1.2 (k1972k): Ost- und Deutschlandpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Ost- und Deutschlandpolitik

Wie kaum ein anderes Thema beherrschte die Frage der Ratifizierung der am 12. Aug. bzw. 7. Dez. 1970 unterschriebenen Verträge von Moskau und Warschau die erste Hälfte des Jahres 1972. Unter der Prämisse „Miteinander statt Nebeneinander" hatte die Bundesregierung 1969 den Abschluss von Gewaltverzichtsverträgen mit der Sowjetunion und Polen auf die Agenda gesetzt, um der starren Blockkonfrontation zwischen Ost und West einen „Wandel durch Annäherung" entgegenzusetzen. 18 Die Verträge garantierten Gewaltverzicht und Unverletzlichkeit der in Folge des Zweiten Weltkriegs entstandenen Grenzen. Sie fügten sich in die Politik der bereits von den USA vorangetriebenen Ost-West-Entspannung ein und wurden von den Westalliierten unterstützt. 19 Innenpolitisch aber führten sie zu heftigen Auseinandersetzungen mit der CDU/CSU-Opposition, welche die Verträge wegen der „Mißachtung deutscher Interessen" ablehnte. 20 Aus Sicht der Opposition verstießen die Verträge mit ihren Grenzaussagen gegen das in der Präambel des Grundgesetzes niedergelegte Wiedervereinigungsgebot und schlossen den Beitritt der ehemals deutschen Ostgebiete zum Grundgesetz aus. Die Festlegung der Oder-Neiße-Linie als Westgrenze Polens bedeute sogar eine Abtrennung deutscher Staatsgebiete, die nur durch eine Änderung des Grundgesetzes möglich sei. 21

18

Vgl. die Regierungserklärung vom 28. Okt. 1969 in Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 20-34, hier S. 21, und den Wortlaut der Rede Egon Bahrs in Tutzing am 15. Juli 1963 in Deutschland-Archiv, Heft 8/1973, S. 862-865.

19

Die Reisen des US-amerikanischen Präsidenten Richard Nixon im Februar 1972 in die Volksrepublik China und im Mai 1972 in die Sowjetunion standen symbolisch für die Annäherung der Großmächte. Vgl. 113. Sitzung am 31. Mai 1972 TOP G.

20

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 79, S. 9961.

21

Vgl. die Mitteilung des BPA zu den Einwänden der Opposition in Bulletin Nr. 6 vom 18. Jan. 1972, S. 53.

