgelegt worden (R 2
/10689
R 2/10689, Bl. 3–23
I. Aufgabe und Ziel des L.B.G. [Landesbesteuerungsgesetzes].
Das L.B.G. soll das Gebiet der vom Reiche in Anspruch genommenen Steuerquellen abgrenzen gegenüber den Steuerarten, die den Ländern und Gemeinden verbleiben; es soll die Beteiligung von Reich, Ländern und Gemeinden am Aufkommen der reichsgesetzlichen Steuern regeln und zugleich die Ausschöpfung der den Ländern und Gemeinden verbleibenden Quellen und die Beachtung der Grenzen des Reichssteuergebietes sichern2.
Sein Ziel ist
1. | den Ländern und Gemeinden für die steuerliche Einbuße, die sie infolge der Inanspruchnahme ihrer bisherigen Steuerquellen durch das Reich erleiden, Ersatz zu gewähren; |
2. | die Finanznot, in die die Länder und Gemeinden durch den Krieg und die wirtschaftliche und politische Entwicklung geraten sind, zu beheben; |
3. | die Ungleichheiten in der Belastung und Leistungsfähigkeit der Länder und Gemeinden durch steuerliche Maßnahmen in Verbindung mit der zum Lastenausgleich notwendigen Abwälzung staatlicher und kommunaler Aufgaben möglichst zu mildern. |
Die Durchführung dieser Grundsätze schließt eine mehr einheitliche Gestaltung des Finanzwesens im Deutschen Reiche in sich. Hierbei wird indessen[213] das Gesetz nicht bis zu den letzten Folgerungen gehen dürfen, sondern auf Erhaltung des selbständigen staatlichen Lebens in den Ländern und der Selbstverwaltung in den Gemeinden, soweit es mit dem gesteckten Ziel irgend vereinbar ist, Bedacht nehmen müssen.
Aufgabe und Ziele umfassen neben den Gemeinden auch den Bereich der weiteren Kommunalverbände, der Kirchengemeinden und der sonstigen steuerberechtigten Korporationen. Diese sollen der Kürze des Ausdrucks halber in der Kategorie der „Länder und Gemeinden“ mit enthalten sein.
II. Abgrenzung des Gebietes der Reichssteuern gegenüber den Landes- und Gemeindeabgaben.
Für die Abgrenzung sind zunächst die der Nationalversammlung vorliegenden Gesetzentwürfe über die Erbschaftssteuer, die Grunderwerbsteuer und die Umsatzsteuer3 maßgebend. Dazu tritt der in der Vorbereitung begriffene Einkommensteuer-Gesetzentwurf4. Die von dieser Gesetzgebung erfaßten Steuerquellen sollen ausschließend vom Reiche ausgeschöpft werden und sind der Erfassung durch bestehende oder zukünftig zu erlassende Landesgesetze und Gemeindeordnungen entzogen. Ob dies auch von den Ergänzungs- und sonstigen Vermögenssteuern gilt, wird von der Gestaltung des Einkommensteuergesetzes abhängen. Die bisher den Ländern und Gemeinden noch verbliebenen Verbrauchsabgaben werden neben der Reichsumsatzsteuer nicht bestehen können. Auch die Warenhaussteuer und die Wanderlagersteuer bedeuten Übergriffe in das Gebiet der Reichsumsatzsteuer, es wird indessen noch zu erwägen sein, ob diese Steuern, bei denen das steuerliche Motiv zurücktritt, aus allgemeinen politischen Gründen den Ländern und Gemeinden belassen werden sollen. Bei der Schankkonzessionssteuer wird dies unbedenklich sein. Neben der Grunderwerbsteuer wird die Wertzuwachssteuer der Gemeinden im Rahmen der bisherigen reichsgesetzlichen Regelung bestehen bleiben können. Die Erbschafts- und Schenkungssteuer schließt die landesgesetzlichen gleichartigen Stempelabgaben aus. Die Vergnügungssteuer wird in vollem Umfange den Ländern und Gemeinden überlassen, ebenso die Grund- und Gebäudesteuern und die Gewerbesteuer. Es wird Sache der Länder und Gemeinden sein, des weiteren anzugeben, welche besonderen Steuern, insbesondere Aufwandsteuern und Steuern polizeilichen Charakters, etwa noch neben den Reichssteuern erhalten bleiben sollen.
