1.2 (k1954k): 1. Innenpolitik unter dem Primat der Außenpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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1. Innenpolitik unter dem Primat der Außenpolitik

Die ungleichzeitige Dynamik historischer Entwicklungsprozesse überrascht gerade aus der Retrospektive immer wieder aufs Neue. Nach längeren Perioden mit engem Handlungsspielraum in politischen Entscheidungen, wie beispielsweise in der Stalin-Ära, überschlagen sich plötzlich die Ereignisse innerhalb kürzester Zeit. Sie beeindrucken durch ihr Tempo und verkörpern zudem eine neue Qualität im Handeln, deren strukturelle Bedingungen zu beachten sind. Daraus resultieren auch die kurzfristigen Weichen mit langfristig wirksamen, häufig ungeahnten Konsequenzen zumindest für die folgende Generation.

Das Jahr 1954 ist über eine rein annalistische Betrachtungsweise hinaus in jene politisch zusammenhängende Phase eingebettet, die von März 1953 bis Juli 1955 reichte. Zwei Eckdaten markierten eine wichtige Etappe im Prozeß der europäischen Entwicklung: Erst durch den Tod Stalins am 5. März 1953 68 auf der einen Seite und die Gipfelkonferenz in Genf vom 18. bis 23. Juli 1955 andererseits wurden die Voraussetzungen für eine zukünftige Einigung der beteiligten Verhandlungspartner geschaffen.

68

Vgl. im einzelnen Kabinettsprotokolle Bd. 6 Einleitung S. 44 und S. 54, 288. Sitzung am 23. April 1953 TOP 1 S.267.

Die entscheidende Zäsur in der Geschichte Nachkriegseuropas für die nächsten 35 Jahre stellte das Scheitern des Vertrages der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) am 30. August 1954 dar: An diesem Tag wurde die Integration Europas, soweit sie auf der Bildung supranationaler Einrichtungen basierte, unterbrochen. Die politische Union, als deren Vorläufer die EVG projektiert war, blieb deshalb eine Fiktion - immerhin mit visionärer Qualität. Statt dessen trat die nationalstaatliche Kooperation in einem zersplitterten „Europa der Vaterländer" auf die politische Bühne, im Gegensatz zu der insbesondere von Adenauer angestrebten westeuropäischen bundesstaatlichen Integration.

Das Pariser Vertragswerk vom 23. Oktober 1954 bereitete die fast vollständige Souveränität der Bundesrepublik Deutschland einschließlich ihrer uneingeschränkten NATO-Mitgliedschaft vor. Diese grundlegende Entscheidung einer einseitigen Westbindung mit tiefgreifenden Auswirkungen in gesellschaftspolitischer Hinsicht trat schließlich im Mai 1955 in Kraft. Der publikumswirksame Primat der Außenpolitik 69 darf allerdings nicht über die weichenstellende Bedeutung der innenpolitischen Impulse, besonders im Bereich der Sozialpolitik, hinwegtäuschen. Erst die Kombination beider Handlungsebenen in der Betrachtung ergibt aus der Perspektive historischer Dynamik ein facettenreiches Bild des turbulenten Kalenderjahres 1954.

69

Vgl. dazu, beispielsweise, Rundschreiben Adenauers an die Bundesminister vom 17. Mai und 13. Sept. 1954 in Nachlaß Blücher/81 und Nachlaß Lübke/45, ferner folgenden Auszug aus der 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP A („Nach seiner [Adenauers] Auffassung dürfe man trotz Anerkennung der großen Bedeutung aller innerpolitischen Probleme den Primat der Außenpolitik nicht übersehen.")

Die „innenpolitische Lage" wurde als eigenständiger Tagesordnungspunkt 1954 zum ersten Mal in dem Protokoll über die Kabinettssitzung am 22. September festgehalten. Adenauer nahm „die in der Öffentlichkeit und auch von den Koalitionsfraktionen erhobenen Vorwürfe [...], auf innenpolitischem Gebiet geschehe zu wenig", zum Anlaß, auf die große Zahl der vom Bundestag seit dem Beginn der Legislaturperiode verabschiedeten Gesetze hinzuweisen. „Allerdings sei man gerade mit den wichtigeren Dingen im Rückstand." Dazu zählte er das Wahlgesetz, die Sozialreform und die Steuergesetze 70.

70

Siehe 45. Sitzung am 22. Sept. 1954 TOP A.

