1.4 (k1954k): 3. Reformpolitik und Haushaltslage

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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3. Reformpolitik und Haushaltslage

In den Beratungen des Kabinetts, die nicht der Außenpolitik im weitesten Sinne vorbehalten waren, kam der Erörterung der Finanz- und Steuerreform sowie der Sozialreform eine besondere Bedeutung zu. Mit den Vorlagen zur Finanzreform, welche die Finanzverfassung, die Anpassung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern an die Finanzverfassung sowie den Finanzausgleich unter den Ländern betrafen, entsprach die Bundesregierung dem Auftrag des Art. 107 GG in der Fassung des Gesetzes vom 20. April 1952, der die endgültige Verteilung der der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Steuern auf Bund und Länder bis zum 31. Dezember 1954 verlangte 160. Die Gesetzentwürfe zur Steuerreform sahen auf der einen Seite einen Abbau von Vergünstigungen und eine Erhöhung der Umsatzsteuer beim Großhandel vor; auf der anderen Seite sollten die Tarife bei der Einkommen-, Lohn- und Erbschaftsteuer gesenkt und die Familien durch eine Erhöhung der Freibeträge für Ehefrauen und Kinder entlastet werden. Die Reform der Sozialgesetzgebung schließlich zielte darauf ab, der von unterschiedlichen Gruppierungen mit unterschiedlichen Zielsetzungen schon in der ersten Legislaturperiode erhobenen Forderung 161 zu entsprechen, das „Gestrüpp" 162 der Sozialgesetzgebung zu beseitigen.

160

BGBl. I 130.

161

Siehe dazu Hockerts S. 197-201. - Die auf Akten der Bundesregierung, die auch fast alle die Sozialpolitik betreffenden Teile der Kabinettsprotokolle enthalten, beruhende Untersuchung von Hockerts gibt ein im ganzen zutreffendes Bild der Diskussion über die Sozialpolitik im Kabinett im Jahr 1954. Die hier folgende Darstellung versucht, ohne die Ergebnisse von Hockerts zu referieren, den Entscheidungsprozeß im Kabinett deutlich zu machen.

162

So ein Mitglied der BHE-Fraktion bei der Diskussion der Regierungserklärung im BT am 28. Okt. 1953 (Stenographische Berichte Bd. 18 S. 62).

Es war die Sozialreform, die von diesen drei eng miteinander verzahnten Komplexen im Kabinett am meisten umstritten war. Zwar hatte die Bundesregierung 1953 beim Bundesministerium für Arbeit einen wissenschaftlichen Beirat für die Neuordnung der sozialen Leistungen eingesetzt 163; aber im Ministerium war diesem Gremium zunächst kaum mehr als eine Alibifunktion beigemessen worden 164. Die unterschiedlichen Auffassungen über das Ausmaß der Sozialreform - der Bundesminister für Arbeit plante zunächst lediglich die Verbesserung einzelner sozialer Leistungen, während der Bundesminister der Finanzen die Struktur der Sozialgesetzgebung verändern und kostenneutral nur Leistungen für Bedürftige erhöhen wollte - führten zu Kompetenzstreitigkeiten, die fast das ganze Jahr 1954 hindurch ausgetragen wurden. Daß der Bundeskanzler es nicht bei der Anhebung sozialer Leistungen bewenden lassen, sondern die Struktur der Sozialgesetzgebung ändern wollte, das wird aus den Vorbereitungen seiner Regierungserklärung vom 20. Oktober 1953 deutlich; daß er es nicht bei programmatischen Erklärungen beließ, geht aus den Protokollen der Kabinettssitzungen des Jahres 1954 hervor.

163

Vgl. 19. Sitzung am 19. Febr. 1954 TOP 4.

164

Vgl. den Vermerk vom 13. Okt. 1953 (B 126/10939).

Die vom Bundeskanzleramt angeforderte „Ausarbeitung" des Bundesministeriums für Arbeit zu dem sozialpolitischen Teil der Regierungserklärung enthielt eine Fülle von Hinweisen auf einzelne Gesetzgebungsvorhaben; die Ankündigung einer Sozialreform enthielt sie nicht 165. Es gelang dem mit der Verfertigung des Entwurfs zu diesem Teil der Regierungserklärung beauftragten Referenten des Bundeskanzleramts auch nicht, die Zustimmung Storchs zu dem Passus des Entwurfs zu erreichen, in dem von einer „umfassenden Sozialreform" gesprochen wurde 166. Vielmehr übersandte Storch Globke am 16. Oktober 1953 eine Neufassung seiner Vorschläge, in denen er wiederum einzelne Gesetzentwürfe ankündigte, was das Grundsätzliche anging, sich jedoch auf die Bemerkung beschränkte, die „große Reform der Sozialversicherung" sei „eingeleitet" 167.

165

Die „Ausarbeitung" wurde dem Bundeskanzleramt am 22. Sept. 1953 übersandt (B 136/3772).

166

Siehe den Vermerk vom 25. Sept. 1953 zu dem Entwurf (ebenda).

167

Ebenda.

Der Bundeskanzler übernahm in seine Regierungserklärung den in seinem Haus erarbeiteten Entwurf 168, nicht den Vorschlag des zuständigen Ministers. An den Beginn seiner Ausführungen zu Sachfragen im Bundestag am 20. Oktober 1953 setzte er die Erörterung der Sozialpolitik. Er erklärte, eine „Umschichtung innerhalb des Sozialhaushalts" sei „nicht nur vertretbar, sondern notwendig" und kündigte „eine umfassende Sozialreform" an 169. Das war nicht eine Leerformel zur Beruhigung der Öffentlichkeit; alles spricht dafür, daß Adenauer damit Storch in die Pflicht nehmen wollte.

168

Zur Beratung der Regierungserklärung im Kabinett siehe 1. Sitzung am 20. Okt. 1953 TOP B.

169

Siehe Stenographische Berichte Bd. 18 S. 13.

Es läßt sich schwer abschätzen, wie konkret die Vorstellungen des Bundeskanzlers über die Vorbereitung und den Umfang einer „umfassenden Sozialreform" gewesen sein mögen, bevor der Bundesminister der Finanzen ihm am 13. Oktober 1953, rechtzeitig vor der Regierungserklärung, die „Bildung einer Regierungskommission für die Reform der sozialen Hilfe beim Bundeskanzleramt" vorgeschlagen hatte. Schäffer verband in diesem Schreiben geschickt fiskalische und sozialpolitische Argumente, indem er dafür plädierte, die „berechtigten Ansprüche" besser als bisher zu erfüllen, zugleich aber darauf hinwies, daß „an die allseitig geforderte ,Große Steuerreform' kaum gedacht werden" könne, wenn nicht auf „sozialem Gebiet eine gewisse Stabilität in den Anforderungen an die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit eingetreten" sei. Für die Vorbereitung dieser „Sozialreform an Haupt und Gliedern" sollte „sofort" eine Regierungskommission unter dem Protektorat des Bundeskanzlers eingesetzt werden, in die der beim Bundesminister für Arbeit bestehende wissenschaftliche Beirat aufzugehen habe 170.