III. Bemessung des Steueranteils der Länder und Gemeinden im Allgemeinen.
Bei Bemessung der Steueranteile muß ebensowohl der Bedarf des Reiches wie derjenige der Länder und Gemeinden in Rücksicht gezogen werden. Eine einseitige Bemessung zu Ungunsten des einen oder anderen Teils würde bei der[214] engen Verquickung der Interessen alle Teile in Gefahr bringen und mit dem Wohle der Gesamtheit un[v]erträglich sein.
Die Unterlagen für die Berechnung des Steuerbedarfes der drei Steuergläubiger leiden zur Zeit noch an großer Unsicherheit. Wie wenig sicher die Schätzungen des Reichsbedarfes sind, ergibt sich schon aus dem außerordentlichen Anwachsen der amtlichen Ziffern im Laufe weniger Monate. Noch unsicherer sind die Schätzungen des Bedarfs der Länder und Gemeinden. Es ist nicht zu übersehen, in welchem Maße es gelingen kann, die auf einen Tiefstand gesunkenen Einnahmen, besonders aus den Betriebs-Unternehmungen, wieder zu heben, und welchen weiteren Gang die Entwertung des Geldes und die Steigerung der Löhne, Gehälter und Materialpreise nehmen werden. Auf der anderen Seite entbehren auch die Schätzungen des Aufkommens der neuen Steuern wie auch der den Ländern und Gemeinden verbleibenden Abgaben durchaus der Sicherheit. Es sind vielfach neue Wege, die beschritten werden, und auch da, wo zahlenmäßige Unterlagen vorhanden sind, stammen sie aus der Zeit vor und während des Krieges, also aus einer Zeit, die mit den gegenwärtigen Verhältnissen und besonders mit der völlig im Dunkeln liegenden wirtschaftlichen Zukunft schlechterdings nicht vergleichbar ist.
Die notwendige Folgerung ist, daß einstweilen nur vorläufige Maßstäbe für die Beteiligung von Reich, Ländern und Gemeinden am Aufkommen der Reichssteuern aufgestellt werden können, und daß eine endgültige Regelung erst möglich ist, wenn Bedarf und Aufkommen an der Hand statistischer Erhebungen sich übersehen lassen.
Bisher ist in Aussicht genommen, aus dem Aufkommen an Erbschaftssteuer 20 Prozent, an Grunderwerbssteuer 50 Prozent und an Umsatzsteuer 10–15 Prozent auszuscheiden und den Ländern und Gemeinden zuzuteilen. Für die Einkommensteuer, deren Eigenart eine Sonderregelung verlangt, wird vorgeschlagen, den Gemeinden grundsätzlich in den unteren Stufen etwa bis 7500 M 75%, in den höheren Stufen, ausschließlich des Einkommens aus Kapitalvermögen, 25% des Ertrages zu überlassen und den verbleibenden Ertrag gleichmäßig zwischen dem Reiche und den Ländern zu teilen5.