Der Kanzler erwähnte nicht, daß auch im Kabinett die Meinung vertreten worden war, der Innenpolitik sollte mehr Gewicht beigemessen werden. So hatte Schäffer in der Kabinettssitzung, in der das Scheitern des EVG-Vertrags behandelt wurde, die Frage gestellt, „ob jetzt nicht auch der Zeitpunkt für eine Besetzung des Außenministeriums gekommen sei. Die neuen Verhandlungen würden eine starke Arbeitsbelastung des für die Außenpolitik verantwortlichen Ministers mit sich bringen. Der Bundeskanzler müsse sich nunmehr aber der Innenpolitik widmen." In derselben Sitzung war außerdem vorgeschlagen worden, in der beabsichtigten Regierungserklärung auch innenpolitische Probleme zu erörtern 71. Adenauer sagte in der Kabinettssitzung am 22. September auch nicht, daß sich die Kritik der CDU/CSU-Fraktion an der Innenpolitik nicht zuletzt im Zusammenhang mit den Ergebnissen der am 12. September in Schleswig-Holstein stattgefundenen Landtagswahl zugespitzt hatte, bei der der Stimmenanteil der CDU im Vergleich zur Bundestagswahl von 1953 um 15% gesunken war 72.

71

Siehe Sondersitzung am 31. Aug. 1954 TOP A. - Der Wechsel im AA wurde in der 44. Sitzung am 14. Sept. 1954 TOP 1 von Adenauer abgelehnt. In der Sondersitzung am 1. Sept. 1954 TOP A wurde beschlossen, die Innenpolitik in der Regierungserklärung nicht zu erwähnen.

72

Zu den Wahlergebnissen siehe Keesing 1954 S. 4732. - In der Sitzung des CDU-Bundesvorstands am 26. April 1954 hatte Adenauer erklärt, in den Landtagswahlen werde „letzten Endes gekämpft um die Fragen der Bundespolitik" (Protokolle CDU-Bundesvorstand S. 144).

In der Sitzung der CDU/CSU-Fraktion am 14. September hatte Adenauer in der Diskussion über das Wahlergebnis auf die Frage, ob er die „Zusage" geben könnte, „daß die innenpolitischen Probleme in Zukunft eine stärkere Beachtung finden würden", mit der Behauptung reagiert, „daß man auch innenpolitisch besser und schneller weiterkomme, wenn die Regierungskoalition die Koalitionsregierung nicht als ihren Gegner betrachte, dem man möglichst Schwierigkeiten machen oder den man jedenfalls verbessern müsse." Diese Schuldzuweisung war vom Fraktionsvorsitzenden mit dem Hinweis auf die „befruchtende Polarität" von Fraktion und Regierung zurückgewiesen worden; und von Brentano hatte hinzugefügt, daß auch „die beste Außenpolitik" der CDU keinen Erfolg bringen werde, wenn die Partei „nicht auch in der Innenpolitik das Vertrauen rechtfertige, das ihr am 6. September 1953 gegeben worden sei" 73. In der Abwesenheit Adenauers war die Kritik deutlicher geworden. „In dem Augenblick außenpolitischer Rückschläge würde der Mangel an innenpolitischer und sozialpolitischer Aktivität besonders auffällig und verhängnisvoll wirksam." Der „an sich berechtigte Grundsatz vom Primat der Außenpolitik" werde „wohl auch beim Herrn Bundeskanzler" nicht richtig verstanden, nämlich so, „als handele es sich bei innenpolitischen Problemen um heiße Eisen, die man nicht anfassen wolle, weil durch die entstehende Diskussion innerhalb der Regierungsparteien der Eindruck von politischer Geschlossenheit im Ausland gestört werden könnte" 74.

73

Siehe Protokoll der Sitzung der CDU/CSU-Fraktion am 14. Sept. 1954 (Nachlaß Barzel/ 314).

74

Franz Böhm in der Sitzung der CDU/CSU-Fraktion am 15. Sept. 1954 (ebenda).

Wie eine Bestätigung dieser Einschätzung liest sich das, was der Bundeskanzler am 14. Dezember 1954 nach den für die CDU und CSU verlustreichen Wahlen in Bayern, Hessen und Berlin zur innenpolitischen Lage ausführte. Diese Ergebnisse könnten „im Ausland den Eindruck erwecken [...], als wenn die Koalition an Bestand verliere. Nach seiner Auffassung dürfe man trotz Anerkennung der großen Bedeutung aller innerpolitischen Probleme den Primat der Außenpolitik nicht übersehen. Er sei fest entschlossen, von sich aus alles Erforderliche zu tun, um die Koalition zusammenzuhalten und damit dem Ausland gegenüber eine geschlossene Haltung der Bundesregierung zu manifestieren" 75.