170

Schreiben „persönlich" in B 126/10939 und B 136/1358.

Diesen Plan, den Schäffer am 13. Oktober 1953 nur Adenauer „persönlich" vorgelegt hatte, griff der Bundesminister der Finanzen in seiner Kabinettsvorlage vom 13. November 1953 wieder auf. In dieser Vorlage zur „Haushaltslage der Sozialversicherung und Fragen der Reform der Sozialversicherung" wandte er sich erneut gegen gesetzgeberische Einzelmaßnahmen und forderte die Reform der sozialen Leistungen in der Versicherung, Versorgung und Fürsorge 171. Da Schäffer gleichzeitig den Bundesministern Abdrucke seines Schreibens an Adenauer vom 13. Oktober 1953 zuleitete, waren die unterschiedlichen Meinungen des Bundesministers der Finanzen und des Bundesministers für Arbeit kabinettsöffentlich geworden. Diskutiert wurden sie, soweit aus den Protokollen ersichtlich, im Kabinett allerdings erst im Februar 1954.

171

Vorlage in B 126/10939.

Den Anstoß dazu gab vermutlich wiederum Schäffer, der dem Bundeskanzler in seinem Schreiben vom 3. Februar 1954 mitteilte, er wolle „innerhalb der nächsten 14 Tage" die im Entwurf beiliegende Vorlage über die Einsetzung einer Regierungskommission für die Reform der sozialen Hilfe einbringen. „Falls" Adenauer dagegen „Bedenken haben" sollte, bitte er um einen Besprechungstermin 172. Bedenken gegen die Einsetzung einer Regierungskommission hatte der Bundeskanzler nicht. In seinem Schreiben an Storch vom 10. Februar 1954 sprach er sich für diesen Plan Schäffers aus. Allerdings wollte er, im Unterschied zum Bundesminister der Finanzen, den beim Bundesminister für Arbeit bestehenden Beirat nicht durch die Regierungskommission ersetzen, sondern ihm „organisatorische und verwaltungsmäßige Aufgaben" zugewiesen sehen. Außerdem erinnerte er Storch unter Hinweis auf die Regierungserklärung daran, daß er „unter einer Sozialreform etwas anderes verstände als lediglich Rentenerhöhungen", und forderte den Bundesminister für Arbeit auf, dem Kabinett „baldmöglichst darüber Vortrag zu halten, welche Möglichkeiten für die Durchführung einer großen Sozialreform" gegeben seien und was er bisher veranlaßt habe 173.

172

Schreiben in B 136/1358.

173

Schreiben ebenda.

Zwar stand schon am 19. Februar 1954 ein Vortrag Storchs auf der Tagesordnung der Kabinettssitzung; er enthielt jedoch keinen Bericht über die Vorarbeiten des Beirats und über die Möglichkeiten einer Sozialreform 174. Nicht nur in dieser, sondern auch in allen anderen Beratungen des Kabinetts - die Sozialreform wurde 1954 noch fünfmal in Sitzungen der Bundesregierung behandelt 175 - ging es um die organisatorische Vorbereitung der Reform, d. h. also um Zuständigkeitsfragen. Der Bundesminister für Arbeit verteidigte seine Kompetenz; er erweiterte den bei seinem Ministerium gebildeten Beirat und versuchte, z. B. durch die Berufung von Hans Achinger in den neu gebildeten Grundsatzausschuß des Beirats einen seiner sachkundigsten Kritiker, der zudem über gute Beziehungen zum Bundesministerium der Finanzen verfügte 176, für seine Konzeption zu gewinnen 177.

174

Vgl. 19. Sitzung am 19. Febr. 1954 TOP 4.

175

Siehe 28. Sitzung am 6. April 1954 TOP 9, 34. Sitzung am 1. Juni 1954 TOP 2, 39. Sitzung am 13. Juli 1954 TOP 3, 48. Sitzung am 29. Sept. 1954 TOP 1 und 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP 1.

176

Unterlagen in B 126/10939 f.

177

Vgl. 34. Sitzung am 1. Juni 1954 TOP 2.

Nicht ohne Einfluß auf die Konzessionsbereitschaft Storchs blieb sicherlich auch die Kritik, die zunehmend von Parteigremien der CDU/CSU an seiner Untätigkeit geübt worden war. Die CDU/CSU-Fraktion, die im Februar 1952 den Antrag der SPD-Fraktion auf Errichtung einer unabhängigen Sozialen Studienkommission dadurch im Bundestag zu Fall gebracht hatte, daß sie in einem „Abänderungsantrag" nach Rücksprache mit Storch einen wissenschaftlichen Beirat beim Bundesminister für Arbeit gefordert hatte 178, zeigte nach der Bundestagswahl eine „beträchtliche Unzufriedenheit" mit dem Minister 179. „Maßgebende Mitglieder des sozialpolitischen Ausschusses" der CDU wandten sich gegen die Absicht Storchs, statt der Sozialreform lediglich die Erhöhung der Altrenten vorzubereiten, und sprachen sich für die Einrichtung einer wissenschaftlichen Kommission auf Kabinettsebene aus 180. In der Debatte des Haushaltsgesetzes für 1954 am 4. Februar 1954 im Bundestag setzte sich Rudolf Vogel, der als erster Sprecher der CDU/CSU-Fraktion zu dem Gesetzentwurf Stellung nahm, zwar für die Erhöhung der Altrenten ein; er nutzte die Gelegenheit aber auch, um von der „auch von uns dringend erwartete[n] Reform der Sozialversicherung" zu sprechen und den „besonderen Wunsch" seiner „Freunde nach einer größeren Aktivität" des Beirats vorzubringen 181. Vor seiner Rede beim Arbeitnehmerkreis der CDU/CSU am 22. Februar 1954 wurde Storch über die Sitzung des Bundesausschusses für Sozialpolitik der CDU informiert. In dieser Sitzung hatte der Vorsitzende des Ausschusses, Heinrich Lünendonk, erklärt, er habe den Ausschuß nach der Bundestagswahl nicht früher einberufen, um dem Minister Gelegenheit zu geben, einen Plan zur Verwirklichung der in der Regierungserklärung angekündigten sozialpolitischen Maßnahmen vorzulegen. „Nunmehr sei aber diese von der Loyalität diktierte Wartezeit ein für allemal vorbei." Die umfassende Sozialreform dürfe nicht „durch eine irgendwie fragwürdige Aufwertung der Altersrenten ersetzt" werden. Zwei Mitglieder des Beirats hatten erklärt, daß vor den Wahlen „konkrete Arbeiten" unerwünscht gewesen seien und viele Mitglieder die Absicht gehabt hätten auszuscheiden 182. Daß Storch am 22. Februar nicht nur versicherte, die geplante Rentenerhöhung solle nur eine Vorleistung sein, sondern nach weiteren Einwendungen der Sitzungsteilnehmer auch behauptete, der Hinweis auf die umfassende Sozialreform sei durch seine Initiative in die Regierungserklärung aufgenommen worden 183, zeigt, daß er auch in diesen Gremien mit allen Mitteln um seine Unterstützung kämpfen mußte. 184.