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Die Beteiligung der Gemeinden an der Reichseinkommensteuer ist in der Kabinettsvorlage des Entw. eines Landesbesteuerungsgesetzes nicht mehr vorgesehen. Nach § 16 des vorläufigen GesEntw. sollen die Länder für sich und ihre Gemeinden und Gemeindeverbände nachfolgend festgesetzte Anteile vom Ertrag der Einkommensteuer erhalten, an denen sie nach § 15 die Gemeinden usw. im Rahmen eines Landesfinanzausgleichs beteiligen müssen (R 43 I
Über die prozentuale Beteiligung der Länder und Gemeinden hinaus gewährt der vielumstrittene § 451 der Reichsabgabenordnung den Ländern und Gemeinden einen Anspruch auf feste Beträge aus der Einkommensteuer in der Form von Mindestbezügen. Länder und Gemeinden sollen fortlaufend mindestens dieselben Summen erhalten, die sie im Jahre 1919 an Einkommensteuer erhoben haben, und zwar zuzüglich jährlich steigender Zuschläge6. Diese[215] Vorschrift läßt die notwendige Berücksichtigung des Steuerbedarfes des Reichs vermissen. Sie wäre nur erträglich, wenn auch das Reich eine Gewähr für die Höhe der zukünftigen Einnahmen aus der Einkommensteuer besäße. Da aber der Steuerertrag von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängig und diese gegenwärtig durchaus nicht zu übersehen ist, so bedeutet die in § 451 vorgeschriebene Zahlung von ein für allemal bestimmten, jährlich steigenden Beträgen die Übernahme eines Risikos, das mit [den] Lebensinteressen des Reichs nicht vereinbar ist. Es kann dahin führen, daß das Reich, das der Einnahmen aus der Einkommensteuer zur Erfüllung der gemeinsamen Verpflichtungen durchaus nicht entraten kann, leer ausgeht oder gar noch aus anderen Einnahmequellen zuzahlen muß. Dazu kommt, daß in dem als Normaljahr gewählten Rechnungsjahre 1919 ein Teil der Länder und Gemeinden eine außerordentliche Anspannung der Einkommensteuer vorgenommen hat, um große Fehlbeträge aus Kriegs- und Revolutions-Unternehmungen zu decken. Dadurch sind die Ungleichheiten, die schon vorher schwer empfunden wurden, noch verschärft. Der § 451 bedeutet in der Anwendung auf die einzelnen Länder und Gemeinden eine Vereinigung7 der unerträglichen Ungleichheiten und steht in schärfstem Widerspruche zu dem Grundgedanken der Steuerreform, die diese Ungleichheiten beseitigen oder doch möglichst mildern will. Er darf deshalb in seiner jetzigen Fassung nicht in das L.B.G. übernommen werden. Sicherungen können die Länder und Gemeinden nur nach zwei Richtungen hin beanspruchen, einmal insofern als ihr Anteil in ein prozentuales Verhältnis zu dem Gesamtaufkommen an Steuern gebracht wird, so daß bei steigendem Steuerertrage die Zuweisungen automatisch wachsen, und sodann durch billige Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse ihrer Haushalte für eine begrenzte Übergangszeit. Für diese letztere ist allerdings die Fortgewähr der bisherigen Einnahmen aus den nunmehrigen Reichssteuern notwendig, damit die Länder und Gemeinden Zeit finden, sich den veränderten Verhältnissen anzupassen.
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§ 451 des GesEntw. einer Reichsabgabenordnung garantiert den Ländern nicht nur jährlich steigende Mindestbezüge aus dem Ertrag der Reichseinkommensteuer, sondern sichert sie zusätzlich noch dadurch ab, daß „eine Änderung dieser Vorschriften […] nur unter den Voraussetzungen erfolgen [kann], die nach der Reichsverfassung für Verfassungsänderungen vorgesehen sind“ (NatVers.-Bd. 338
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Muß wohl heißen: Verewigung.
In welcher Weise demnächst der natürlichen Steigerung der Ausgaben in Reich, Ländern und Gemeinden begegnet werden kann, wird man einstweilen der Entwicklung der Dinge überlassen müssen. Ergibt sich, daß in der Tat die Steuerkraft bis zum äußersten angespannt ist, so bleibt nur übrig, die Ausgaben der Lage anzupassen und zu beschneiden. Neue Aufgaben wird das Reich den Ländern und Gemeinden nur übertragen können, wenn gleichzeitig die für die Ausführung erforderlichen Mittel bereitgestellt werden. Ebenso wird die Finanzierung dem Reiche obliegen, wenn die Länder und Gemeinden[216] aus eigenem Antriebe, aber mit Zustimmung des Reiches neue Aufgaben übernehmen.