In Vorbereitung der Bundestagsdebatte über die Ratifizierungsgesetze der Ostverträge vom 23. bis 25. Febr. 1972 befasste sich das Kabinett in drei aufeinanderfolgenden Sitzungen insbesondere mit der Stellungnahme des Bundesrats, der sich den Bedenken der fünf CDU- bzw. CSU-regierten Länder Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Bayern hinsichtlich der Grenzfestlegungen, der Gegenleistungen für die DDR-Bevölkerung und der Artikel 53 und 107 der Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945 22 zum Interventionsrecht der vier früheren Besatzungsmächte (sogenannte Feindstaatenklauseln) angeschlossen hatte. Neben weiteren formalen Fragen zum Ablauf der bevorstehenden Debatte stellte Brandt klar, dass entgegen den Behauptungen der Opposition die Ostverträge weder für das Problem der Reparationen noch für die Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts relevant seien. 23 Als der Bundeskanzler am 23. Febr. 1972 im Bundestag vor der ersten Lesung zur Ratifizierung der Ostverträge eine Erklärung zur Lage der Nation abgab 24, war dies der Beginn bemerkenswerter Wortgefechte, in denen die gesamte Ostpolitik, sowohl die Ostverträge als auch die innerdeutschen Beziehungen zur DDR, zur Debatte gestellt waren. Drei Tage lang stritten die Abgeordneten, wobei sich die Bundesregierung vorhalten lassen musste, sie opfere die Einheit Deutschlands für eine vage Hoffnung auf Entspannung. Brandt wies diesen Vorwurf energisch zurück. Die Koalition habe mit ihren Bemühungen die nationale Einheit im Blick, doch nur durch den Abbau von Spannungen und durch bessere Beziehungen zwischen Ost und West werde es bessere Bedingungen für das deutsche Volk in seiner Gesamtheit geben. Zur Deutschlandpolitik gehörten daher gleichermaßen das Festhalten am Recht auf Selbstbestimmung, die Bewahrung der Nation und vertraglich geregelte Beziehungen zwischen den beiden Staaten. Brandt warb für die Zustimmung zu den Ratifizierungsgesetzen, die von ausschlaggebender Bedeutung für eine bessere Zukunft Deutschlands seien. 25 Bundesaußenminister Scheel verwies auf das noch zu unterzeichnende Schlussprotokoll zum Vier-Mächte-Abkommen über Berlin, das den Besucherverkehr und die Zugangswege sichern sollte. Vor allem bezeichnete er die von der Opposition vorgetragene Behauptung, diese Verträge würden Forderungen an die Bundesrepublik Deutschland auf Reparationsleistungen begründen, als „grob fahrlässig". 26 Auch den Vorwurf, mit kommunistischen Ländern dürfe nicht verhandelt werden, wies er zurück und erklärte, die Dinge seien zu ernst, um sie in überkommene Schablonen des Antikommunismus hineinzuzwängen. 27 Der CDU/CSU-Fraktionsvorsitzende und Oppositionsführer Rainer Barzel warf der Bundesregierung vor, sie habe sich bei den Vertragsverhandlungen mehr „von dem Wunsch auf baldigen Vertragsabschluss" leiten lassen als von der „Entschlossenheit zur Wahrnehmung deutscher Interessen". Dem „Gewaltverzicht auf dem Papier" stehe ein „bleibender Schießbefehl in der Wirklichkeit" gegenüber. Zudem, so bemängelte Barzel, lege die Regierung ein Vertragswerk vor, das „unvollständig" sei. Weder regele noch löse es den „Kern der Probleme - die Lage der Deutschen". 28 Unklar sei zudem, ob die Sowjetunion das deutsche Selbstbestimmungsrecht, Grundlage für ein Streben nach Einheit, anerkenne. Ohne Klarheit über solche Fragen könne die Opposition nicht zustimmen. Für erhebliches Aufsehen - in Baden-Württemberg standen Landtagswahlen bevor - sorgte wenig später die Veröffentlichung von Auszügen der geheim eingestuften Protokolle über Bahrs, Scheels und Brandts Verhandlungen in Moskau 1970 am 18. April 1972 in der Presse, die der Opposition anonym zugespielt worden waren und die Bundesregierung dem Vorwurf aussetzten, den Auswärtigen Ausschuss des Bundesrats nicht umfassend informiert zu haben. 29

22

BGBl. 1973 II 431.

23

Vgl. 100. Sitzung am 16. Febr. 1972 TOP 2 a und b.

24

Vgl. 96. Sitzung am 19. Jan. 1972 TOP 2, 97. Sitzung am 26. Jan. 1972 TOP A und 100. Sitzung am 16. Febr. 1972 TOP 2 b.

25

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 79, S. 9739-9742.

26

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 79, S. 9750, und 100. Sitzung am 16. Febr. 1972 TOP 2 b.

27

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 79, S. 9742-9752.

28

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 79, S. 9752-9764.

29

Vgl. 107. Sitzung am 19. April 1972 TOP D.