178

Vgl. 19. Sitzung am 19. Febr. 1954 TOP 4 und Innenpolitischer Bericht des BPA vom 13. Febr. 1952 in B 145/1898.

179

Parlamentarischer Bericht des BPA vom 17. Okt. 1953 in B 145/1901.

180

Parlamentarischer Bericht des BPA vom 21. Nov. 1953 (ebenda).

181

Siehe Stenographische Berichte Bd. 18 S. 364.

182

Parlamentarischer Bericht des BPA vom 20. Febr. 1954 in B 145/1902.

183

Parlamentarischer Bericht des BPA vom 24. Febr. 1954 (ebenda).

184

Daß es für die Fraktion unter diesen Umständen schwer war, die Politik Storchs in der Öffentlichkeit zu vertreten, liegt auf der Hand. So begegnete der Abgeordnete Horn bei der Beratung des Haushalts des Bundesministers für Arbeit im BT am 6. April 1954 dem von Abgeordneten der SPD erhobenen Vorwurf von der „Konzeptionslosigkeit" Storchs mit dem Hinweis auf den auf Initiative seiner Fraktion zustandegekommenen Beirat (Stenographische Berichte Bd. 19 S. 964 und 974); und bei der Behandlung der SPD-Anfrage nach dem Stand der Sozialreform und der Tätigkeit des Beirats am 21. Mai 1954 im BT (Stenographische Berichte Bd. 20 S. 1402-1430) bekam Storch von seiner Fraktion „nicht die geringste Unterstützung" (Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. Mai 1954). Siehe dazu auch den Vermerk vom 24. Mai 1954 in B 136/1358.

Ende 1954 war von einer unabhängigen Regierungskommission keine Rede mehr. Nachdem Storch in der Kabinettssitzung am 29. September 1954 versichert hatte, in seinem Ministerium und vom Beirat würde nicht nur die Reform der Sozialversicherung, sondern eine Sozialreform vorbereitet, und die Vorlage erster Arbeitsergebnisse in etwa einem Monat angekündigt hatte, erklärte Schäffer, sein Urteil über den Beirat und dessen Arbeiten zurückstellen zu wollen 185. In seiner Vorlage vom 27. November übergab Storch einen Bericht des Beirats gemeinsam mit den im Ministerium erarbeiteten Grundsätzen für die Sozialreform. Das Kabinett stimmte am 14. Dezember 1954 dem Vorschlag des Bundesministers für Arbeit zu, einen Kabinettsausschuß für die Vorbereitung der Sozialreform zu bilden 186. Das Vorgehen Storchs - Zugeständnisse bei der Erweiterung des Beirats und Zustimmung zu einer von ihm noch im Oktober 1953 abgelehnten Sozialreform - hatte zum Erfolg geführt. Die Minderung seiner Kompetenz durch eine von Schäffer vorgeschlagene und zunächst auch von Adenauer befürwortete unabhängige Regierungskommission stand im Dezember 1954 nicht mehr zur Diskussion.

185

Vgl. 48. Sitzung am 29. Sept. 1954 TOP 1.

186

Vgl. 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP 1.

Angesichts der Auseinandersetzung über die „umfassende Sozialreform" ist es verständlich, daß die von Storch vorgelegten Gesetzentwürfe, welche die soziale Lage bestimmter Gruppen verbessern sollten, zu Grundsatzdebatten im Kabinett führten. Der Bundesminister der Finanzen versuchte dabei, seine Vorstellungen von einer Umschichtung innerhalb des Sozialhaushalts im Vorgriff auf die geplante Sozialreform durchzusetzen oder zumindest zu verhindern, daß das bestehende System der sozialen Leistungen durch Einzelmaßnahmen weiter verfestigt wurde.

Die vom Bundesminister für Arbeit seit Oktober 1953 wiederholt angekündigte Erhöhung der sogenannten Altrenten 187, über die in den seit Juli 1954 stattgefundenen Ressortbesprechungen eine Einigung nicht hatte erreicht werden können, wurde am 14. September 1954 zum ersten Mal in einer Kabinettssitzung beraten 188. Daß die Vorlage Storchs vom 13. September einen Tag später außerhalb der Tagesordnung behandelt wurde, hatte seinen Grund darin, daß ein Initiativentwurf der SPD, der die Auszahlung einer zusätzlichen Monatsrente an alle Rentner bis zum 31. Dezember 1954 vorsah, noch im September im Bundestag beraten werden sollte 189. So umstritten der Gesetzentwurf Storchs, den Globke als „systematisch sehr bedenklich, aber politisch unvermeidlich" bezeichnet hatte 190, bei den Kabinettsmitgliedern auch war - außer Schäffer lehnten auch Erhard, Blücher und Preusker die Vorlage ab -, trat doch im „Verlauf der Diskussion [...] immer mehr die Frage in den Vordergrund, auf welchem Wege der Entwurf vorangetrieben werden" sollte 191. Während Schäffer erneut für die Regelung dieser Frage im Zusammenhang mit der Sozialreform plädierte und einen Initiativentwurf der Koalitionsfraktionen ablehnte, hielt Adenauer ihm entgegen, daß „ein Initiativantrag der Koalitionsparteien im Hinblick auf den bereits vorliegenden Antrag der SPD unvermeidlich" sei. Zwar war auch der Bundeskanzler der Meinung, daß „ernstzunehmende Bedenken gegen den Entwurf" bestünden und „Zeit für eine weitere gründliche Überlegung gewonnen" und diese Frage „am zweckmäßigsten" im Zusammenhang mit der Sozialreform geregelt werde. Aber er ordnete auch an, daß am nächsten Tag ein Gremium der zuständigen Bundesminister prüfen sollte, ob Abschlagszahlungen geleistet werden könnten 192.

187

Voraussetzung für die Erhöhung sollte bei den Versicherten die Vollendung des 65., bei den Witwen die des 60. Lebensjahres sein, siehe Bulletin vom 27. Okt. 1953 S. 1706 sowie die Ausführungen Storchs im Bundestag am 3. Dez. 1953 (Stenographische Berichte Bd. 18 S. 137) und am 21. Mai 1954 (ebenda Bd. 20 S. 1408). Vgl. auch 19. Sitzung am 19. Febr. 1954 TOP 4.

188

Siehe 44. Sitzung am 14. Sept. 1954 TOP B.

189

Ebenda.

190

Notiz Globkes vom 13. Sept. auf dem Vermerk vom 13. Sept. 1954 (B 136/788).

191

Siehe 44. Sitzung am 14. Sept. 1954 TOP B.

192

Ebenda.