IV. Grundsätze für die Verteilung auf die einzelnen Länder und Gemeinden.
Der Maßstab für die Verteilung kann, abgesehen von Mindestleistungen in der Übergangszeit, nicht die bisherigen Zustände zugrunde legen, sondern muß, wenn er dem Grundgedanken der Reform treu bleiben will, an den jeweiligen Bedarf oder an das örtliche Aufkommen anknüpfen. Die Verteilung nach dem Bedarf entspricht am meisten dem Grundsatz völliger Gleichstellung aller Reichsteile und völliger Ausschöpfung aller Steuerquellen zum Zwecke gleichmäßiger Befriedigung aller Bedürfnisse. Die restlose Durchführung der Gleichstellung bedeutet aber die Aushöhlung des selbständigen staatlichen und kommunalen Lebens in den Ländern und Gemeinden. Das Reich müßte zur Feststellung und zur Einschränkung des Bedarfes den Ländern und Gemeinden Entscheidung und Verantwortung aus der Hand nehmen und sie damit zu unselbständigen, lediglich ausführenden Organen herabdrücken. Länder und Gemeinden würden jedes eigene Interesse an der völligen Erfassung ihrer Steuerkraft und an deren sparsamer Verwendung verlieren. Auch würden sie es ebenso wie ihre Bevölkerung als unerträglich empfinden, daß ihnen die Vorteile ihrer natürlichen Lage, ihrer Bodenschätze und der Leistungen ihrer Bürger nicht vorzugsweise zugute kommen sollten. Dieser Weg ist ungangbar. Es bleibt nur übrig, die Verteilung des Steueranteils grundsätzlich nach dem örtlichen Aufkommen vorzunehmen. Damit nun aber die bei diesem Maßstabe bestehen bleibenden Ungleichheiten den Zweck der Reform nicht zu sehr beeinträchtigen, wird man in mehrfacher Beziehung einen Ausgleich schaffen müssen. Zunächst gilt es für diejenigen Länder und Gemeinden zu sorgen, in denen das Aufkommen an Steuer besonders gering ist. Das geringe Aufkommen kommt zum Ausdruck in dem Kopfanteil der Bevölkerung am gesamten Aufkommen, sofern dieser Kopfanteil hinter dem Durchschnittssatze, berechnet von dem gesamten Aufkommen im Reiche und der Bevölkerungsziffer des Reichs, zurückbleibt. Der Anteil der Länder und Gemeinden mit niedrigerem Aufkommen müßte bis zur Erreichung des Durchschnittssatzes aufgebessert werden. Weiter sind zu berücksichtigen die Länder und Gemeinden mit besonders hohem Steuerbedarf. In der Bevölkerungszahl für sich allein findet der Steuerbedarf nur einen unvollkommenen Ausdruck, weil der Bedarf des Landes oder der Gemeinde keineswegs in gleichem Verhältnis mit der Zahl der Einwohner wächst. Es empfiehlt sich deshalb wohl nicht, die Anteile zum Teil, etwa zur Hälfte, nach der Bevölkerungszahl abzustufen. Richtiger wird es sein, auch hier zu ermitteln, inwieweit der auf den Kopf der Bevölkerung berechnete Steuerbedarf von dem Durchschnittssatze im Reich abweicht, und die Anteile der über den Durchschnitt belasteten Länder und Gemeinden entsprechend zu ergänzen. Dabei muß der Steuerbedarf des Landes mit demjenigen der Gemeinden zusammengerechnet werden, weil die Grenzen zwischen staatlichen und kommunalen Aufgaben fließend und in den Ländern nicht gleichmäßig geregelt sind. Auch[217] ist eine Nachprüfung des Steuerbedarfes unumgänglich. Es muß klargestellt werden, ob die Länder und Gemeinden, die auf die Ergänzung Anspruch machen, die zu ihrer eigenen Verfügung stehenden Einnahmen völlig ausgenutzt und die Aufgaben auf das Notwendige beschränkt haben. Eine sorgfältig ausgebildete Statistik wird in der Lage sein, objektive Merkmale aufzustellen, so daß der Anspruch nicht zu sehr dem Ermessen der Verteilungsbehörde unterworfen wird.