Nach dem Scheitern des konstruktiven Misstrauensvotums der CDU/CSU-Bundestagsfraktion gemäß Artikel 67 Absatz 1 GG am 27. April 1972 im Rahmen der Haushaltsdebatte 30 erklärte sich Brandt am 28. April 1972 im Bundestag bereit, mit der Opposition über Neuwahlen zu sprechen. Er traf damit die Erwartungen Barzels, der bereits am 6. März 1972 Neuwahlen als beste Lösung bezeichnet hatte, um die Frage der Ostverträge zu lösen. Barzel und Brandt einigten sich auf einen Kompromiss in Form einer gemeinsamen Entschließung, in der festgeschrieben wurde, dass das Kernstück der Ostverträge die Verpflichtung zum Gewaltverzicht sei und die endgültige Festsetzung der Grenzen Deutschlands einem Friedensvertrag vorbehalten bleibe. Das erleichterte es den Abgeordneten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, die Verträge passieren zu lassen. Bei der Schlussabstimmung am 17. Mai 1972 im Bundestag enthielten sich die meisten Abgeordneten der Opposition der Stimme, mit Ausnahme von zehn, die gegen den Moskauer Vertrag, und 17, die gegen den Warschauer Vertrag stimmten. Zwei Tage später verabschiedete der Bundesrat die beiden Verträge, bei Stimmenthaltung der von der Union regierten Länder. Die Ostverträge traten zusammen mit dem Vier-Mächte-Abkommen über Berlin 31 am 3. Juni 1972 in Kraft. 32

30

Vgl. 106. Sitzung am 12. April 1972 TOP D.

31

Zum Berlin-Abkommen vgl. 115. Sitzung am 14. Juni 1972 TOP C.

32

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 80, S. 10930-10945.

Nach dem Inkrafttreten der Ostverträge waren praktische Fragen der Zusammenarbeit zu lösen. Im Anschluss an die Unterzeichnung des Schlussprotokolls zum Vier-Mächte-Abkommen über Berlin reiste der sowjetische Außenminister Andrej A. Gromyko vom 3. bis 4. Juni 1972 nach Bonn, um Fragen zu der am 19. April 1972 gebildeten deutsch-sowjetischen Wirtschaftskommission 33 und weitere Schritte zur Förderung der Zusammenarbeit auf den Gebieten der Kultur, Wissenschaft und Technik zu erörtern. Zudem setzte Gromyko Bundesaußenminister Scheel über die Ergebnisse des Besuchs des US-amerikanischen Präsidenten Richard M. Nixon in Moskau in Kenntnis. 34 In Vorbereitung der Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit Polen beriet das Kabinett über den unbefriedigenden Stand der Familienzusammenführung durch Umsiedlung von Deutschen aus Polen und über die kirchliche Neuordnung in den ehemaligen deutschen Ostgebieten, die der Heilige Stuhl am 28. Juni 1972 bekannt gegeben hatte. 35 Polen und die Bundesrepublik Deutschland nahmen am 14. Sept. 1972 diplomatische Beziehungen auf. 36

33

Vgl. 97. Sitzung am 26. Jan. 1972 TOP 3 und 106. Sitzung am 12. April 1972 TOP A.

34

Vgl. 113. Sitzung am 31. Mai 1972 TOP G.

35

Vgl. 114. Sitzung am 7. Juni 1972 TOP E und 118. Sitzung am 5. Juli 1972 TOP D.

36

Vgl. 124. Sitzung am 20. Sept. 1972 TOP I.