Doch bevor dieser Ausschuß seine Beratungen aufnehmen konnte, hatte die CDU/CSU-Fraktion am 14. September nachmittags die Initiative ergriffen. Nach anfänglichen Bedenken, die Sozialreform solle durch die Erhöhung der Altrenten ersetzt werden, hatte die Fraktion den Bundesminister für Arbeit „einmütig ersucht, rechtzeitig eine Vorlage über die Erhöhung der Altrenten vorzubereiten" 193. Als Adenauer in der Fraktionssitzung in Anwesenheit von Storch und Schäffer den Kabinettsbeschluß mitteilte, wurde der Unmut der Abgeordneten über die neuerliche Verzögerung deutlich. Es wurden nicht nur an die Ankündigung sozialpolitischer Reformen in der Regierungserklärung vom Oktober 1953 erinnert und die Zahlenangaben Schäffers angezweifelt, sondern auch die Verluste der CDU bei den Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein auf die Inaktivität der Bundesregierung in diesen Fragen zurückgeführt. Der Fraktionsvorsitzende erklärte, er sehe sich „außerstande, irgendeinem anderen Gesetz zuzustimmen", wenn die Rentenerhöhung nicht zur Zufriedenheit der Fraktion geregelt werde. Schließlich beschloß die Fraktion - der Bundeskanzler hatte die Sitzung schon verlassen - einstimmig, die Vorlage Storchs als Initiativantrag im Bundestag einzubringen 194.

193

Schreiben von Brentanos an Adenauer vom 5. Mai 1954 in Nachlaß von Brentano/155.

194

Vgl. Mitschrift Barzels in Nachlaß Barzel/314.

So gelegen diese Entscheidung dem Bundesminister für Arbeit auch sein mußte, der Bundeskanzler reagierte auf den Beschluß, den ihm von Brentano noch am selben Tag mitgeteilt hatte 195, mit Unwillen. Er wies den Fraktionsvorsitzenden darauf hin, daß „das selbständige Vorgehen der CDU/CSU-Fraktion" bei den anderen Koalitionsparteien „doch ein ziemliches Befremden ausgelöst" habe und fügte hinzu, es wäre nach seiner „Meinung richtiger gewesen", wenn die Fraktion „das Ergebnis der Beratungen der Kabinettsmitglieder" abgewartet hätte 196. In diesen Besprechungen war eine Einigung über eine geänderte Vorlage des Bundesministers für Arbeit erreicht worden 197. Der Entwurf wurde noch am selben Tag im Umlaufverfahren verabschiedet und dem Bundesrat zugeleitet; die Koalitionsfraktionen brachten ihn einen Tag später als Initiativentwurf im Bundestag ein 198. Schäffer hatte der Vorlage zwar nicht zugestimmt, aber auch von seinem Recht nach § 26 der Geschäftsordnung der Bundesregierung keinen Gebrauch gemacht 199, der bei Widerspruch des Bundesministers der Finanzen in Fragen von finanzieller Bedeutung eine erneute Beratung im Kabinett vorsieht 200. Der Bundestag verabschiedete den Gesetzentwurf einstimmig am 14. Oktober 1954 in der vom Sozialpolitischen Ausschuß des Bundestags vorgeschlagenen Fassung 201, in der, dem Antrag der Koalitionsfraktionen entsprechend 202, die in dem Entwurf des Bundesministers für Arbeit vorgesehene Altersgrenze nicht mehr enthalten war.

195

Schreiben in Nachlaß von Brentano/155.

196

Schreiben Adenauers an von Brentano vom 15. Sept. 1954 (ebenda).

197

Niederschrift aus dem BMA vom 15. Sept. 1954 (B 136/788).

198

BT-Drs. Nr. 820.

199

Telegramm Schäffers an das Bundeskanzleramt [o. Dat.] (B 136/788).

200

GMBl. 1951 S. 137.

201

Stenographische Berichte Bd. 21 S. 2355-2372.

202

Siehe Parlamentarische Berichte des BPA vom 9. und 12. Okt. 1954 (B 145/1903).

Zu einer grundsätzlichen Auseinandersetzung im Kabinett führten auch die Beratungen über die Verbesserung der Kriegsopferversorgung. Zwar widersprach der Bundesminister der Finanzen einer Erhöhung der Renten nach dem Bundesversorgungsgesetz nicht. Er wollte mit ihr jedoch die Umstrukturierung der Kriegsopferversorgung verbinden und hatte vorgeschlagen, die vom Bundesminister für Arbeit vorgesehene Erhöhung der jedem Berechtigten zustehenden Grundrente um 20% zur Hälfte zeitweilig ruhen zu lassen und lediglich die bei Bedürftigkeit gezahlte Ausgleichsrente voll auszuzahlen sowie die Waisenrente zu erhöhen 203. Storch lehnte diese Orientierung an der Bedürftigkeit ab. Er wollte vielmehr die Relation zwischen Grundrente und Ausgleichsrente wiederherstellen, die durch die Erhöhung der Ausgleichsrente im Jahr 1953 gestört worden war 204. Zu einer Einigung im Kabinett kam es nicht. Die Minister, mit Ausnahme von Storch, akzeptierten lediglich die vom Bundesminister des Innern im Hinblick auf die am 28. November 1954 in Bayern und Hessen stattfindenden Landtagswahlen vorgeschlagene „Sprachregelung", die Bundesregierung wolle „die Leistungen der Kriegsopferversorgung nicht verkleinern, sondern vergrößern" 205. Schließlich ermächtigte der Bundeskanzler den Bundesminister für Arbeit, dem Bundestagsausschuß für Sozialpolitik mit dem Hinweis auf die noch ungeklärte Deckung der Ausgaben einen Gesetzentwurf vorzulegen, der der von Storch vorgesehenen Erhöhung der Grundrente um 20% entsprach. Der Widerspruch Schäffers wurde, seinem Wunsch entsprechend, im Protokoll festgehalten 206; aber er verweigerte seine Unterschrift unter das vom Bundestag verabschiedete Gesetz nicht, das im Vergleich zu der Vorlage des Bundesministers für Arbeit eine Mehrbelastung von 60 Mio. DM bedeutete 207.

203

Siehe Sondersitzung am 12. Nov. 1954 TOP C.

204

Siehe 59. Sitzung am 19. Nov. 1954 TOP 2.

205

Siehe 60. Sitzung am 24. Nov. 1954 TOP B.

206

Siehe 61. Sitzung am 1. Dez. 1954 TOP E.

207

Siehe 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP 9.

Die vom Bundeskanzler hervorgehobenen politischen Erwägungen 208 waren es auch, die dazu führten, daß der Bundesminister der Finanzen dem von Bundestag und Bundesrat im Juli 1953 verabschiedeten Initiativgesetz über die Entschädigung der Heimkehrer, das die Auszahlung der Entschädigung ein Jahr nach der Verkündung des Gesetzes „in der Reihenfolge der sozialen Dringlichkeit" vorsah, gegen seine „Überzeugung [...] und [...] nur um der Geschlossenheit des Kabinetts willen" 209 gemäß Art. 113 GG im Januar 1954 zustimmte 210; und obwohl er das auf eine Initiative der CDU/CSU-Fraktion zurückgehende, vom Bundestag im März 1954 einstimmig angenommene Änderungsgesetz, das die Auszahlung der Entschädigung um ein Jahr vorverlegte, als „sehr unerwünscht" bezeichnete, hielt er die Verweigerung der Zustimmung der Bundesregierung „politisch nicht für möglich" 211.