Über die Verteilung der Zuweisungen zwischen jedem Lande und den zugehörigen Gemeinden werden Grundsätze erst nach Verhandlungen mit den Einzelstaaten aufgestellt werden können.
V. Besondere Bestimmungen für die Verteilung der Einkommensteuer.
Bei der Verteilung der Einkommensteuer ist zu berücksichtigen, daß sie bisher mit Recht als das Rückgrat der Staats- und Gemeindewirtschaft angesehen wurde. Es besteht auch ein innerer Zusammenhang zwischen der Gemeinde und den Quellen dieser Steuer, besonders soweit es sich um das Einkommen aus den zur Gemeinde gehörenden Grundstücken, Gebäuden und gewerblichen Unternehmungen und um den Ertrag des Fleißes und der Einsicht der Bürger handelt. Man wird ferner nicht außer acht lassen dürfen, daß die Mitarbeit der Gemeindeangehörigen bei der Veranlagung dieser Steuer von entscheidendem Einflusse auf den Ertrag ist. Das gilt insbesondere von dem Einkommen aus Grundbesitz und Gewerbebetrieb, soweit eine steuerlich verwendbare Buchführung nicht vorhanden ist, also besonders in den kleineren und mittleren Betrieben. Die Mitarbeit der Gemeindeangehörigen in Schätzungs-Ausschüssen und Veranlagungs-Kommissionen bleibt auch neben dem bestausgebildeten und geleiteten Beamtenapparat von größter Bedeutung. Sie ist aber nur zu erlangen, wenn die eigene Gemeinde an dem Ergebnis der Veranlagung in starkem Maße beteiligt wird. Da diese Erwägungen nicht bei allen Einkommensquellen und Stufen in gleichem Maße zutreffen, empfiehlt sich eine unterschiedliche Beteiligung der Gemeinde, wobei indessen zu beachten bleibt, daß jeder Bürger zu den Gemeindelasten beitragen soll. Auch darf durch die Abstufung die Gemeinde nicht ein Interesse daran erhalten, daß die Grenzstufen bei der Veranlagung nicht überschritten werden. Aus diesen Erwägungen wird folgendes vorgeschlagen:
1. Von der Steuer der Zensiten bis zu 7500 M erhält die Gemeinde 75%. Von dem Steuerbetrage der übrigen Zensiten wird derjenige Betrag abgeteilt, den der Zensit zu entrichten hätte, wenn sein Einkommen 7500 M nicht überstiege. Von diesem Betrage erhält die Gemeinde ebenfalls 75%.
Der Restbetrag wird zerlegt nach dem Verhältnis des Einkommens aus Kapitalvermögen und aus den anderen Einkommensquellen, und zwar derart, daß die tarifmäßig auf das Einkommen aus Kapitalvermögen einerseits und auf das Einkommen aus den anderen Quellen andererseits zu legenden Steuersätze in Vergleich gestellt werden. Der hiernach auf das Einkommen aus Kapitalvermögen entfallende Teilbetrag scheidet für die Gemeinde aus, während sie von dem anderen Teile 25% erhält.
[218] 2. Reich und Staat teilen sich in den verbleibenden Rest des Steueraufkommens.
3. Die Auseinandersetzung zwischen Wohnsitzstaat und Forensalstaat erfolgt nach den Grundsätzen des Preußischen Kommunalabgabengesetzes8 unter Berücksichtigung der Änderungen, die sich in der Praxis als notwendig erwiesen haben. Dasselbe gilt von den Auseinandersetzungen der Gemeinden untereinander.