75

Siehe 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP A.

Auch wenn Adenauer den Zusammenhalt der Koalition unter dem Aspekt der Außenpolitik betrieb und sich bemühte, vor allem in diesem Bereich eine geschlossene Haltung der Regierungsparteien herbeizuführen, so konnte er doch in den letzten Monaten des Jahres 1954 nicht übersehen, daß sich bei innenpolitischen Fragen ein Konfliktpotential aufgestaut hatte, das dem Bestand der Koalition unzuträglich war.

Der seit dem November 1953 zwischen Schäffer und Oberländer schwebende Kompetenzstreit wegen der Aufsicht über die Lastenausgleichsbank hatte schon im Juni 1954 dazu geführt, daß der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte sein Verbleiben im Kabinett u.a. auch von der Übertragung auf sein Ressort, die dem BHE in den Koalitionsverhandlungen über die Regierungsbildung im Herbst 1953 zugesagt worden war, abhängig gemacht hatte 76. Offenbar war Schäffer zunächst mit dieser Regelung einverstanden gewesen; er sah sich aber an einen auch vom Fraktionsvorstand der CDU/ CSU unterstützten Beschluß der CSU gebunden, die diese Übertragung abgelehnt hatte 77. Das Kabinett stimmte am 14. Oktober 1954 der Forderung des Bundesministers für Vertriebene gegen den Einspruch des Bundesministers der Finanzen zu, der seinen Widerspruch gemäß § 26 der Geschäftsordnung der Bundesregierung zu Protokoll gab 78. Adenauer gelang es, innerhalb der ihm von Oberländer gesetzten Frist 79, Schäffer zur Rücknahme seines Widerspruchs zu bewegen; und die CSU führte nur noch ein Rückzugsgefecht mit der in der Kabinettssitzung am 10. November 1954 im Auftrag des erkrankten Bundesministers der Finanzen von Strauß abgegebenen Erklärung, Voraussetzung für die Zustimmung sei der Verzicht des Bundesministers für Vertriebene auf weitere Kompetenzansprüche 80. Daß Strauß außerdem darauf hinwies, zusätzliche Forderungen Oberländers würden für die CSU die „Kabinettsfrage" bedeuten, wurde im Protokoll nicht festgehalten und trotz der Bemühungen von Strauß auch später nicht dem Protokoll hinzugefügt 81.

76

Vgl. den Vermerk Globkes vom 29. Juni 1954 über seine Besprechung mit Oberländer am selben Tag in B 136/9438. - Vgl. auch Kather, Linus: Die Entmachtung der Vertriebenen. Bd. 2: Die Jahre des Verfalls. München 1965 S. 74 f. und Keesing 1954 S. 4661.

77

Unterlagen in B 136/9438.

78

Siehe 50. Sitzung am 14. Okt. 1954 TOP 3.

79

Oberländer hatte in seinem Schreiben an Adenauer vom 2. Nov. 1954 die Regelung bis zum 10. Nov. 1954 gefordert (B 136/9438). - Siehe dazu auch den Bericht über die Bundesvorstandssitzung des BHE am 3. Okt. 1954 in Neumann, Franz: Der Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten 1950-1960. Ein Beitrag zur Geschichte und Struktur einer politischen Interessenpartei. Meisenheim am Glan 1968 S. 111 f.

80

Siehe 58. Sitzung am 10. Nov. 1954 TOP 2.

81

Unterlagen in VS-B 136/121.

Diese Ankündigung der CSU verhinderte jedoch nicht, daß das Kabinett in Abwesenheit von Schäffer und Strauß der weiteren Übertragung einer zwischen dem Bundesminister der Finanzen und dem Bundesminister für Vertriebene und Kriegssachgeschädigte strittigen Zuständigkeit an Oberländer zustimmte. Der Bundeskanzler hatte zwar in den „Richtlinien", die seiner Vorlage über die Errichtung eines Interministeriellen Ausschusses für den Lastenausgleich beigegeben waren, die Frage der Geschäftsführung des Ausschusses offengelassen; dem Protokoll über die Kabinettssitzung ist jedoch zu entnehmen, daß er sich für die Übertragung an den Bundesminister für Vertriebene und Kriegssachgeschädigte einsetzte 82.