208

Siehe 14. Sitzung am 12. Jan. 1954 TOP 1.

209

Schreiben Schäffers an Hartmann vom 23. Jan. 1954 (Nachlaß Schäffer/34).

210

Siehe 15. Sitzung am 22. Jan. 1954 TOP 1.

211

Siehe 31. Sitzung am 5. Mai 1954 TOP 1 a.

Wenn man die sozialpolitische Gesetzgebung der Bundesregierung des Jahres 1954 an den Ankündigungen der Regierungserklärung über eine Umschichtung des Sozialhaushalts und eine umfassende Sozialreform mißt, so zeigt sich, daß man der Verwirklichung dieses Plans kaum nähergekommen war. Zwar hatten die Auseinandersetzungen um die Zuständigkeit für die Sozialreform beigelegt und damit die Voraussetzungen für die Beschäftigung mit der Sache geschaffen werden können; aber die Struktur der Sozialpolitik war nicht verändert, sondern erhalten und damit verfestigt worden. Die Kompetenzstreitigkeiten und die zögerliche Haltung Storchs hatten dazu geführt, daß die Bundesregierung häufig nur auf die Initiativen des Bundestags, nicht zuletzt auch auf die der CDU/CSU-Fraktion, reagierte und durch die von ihr verabschiedeten Gesetzentwürfe lediglich den befürchteten finanziellen Schaden zu begrenzen suchte. -

Obwohl Schäffer im Oktober 1953 erklärt hatte, an die „Große Steuerreform" könne nur dann gedacht werden, wenn „eine Sozialreform an Haupt und Gliedern" durchgeführt werde, legte er im Februar 1954 dem Kabinett die Gesetzentwürfe zur Finanz- und Steuerreform vor. Mit dem Finanzverfassungsgesetz sollte, dem Art. 107 GG entsprechend, die endgültige Verteilung der der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländern im Verhältnis 40:60 geregelt und damit die alljährliche Auseinandersetzung um den Bundesanteil an diesen Steuern, der von 1949 bis 1953 von 27 auf 38% gesteigert worden war, beendet werden. Das Finanzanpassungsgesetz sah vor, daß Bund und Länder die zur Durchführung ihrer Aufgaben notwendigen Ausgaben trugen. Das Länderfinanzausgleichsgesetz sollte den zuvor jährlich ausgehandelten Finanzausgleich unter den steuerstarken und steuerschwachen Bundesländern durch eine dauerhafte Regelung ersetzen 212.

212

Siehe 21. Sitzung am 4. März 1954 TOP 1 und TOP 2.

Schäffer bezeichnete die Finanzreform „für noch bedeutsamer als die Steuerreform" 213, weil erst durch diese Regelungen die Aufstellung des Bundeshaushalts gesichert werden könnte 214. Als das Bindeglied zwischen der nach seiner Meinung untrennbar miteinander verbundenen Finanz- und Steuerreform sah er die von ihm vorgeschlagene Ergänzungsabgabe von 2,5% zur Einkommen- und Körperschaftsteuer an 215, die eine reine Bundessteuer sein und dann erhoben werden sollte, wenn dem Bund zur Erfüllung seiner Aufgaben Mittel fehlten.

213

Ebenda.

214

Siehe dazu die Ausführungen im BT am 11. März 1954 (Stenographische Berichte Bd. 18 S. 628-641, hier S. 634).

215

Ebenda S. 629.

Die Vorlagen zur Steuerreform gingen von der Beibehaltung des Steuersystems aus und sahen keine Änderung im Verhältnis zwischen direkten und indirekten Steuern vor, das etwa 50:50 betrug. Damit sollten die durch die Nachkriegsbedingungen erzwungenen erhöhten Steuersätze weiter abgebaut - 1949 hatte der höchste Steuersatz 94% betragen und sollte laut Gesetzentwurf auf 55% bei 600 000 DM Jahreseinkommen festgesetzt werden -, aber auch Vergünstigungen für einzelne Personengruppen gestrichen werden.

Obwohl der Bundeskanzler und weitere Kabinettsmitglieder bei der ersten Beratung dieses Gesetzpakets - den sechs Entwürfen war eine gemeinsame Begründung von 174 Seiten beigefügt - erklärten, die Zeit von etwa einer Woche habe für eine Prüfung nicht ausgereicht 216, wurden die Vorlagen zur Steuerreform schon wenige Tage später vom Kabinett verabschiedet. Strittig gewesen waren in den Beratungen nicht nur die vom Bundesminister der Finanzen vorgeschlagenen Steuersenkungen, vor allem für die Jahreseinkommen zwischen 10 000 und 40 000 DM, die der Bundesminister für Wirtschaft für die Erhaltung der Wirtschaftskonjunktur als nicht ausreichend hielt, sondern auch der Abbau der Vergünstigungen und nicht zuletzt der Termin, zu dem die Reform in Kraft treten sollte. Beim Abbau von Vergünstigungen machte Schäffer Zugeständnisse; er wurde auch überstimmt bei seinem Vorschlag, die von Wuermeling geforderte Erhöhung der Kinderfreibeträge als Manövriermasse den Verhandlungen im Bundestag vorzubehalten. Die Steuersätze wurden vom Kabinett mit geringen Abweichungen in der von ihm vorgeschlagenen Höhe akzeptiert, allerdings mit der Maßgabe, daß die ermäßigten Sätze für die Einkommen- und Körperschaftsteuer nicht, wie von Schäffer vorgesehen, am 1. Januar 1955, sondern schon am 1. Oktober 1954 in Kraft treten sollten. Außerdem stimmte das Kabinett dem Antrag des Bundesministers der Finanzen zu, die Grundlinie der Finanzreform gemeinsam mit den vom Kabinett verabschiedeten Vorlagen zur Steuerreform dem Bundestag in einer Regierungserklärung am 11. März 1954 bekanntzugeben 217.

216

Siehe 21. Sitzung am 4. März 1954 TOP 1 und TOP 2.

217

Siehe 22. Sitzung am 8. März 1954 TOP 1 und TOP 2.

Es war ungewöhnlich, daß die Öffentlichkeit auf diese Weise über vom Kabinett verabschiedete, dem Bundesrat noch nicht zugeleitete Gesetzentwürfe informiert wurde 218. Dieses Verfahren entsprach der Ankündigung des Bundesministers der Finanzen vom 8. Februar 1954 219, mit der er auf die Spekulationen über die seit langem vorbereitete 220 und von der Bundesregierung mehrfach angekündigte Steuerreform 221 reagiert hatte. Daß Schäffer in dieser Regierungserklärung auch die vom Kabinett noch nicht beschlossenen Vorlagen zur Finanzreform einbezog, sollte erneut den von ihm immer wieder hervorgehobenen Zusammenhang von Finanz- und Steuerreform deutlich machen.