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Zur Vermeidung der Doppelbesteuerung des sog. Forensaleinkommens bestimmte das pr. Kommunalabgabengesetz vom 14.7.1893, §§ 47–52, in der Fassung der Novelle vom 30.7.1895 (GS S. 409) im wesentlichen, daß bei Heranziehung des Steuerpflichtigen in der Wohnsitzgemeinde derjenige Teil des Gesamteinkommens außer Berechnung bleibt, der außerhalb des Gemeindebezirkes aus Grundvermögen, Handels-, Gewerbe- und Bergwerksanlagen oder aus Beteiligung an dem Unternehmen einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung genommen wird. In jedem Fall aber kann die Wohnsitzgemeinde ein Viertel des Gesamteinkommens besteuern. Einzelheiten s. in den Gesetzestexten.
4. Die Gemeinden sind berechtigt:
a) bei den Zensiten bis zu 7500 M den ihnen zustehenden Steueranteil um 50% herabzusetzen;
b) bei den Zensiten über 7500 M den ihnen zustehenden Anteil um 50% zu erhöhen, sofern sie den Steueranteil der Zensiten bis zu 75 000 M voll beanspruchen.
Macht eine Gemeinde von diesem Rechte Gebrauch, so wird der auf jeden Zensiten veranlagte Steuersatz entsprechend gemindert oder erhöht.
5. Die Gemeindeverbände (Provinzen, Kreise) erhalten ihren Anteil an der Einkommensteuer vorweg aus den Anteilen der Gemeinden. Die Begrenzung ihres Anspruches ist Sache der Landesgesetzgebung.
Die Kirchengemeinden, Synogogengemeinden und sonstigen steuerberechtigten Korporationen sind berechtigt, Zuschläge zur Einkommensteuer nach den bestehenden landesgesetzlichen Vorschriften zu erheben. Übersteigen die Zuschläge den Satz von 10%, so bedarf ihre Erhebung der Zustimmung des Reiches.
VI. Ausgleichsfonds und Lastenausgleich.
Zur Gewährung von ergänzenden Zuschüssen zu den Steueranteilen der Länder und Gemeinden mit niedrigem Steueraufkommen und hohem Steuerbedarf und zur etwaigen Ergänzung auf den Stand der Einnahmen von 1919 sind Ausgleichsfonds erforderlich. Diese können entweder durch Vorbehalt eines Teilbetrages der für die Länder und Gemeinden insgesamt ausgeworfenen Anteile oder aus besonderen Reichszuschüssen gebildet werden. Der letztere Weg wird bei der Einkommensteuer notwendig sein, während bei den übrigen Steuerarten wohl Abzüge zur Speisung der Ausgleichsfonds gemacht werden können. In gleicher Weise sollte den Ländern die Verpflichtung zur Bildung von Ausgleichsfonds auferlegt und bestimmt werden, daß die Gewährung ergänzender Reichszuschüsse an überlastete Gemeinden von der Übernahme einer gleichen Beihilfe aus dem Ausgleichsfonds des Landes abhängig ist. Der Landesgesetzgebung wird zu überlassen sein, eine gleiche Verpflichtung den[219] weiteren Kommunalverbänden im Verhältnis zu den Einzelgemeinden aufzuerlegen.
Die Ausgleichsfonds, deren Verwendung nicht ausschließlich von objektiven Merkmalen, sondern zum Teil auch vom Ermessen der Verteilungsstellen abhängt, können nur als Notbehelf gelten und sollten daher auf einen möglichst geringen Wirkungsbereich beschränkt werden. Diesem Zwecke dient die Bereinigung der Haushalte von Kosten, die unmittelbar vom Reiche bestritten werden können, und der Lastenausgleich durch Übernahme gewisser Aufgaben von schwachen Schultern auf die breiteren des weiteren Kommunalverbandes, des Landes oder des Reichs9.