82

Siehe 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP 5.

Mit diesen beiden Entscheidungen waren weitere Forderungen durchgesetzt worden, die der BHE in den Verhandlungen über den Eintritt der Partei in die Regierungskoalition im Herbst 1953 gestellt hatte. Der Widerspruch der CDU/CSU-Fraktion, der schon gegen die Übertragung der Zuständigkeit für die Kriegssachgeschädigten vom Bundesminister des Innern an den Bundesminister für Vertriebene deutlich geworden war 83, hatte nichts bewirkt angesichts der Entschlossenheit des Bundeskanzlers, den Bestand der Regierungskoalition auch durch Zugeständnisse an den BHE zu sichern.

83

Siehe 16. Sitzung am 29. Jan. 1954 TOP 1.

Adenauer griff auch in die Beratungen über zwei andere die Koalition belastende Fragen ein, wenn auch mit unterschiedlichem Erfolg. In den unter seinem Vorsitz abgehaltenen Besprechungen über die Steuerreform wurde ein Kompromiß zwischen den Vorschlägen der CDU/CSU und der FDP erreicht 84. Die Initiative Adenauers führte auch dazu, daß die Wahlrechtsreform, den Wünschen der kleineren Koalitionsparteien entsprechend, unter seinem Vorsitz am 10. November 1954 besprochen wurde. Der Bundesminister des Innern hatte eine Erörterung dieser Fragen zurückstellen wollen, bis ihm die Gutachten der von ihm eingesetzten Wahlrechtskommission vorlagen. Die Erklärungen der CDU/CSU-Fraktion für ein Mehrheitswahlrecht hatten zu Besorgnissen der anderen Koalitionsparteien geführt; und Preusker (FDP) wurde von Kraft (BHE) und Hellwege (DP) in seiner Erklärung unterstützt, „daß man die Bedeutung der Wahlrechtsreform im Hinblick auf die politischen Spannungen innerhalb der Koalition nicht unterschätzen dürfe" 85. In der Besprechung am 10. November 1954 wurden die unterschiedlichen Vorstellungen der Koalitionsparteien vorgebracht. Die vom Vertreter des BHE geforderte Einführung des reinen Verhältniswahlrechts lehnte der Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion Heinrich Krone ab, welcher lediglich die Bereitschaft erklärte, sich für eine einvernehmliche Lösung einzusetzen 86.

84

Siehe Reformpolitik Anm. 162-164.

85

Siehe 58. Sitzung am 10. Nov. 1954 TOP C.

86

Vgl. die Aktennotiz über die Besprechung in Nachlaß von Brentano/155.

Die innere Sicherheit war angesichts der Niederlage der links- und rechtsradikalen Parteien bei der Bundestagswahl in den Beratungen der Bundesregierung kein Thema mehr. Das Kabinett entschied, seinen Beschluß vom 1. September 1953, beim Bundesverfassungsgericht den Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Deutschen Reichspartei zu stellen, nicht in die Tat umzusetzen 87 und die Strafanträge der Bundesregierung für Straftaten, die im Zusammenhang mit dem Wahlkampf begangen worden waren, zurückzunehmen 88. Nicht die Bedrohung durch staatsfeindliche Organisationen, sondern die in der Öffentlichkeit vorgebrachte Kritik an der Tätigkeit des Bundesamts für Verfassungsschutz, dem Überwachung unverdächtiger Bürger und ungesetzliche Verwendung des so gewonnenen Materials vorgeworfen wurde, war der Anlaß zur Diskussion einer „Erklärung der Bundesregierung zur Frage des Verfassungsschutzes" 89. Etwa 14 Tage nach der Abgabe dieser vom Bundesminister des Innern vorgeschlagenen Regierungserklärung machte das Bundesamt für Verfassungsschutz durch das „Verschwinden" seines Leiters Otto John erneut Schlagzeilen - eine Affäre, deren Diskussion im Kabinett in den Protokollen nur sehr fragmentarisch überliefert ist 90.

87

Siehe 17. Sitzung am 5. Febr. 1954 TOP 1.

88

Siehe 31. Sitzung am 5. Mai 1954 TOP 5.

89

Siehe 38. Sitzung am 7. Juli 1954 TOP B.

90

Siehe, beispielsweise, Sondersitzung am 23. Juli 1954 TOP A.

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