218

Siehe dazu die Ausführungen von Ehlers und Schäffer im BT am 11. März 1954 (Stenographische Berichte Bd. 18 S. 628).

219

Mitteilung des BPA Nr. 142/54 vom 8. Febr. 1954.

220

Der 1951 vom BMF mit der Erstellung eines Gutachtens über eine „organische Steuerreform" beauftragte Wissenschaftliche Beirat beim BMF hatte seinen Bericht am 14. Febr. 1953 abgeschlossen (Organische Steuerreform. Bericht des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen an den Herrn Bundesminister der Finanzen, Herausgegeben vom Bundesminister der Finanzen, Bonn 1953). - Diskussionsbeiträge des Arbeitsausschusses für die Große Steuerreform. Ein Bericht an den Finanzausschuß des Bundesrats, Herausgegeben von Heinrich Troeger, Stuttgart 1954, waren im Nov. 1953 vorgelegt worden.

221

Siehe z. B. die Regierungserklärung Adenauers vom 20. Okt. 1953, in der er von seiner „organischen Steuerreform" sprach (Stenographische Berichte Bd. 18 S. 16) und die Ausführungen Schäffers in der Haushaltsdebatte des BT am 22. Jan. 1954, in der er eine Steuerreform, nicht aber eine Umgestaltung des Steuersystems ankündigte (ebenda S. 308 f.).

So zügig das Kabinett die Vorlagen zur Steuer- und Finanzreform 222 nicht zuletzt auf Grund der Zugeständnisse Schäffers auch verabschiedet hatte, so heftig war die Kritik an den Steuergesetzen nicht nur bei den unterschiedlichsten Interessengruppen 223, sondern auch bei den Fraktionen der Regierungskoalition 224 und im Bundesrat 225. Die „große Tat" Schäffers, die „für die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen mit das Paradestück werden" sollte 226, führte zu scharfen Auseinandersetzungen gerade zwischen dem nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Arnold und dem Bundesminister der Finanzen 227. Es wurden Ausschüsse und Unterausschüsse eingesetzt, die die Stellungnahmen innerhalb der CDU/CSU-Fraktion und der von der CDU (und CSU) regierten Bundesländer koordinieren sollten 228; und es wurden Koalitionsbesprechungen unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers abgehalten 229. Schließlich einigten sich die Vertreter der Koalitionsparteien am 11. November, also wenige Tage vor der zweiten Beratung der Gesetze im Bundestag, auf die von dem CDU-Abgeordneten Neuburger in den Beratungen des Bundestagsausschusses für Finanz- und Steuerfragen vorgeschlagene weitere Steuersenkung für Jahreseinkommen bis 35 000 DM 230. Die FDP verzichtete auf ihre zusätzlichen Forderungen 231. So konnte das Kernstück der Steuerreform, das Gesetz über die Neuordnung von Steuern, am 19. November 1954 im Bundestag, gegen die Stimmen der SPD, verabschiedet werden 232 und, da auch der Bundesrat am 3. Dezember zustimmte 233, am 1. Januar 1955 in Kraft treten 234.

222

Die Finanzreform wurde einen Tag nach der Abgabe der Regierungserklärung vom Kabinett verabschiedet (vgl. 32. Sitzung am 12. Mai 1954 TOP 1).

223

Siehe dazu z. B. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 15. März 1954 („Zunehmende Kritik an den Steuervorlagen"), die Beilage zu Nr. 18 der Zeitschrift Der Volkswirt vom 1. Mai 1954, die Rundschreiben des Instituts Finanzen und Steuern Nr. 1-3/1954 sowie weitere Unterlagen in B 126/51538.

224

Siehe Parlamentarischer Bericht des BPA vom 13. März 1954 (B 145/1902) und das Protokoll über die Sitzung des CDU-Vorstands am 26. April 1954 (Protokolle CDU-Bundesvorstand S. 205-229). - Zur Haltung der FDP siehe: Protokoll über die Sitzung des Vorstands am 22./23. Jan. 1954 (Protokolle FDP-Bundesvorstand S. 1313-1325); die BT-Drs. Nr. 280, in der die FDP-Fraktion das Inkrafttreten der Steuerreform am 1. Juli 1954 forderte; die von Preusker eingebrachte Entschließung zur „Vorverlegung der Steuerreform", die am 7. März 1954 auf dem Parteitag der FDP verabschiedet wurde (Freie Demokratische Korrespondenz vom 9. März 1954 S. 11 f.).

225

Siehe 29. Sitzung am 13. April 1954 TOP A und 30. Sitzung am 28. April 1954 TOP 5.

226

Adenauer in der Sitzung des CDU-Vorstands am 26. April 1954 (Protokolle CDU-Bundesvorstand S. 151).

227

Siehe 29. Sitzung am 13. April 1954 TOP A.

228

Siehe 33. Sitzung am 25. Mai 1954 TOP A und 36. Sitzung am 23. Juni 1954 TOP E.

229

Siehe 52. Sitzung am 22. Okt. 1954 TOP 5.

230

Siehe Sondersitzung am 12. Nov. 1954 TOP B.

231

Siehe dazu auch die Diskussion in der Sitzung des CDU-Vorstands am 11. Okt. 1954 (Protokolle CDU-Vorstand S. 295-330).

232

Stenographische Berichte Bd. 22 S. 2849-2879.

233

BR-Sitzungsberichte 1954 S. 330-336.

234

BGBl. I 373.

Auch die Finanzreformgesetze, mit Ausnahme des im Bundestag nicht behandelten, vom Bundesrat zuvor abgelehnten Gesetzes über die Ergänzungsabgabe 235, wurden am 19. November 1954 im Bundestag angenommen, das Finanzverfassungsgesetz gegen die Stimmen der CSU 236. Das vom Bundesminister der Finanzen immer wieder betonte Junktim von Finanz- und Steuerreform blieb also erhalten, bis der Bundesrat am 3. Dezember 1954 das Finanzverfassungsgesetz ablehnte und zu den beiden anderen Gesetzen den Vermittlungsausschuß anrief 237. Da der am selben Tag von der Bundesregierung wegen des Finanzverfassungsgesetzes angerufene Vermittlungsausschuß am 14. Dezember über einen Vermittlungsvorschlag nicht beschlossen hatte, die Frist nach Art. 107 GG über die Regelung der konkurrierenden Gesetzgebung aber am 31. Dezember 1954 ablief, nahm der Bundestag am 15. Dezember einstimmig den von den Koalitionsparteien eingebrachten Gesetzentwurf an, mit dem die Frist bis zum 31. Dezember 1955 verlängert wurde 238.

235

Vgl. 30. Sitzung am 28. April 1954 TOP 4 und Sondersitzung am 12. Nov. 1954 TOP B f Anm. 34.

236

Stenographische Berichte Bd. 22 S. 2838-2849.

237

BR-Sitzungsberichte 1954 S. 336-346. - Siehe auch Sondersitzung am 2. Dez. 1954 TOP A.

238

Stenographische Berichte Bd. 22 S. 3165. - Gesetz vom 25. Dez. 1954 (BGBl. I 517).

Die Steuerreform trat also in Kraft, ohne daß die von Schäffer als Voraussetzung dafür bezeichneten Finanzgesetze verabschiedet worden waren und ohne daß der Anteil des Bundes an der Einkommen- und Körperschaftsteuer feststand. Die Entlastungen der Steuerzahler wurden insgesamt mit 3,2 Milliarden DM pro Jahr angegeben; 1,1 Milliarden DM gingen auf die zusätzlichen Anträge des Bundestages zurück 239.

239

Bulletin vom 29. Dez. 1954 S. 2256.

Auch der Entwurf des Bundeshaushaltsplans, den Schäffer dem Kabinett vorlegte, ging von den Berechnungen der Einnahmen aus, die sich aus den vom Kabinett verabschiedeten Gesetzen zur Steuer- und Finanzreform ergeben hatten 240. Der Haushalt im Umfang vom 27,5 Milliarden DM war auf dieser Basis ausgeglichen. Nicht berücksichtigt waren die Ausgaben für eine Erhöhung der Kriegsopferversorgung und für die von den Gewerkschaften geforderten Lohn- und Gehaltserhöhungen im öffentlichen Dienst 241. Da die Voranmeldungen der Ressorts 5,75 Milliarden DM höher als die Einnahmeschätzungen des Bundesministers der Finanzen gewesen waren 242, hatte Schäffer dem Kabinett vor der Beratung des Haushaltsplans „Anträge" vorgelegt, mit denen schon im Vorfeld Mehranforderungen abgefangen werden sollten. Das Kabinett lehnte die „Anträge" ab 243; und auch die Verhandlungen des Bundesministers der Finanzen mit den Ressortchefs führten nicht dazu, daß der von Schäffer vorgelegte Haushaltsplan ohne Einwendung akzeptiert wurde. Die Kritik der Minister richtete sich nicht nur gegen die vom Bundesminister der Finanzen vorgenommenen Kürzungen an den Einzelhaushalten. Auch die im Gesetzentwurf über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans vorgesehenen Eingriffsrechte des Bundesministers der Finanzen in die Haushaltsführung der Ressorts wurden von den Kabinettskollegen abgelehnt und schließlich in den entscheidenden Passagen gestrichen 244. Der Widerspruch, den Schäffer gegen die vom Kabinett in Abwesenheit Adenauers beschlossenen Mehrausgaben in Höhe von 155 Millionen DM einlegte, weil nach seiner Meinung eine Deckung dafür nicht vorhanden war, hatte lediglich aufschiebende Wirkung; denn gemäß § 21 Abs. 3 der Haushaltsordnung konnten Ausgaben auch gegen den Widerstand des Bundesministers der Finanzen beschlossen werden, wenn der Bundeskanzler ihnen zustimmte 245. Schäffer entsprach der Aufforderung Adenauers, Mittel für die Entschädigung der Kriegsgefangenen, die „eine erhebliche politische Bedeutung" habe, zu bewilligen und einen Betrag für den Wohnungsbau für die DDR-Flüchtlinge in den außerordentlichen Haushalt einzusetzen. Gegen den Willen Schäffers wurden für Einzelwünsche der Ressorts zusätzlich 20 Millionen DM in den ordentlichen und 50 Millionen DM in den außerordentlichen Haushalt eingesetzt. Die strittigen Personalanforderungen wurden vertagt 246.

240

Siehe 52. Sitzung am 22. Okt. 1954 TOP 1.

241

Vorlage des BMF vom 6. Okt. 1954 in B 136/305. - Vgl. auch 36. Sitzung am 23. Juni 1954 TOP F.

242

Siehe die Zusammenstellung des BMF vom 14. Juni 1954 in B 136/572.

243

Siehe 37. Sitzung am 30. Juni 1954 TOP 1.

244

Siehe 52. Sitzung am 22. Okt. 1954 TOP 1, 54. Sitzung am 26. Okt. 1954 TOP 1 und 57. Sitzung am 5. Nov. 1954 TOP 2.

245

Siehe dazu auch das Schreiben Schäffers an Adenauer vom 27. Okt. 1954 in B 136/306.

246

Vgl. 57. Sitzung am 5. Nov. 1954 TOP 2. - Siehe dazu auch die Pressekonferenz von Mitgliedern des BMF am 9. Nov. 1954 und die den Journalisten übergebene Übersicht über den Bundeshaushaltsplan 1955 in B 145 I/44.

Es waren offensichtlich nicht nur tagespolitische Aspekte - die Wahlen für die Landtage in Bayern und Hessen sowie für das Abgeordnetenhaus in Berlin standen bevor -, die den Bundeskanzler veranlaßt hatten, den Bundesminister der Finanzen zu den von ihm zuvor abgelehnten Bewilligungen zu drängen. In den Diskussionen des Kabinetts über die Haushaltslage des Bundes waren die Einnahmeschätzungen Schäffers zunehmend angezweifelt worden. In den Berechnungen für die Steuerreform hatte der Bundesminister der Finanzen eine Steigerung des Sozialprodukts für 1955 um 5% 247, dem Entwurf des Haushaltsplans eine Erhöhung um 5,5% zugrunde gelegt 248. Angesichts der auch von den Koalitionsparteien geforderten weitergehenden Steuerreform gewann die Berechnung der Steigerung des Sozialprodukts an Bedeutung. Die von Adenauer auf Vorschlag 249 von Robert Pferdmenges angeforderte Stellungnahme der Bank deutscher Länder bezeichnete Schäffers Schätzung der Steigerung der Zuwachsrate des Sozialprodukts als zu niedrig 250. Schon im September hatte das Statistische Bundesamt den Zuwachs des Bruttosozialprodukts im ersten Halbjahr 1954 mit 7,3% gegenüber dem ersten Halbjahr 1953 angegeben 251. Erhard nahm diese Veröffentlichung zum Anlaß, Adenauer darauf hinzuweisen, daß die Zunahme des Bruttosozialprodukts um 1% eine „Wertmehrung um 1 ½ Mia DM" bedeutete und bei einer Steuerbelastungsquote von nur 20% zusätzliche Steuereinnahmen von 300 Millionen DM bringen würde 252. Zwar bestritt Schäffer nicht mehr, daß das Sozialprodukt stärker als von ihm angenommen gestiegen war 253; aber er lehnte die daraus gezogenen Konsequenzen ab und erklärte, daß seine der Steuerreform und dem Entwurf des Haushaltsgesetzes zugrundeliegenden Einnahmeschätzungen nicht nach oben korrigiert werden könnten 254, daß vielmehr die Einnahmen hinter seinem Ansatz zurückgeblieben seien 255.

247

Siehe Bulletin vom 8. Sept. 1954 S. 1491.

248

Vgl. 52. Sitzung am 22. Okt. 1954 TOP 1.

249

Siehe das Protokoll über die am 8. Okt. 1954 unter dem Vorsitz des BK stattgefundene Koalitionsbesprechung über die Steuerreform (B 136/600) und die Ausführungen Adenauers in der Sitzung des CDU-Vorstands am 11. Okt. 1954 (Protokolle CDU-Bundesvorstand S. 298).

250

Schreiben Bernards an Adenauer vom 11. Okt. 1954 in B 136/600.

251

Siehe Wirtschaft und Statistik 6. Jg. NF 1954 S. 413 und Mitteilung des BPA Nr. 1047/54 vom 22. Sept. 1954.

252

Schreiben Erhards an Adenauer vom 12. Okt. 1954 in B 136/600. - Vgl. auch 54. Sitzung am 26. Okt. 1954 TOP 1.

253

Zu den Auseinandersetzungen im Kabinett über das Ansteigen des Sozialprodukts siehe auch 41. Sitzung am 28. Juli 1954 TOP 2.

254

Siehe 61. Sitzung am 1. Dez. 1954 TOP E.

255

Schäffer in der Sitzung des CDU-Vorstands am 11. Okt. 1954 (Protokolle CDU-Bundesvorstand S. 304). - Zu den Steuereinnahmen des Jahres 1954, die um 4% über denen das Jahres 1953 lagen, siehe MinBlFin. 1955 S. 215.

Nicht nur die Einnahmeschätzungen des Bundesministers der Finanzen wurden im Kabinett angezweifelt; auch die Kassenüberschüsse des Bundes, die sich aus den nicht abgerufenen Besatzungskosten ergeben hatten 256, wurden kritisiert 257. Die Auseinandersetzung über die Politik Schäffers erreichte ihren Höhepunkt in der Kabinettssitzung am 1. Dezember 1954, als der Bundeskanzler die Aussprache über „finanzielle Fragen" mit der Behauptung eröffnete, die Steuer-, Finanz- und Sozialreform belaste „die Innenpolitik in sehr starkem Maße". Der Bundesminister der Finanzen habe „die ungünstigen Seiten" der finanziellen Lage überbetont. Adenauer hob demgegenüber hervor, daß die Steuereinnahmen höher geschätzt werden und mindestens 1 Milliarde DM der nicht abgerufenen Besatzungskosten „nutzbar gemacht werden" könnten. Er verwies auch darauf, daß die Koalitionsfraktionen bereit seien, „die Geschäftsordnung des Bundestages in dem Sinne zu ergänzen, daß bei Anträgen, die Kosten verursachen, auch Deckungsvorschläge gemacht werden müssen" 258. Mit dieser Zusage wurde der im Zusammenhang mit der Regierungsbildung 1953 von Schäffer erhobenen Forderung entsprochen 259 und die Weichen für eine Begrenzung der Ausgabefreudigkeit der Bundestagsfraktionen gestellt, die im Jahr 1954 nicht nur bei der Steuerreform, sondern auch bei den Initiativen der Koalitionsparteien zur Heimkehrerentschädigung sowie der Erhöhung der Renten und der Verbesserung der Kriegsopferversorgung zu Auseinandersetzungen mit dem Bundesminister der Finanzen geführt hatte. Aber auch diese von Adenauer als positiv bewerteten Fakten brachten in dieser „unvergeßlichen Kabinettssitzung" 260 einen Konsens zwischen dem Bundeskanzler, der die Einnahmeschätzungen Schäffers anzweifelte und die politischen Sachzwänge hervorhob, und dem Bundesminister der Finanzen nicht zustande, der auf der Richtigkeit seiner Angaben beharrte - und der den Eindruck hatte, Adenauer wolle die Zusammenarbeit mit ihm beenden 261. Diese politischen Sachzwänge, die Rücksichtnahme auf unterschiedliche Meinungen in der Koalition über die Senkung des Steuertarifs, auf die Landtagswahlen und auf die Initiativen der CDU/CSU-Fraktion im sozialpolitischen Bereich, hatten den Bundesminister der Finanzen im Jahr 1954 mehrfach zu Kompromissen gezwungen; und sie führten auch dazu, daß in dem dem Bundestag vorgelegten Bundeshaushaltsplan für 1955 eine Deckung für die gegen das Veto Schäffers mit der entscheidenden Stimme Adenauers beschlossene Verbesserung der Kriegsopferversorgung nicht vorhanden war 262.

256

Ungeachtet dessen, daß im Okt. 1954 3,7 Milliarden DM der nicht abgerufenen Besatzungskosten aufgelaufen waren (vgl. dazu Schäffer in der Sitzung des CDU-Vorstands am 11. Okt. 1954, Protokolle CDU-Bundesvorstand S. 304), hatte Schäffer in den Haushalt erneut 9 Milliarden für diese Position eingesetzt.

257

Siehe dazu auch Richebächer, Kurt: „... wie einst im Juliusturm". Der Volkswirt 8. Jg. Nr. 39 vom 25. Sept. 1954 S. 11 f.

258

Siehe 61. Sitzung am 1. Dez. 1954 TOP E. - Die Konturen der Auseinandersetzung zwischen Adenauer und Schäffer werden noch deutlicher in dem Schreiben, mit dem der StS des BMF „im besonderen Auftrag" Schäffers den Protokollführer um erhebliche Ergänzungen des Protokolls bat (Schreiben Hartmanns an Haenlein vom 23. Dez. 1954 in B 136/4799). Der Protokollführer lehnte ab; und die Sache wurde, nachdem Schäffer die Ablehnung nicht akzeptiert hatte, in einem Gespräch des BMF mit dem BK bereinigt (Unterlagen ebenda).

259

Vgl. Sondersitzung am 12. Nov. 1954 TOP B.

260

Schreiben Schäffers an Adenauer vom 4. Dez. 1954 in B 126/51510.

261

Schreiben Schäffers an Pferdmenges vom 4. Dez. 1954 (ebenda).

262

Vgl. 61. Sitzung am 1. Dez. 1954 TOP E. - Siehe dazu auch die Ausführungen Hartmanns bei der Begründung des Bundeshaushaltsplans im BT am 6. Dez. 1954 (Stenographische Berichte Bd. 22 S. 2937).

Der Ausgleich wurde in den Beratungen des Haushaltsausschusses des Bundestags dadurch erreicht, daß der Bundeshaushaltsplan für 1955 um etwa 3 Milliarden DM erhöht wurde 263.

263

Siehe BT-Drs. Nr. 1500.

Von den drei miteinander verflochtenen Reformkomplexen, die in der Regierungserklärung vom 20. Oktober 1953 als dringlich bezeichnet worden waren, war die Steuerreform in Form einer Steuersenkung 1954 verabschiedet worden; die Finanzreformgesetze wurden 1955 von den Gesetzgebungsorganen angenommen; als ein Teilstück der geplanten Sozialreform wurde 1957 die Rentenreform realisiert.

Koblenz, im November 1991

Ursula Hüllbüsch

Thomas Trumpp

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