Am 3. Juni 1972 trat ebenfalls das am 17. Dez. 1971 von Bahr und dem Staatssekretär für westdeutsche Fragen beim Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten der DDR Michael Kohl unterzeichnete Transitabkommen in Kraft. Zwischen der Bundesrepublik und der DDR war am 27. Nov. 1970 ein Meinungsaustausch über Fragen des Verkehrs begonnen worden, der nach Unterzeichnung des Vier-Mächte-Abkommens über Berlin 1971 in Verhandlungen über einen allgemeinen Verkehrsvertrag überging, sich jedoch zunächst vorrangig auf die ergänzenden Vereinbarungen zum Vier-Mächte-Abkommen konzentrierte. Nach der Unterzeichnung des Transitabkommens, das nur den Transit deutscher und ausländischer Zivilisten an den bestehenden Grenzübergangsstellen unter Beibehaltung der Visa-Pflicht regelte, setzten Bahr und Kohl die Verhandlungen über einen Verkehrsvertrag fort, mit dem der Wechselverkehr zwischen der DDR und der Bundesrepublik sowie der Transitverkehr auf Schienen-, Straßen- und Wasserwegen geregelt werden sollte. Obgleich im April 1972 noch strittige Fragen u. a. zur Präambel, zur Ratifizierungsklausel und zu den Reiseerleichterungen zu klären waren, hielten die Verhandlungspartner eine Paraphierung im gleichen Monat für möglich. 37 Nach 20 Verhandlungstagen konnte der Verkehrsvertrag mit der DDR einen Tag vor dem Misstrauensvotum gegen Brandt am 26. April 1972 paraphiert und am 26. Mai 1972, nach der Ratifizierung der Ostverträge am 17. Mai 1972, unterzeichnet werden. Noch vor den Neuwahlen trat er am 17. Okt. 1972 in Kraft. 38

37

Vgl. 107. Sitzung am 19. April 1972 TOP A.

38

Vgl. 109. Sitzung am 3. Mai 1972 TOP 6.

Nur wenige Tage später beschloss das Kabinett, den am 19. Nov. 1970 vereinbarten Meinungsaustausch mit der DDR über grundsätzliche Fragen der Beziehungen beider deutscher Staaten fortzusetzen. 39 Die mit den Westalliierten abgestimmten Grundpositionen bezogen sich auf die Normalisierung zwischenstaatlicher Beziehungen, auf die Anerkennung der fortdauernden Vier-Mächte-Rechte für Deutschland als Ganzes und auf die Tatsache, dass beide Staaten Teile einer Nation sind. Darüber hinaus sollten beide Staaten erst nach Fertigstellung des Grundlagenvertrags die Aufnahme in die UNO beantragen. 40 Zu den am 15. Juni 1972 in Ost-Berlin begonnenen Sondierungsgesprächen legte Kohl einen Vertragsentwurf vor, der abweichende Positionen der DDR in den Fragen der Nation, der Vier-Mächte-Verantwortung, der Anerkennung des Prinzips der souveränen Gleichheit als nicht einschränkbarer Norm des Völkerrechts, der Nichteinmischung, der Grenzen und der Regelung weiterer Sachfragen offenbarte. Nachdem sich im August 1972 die Regierung der DDR bereit gezeigt hatte, den Meinungsaustausch in Verhandlungen über einen Grundlagenvertrag ohne Vorbedingungen überzuleiten, beschloss das Kabinett auf der Grundlage der Regierungserklärung vom 28. Okt. 1969, der zwanzig Punkte von Kassel und der gemeinsamen Resolution des Bundestages zur Verabschiedung der Ostverträge vom 17. Mai 1972 Richtlinien für den Verhandlungsauftrag und unterstrich die Bereitschaft der Bundesregierung zum Abschluss eines Staatsvertrags mit der DDR, „der die Beziehungen für die Zeit grundsätzlich regelt, in der es noch keinen Friedensvertrag gibt". 41 Der Vertrag sollte ein Maximum an praktischer Zusammenarbeit vorsehen, bestehende Vereinbarungen und Regelungen für den innerdeutschen Handel und das Post- und Fernmeldewesen möglichst langfristig absichern und humanitäre Erleichterungen ermöglichen. 42 Eine bedeutsame Rolle spielte die Swing-Gewährung, die neben der Zoll- und Abschöpfungsfreiheit den innerdeutschen Handel für die DDR besonders attraktiv machte. 43 Ob der Grundlagenvertrag mit der DDR erfolgreich zum Abschluss gebracht werden konnte, war nach der Auflösung des Bundestages am 22. Sept. 1972 zunächst nicht klar. Die DDR zeigte sich in einigen strittigen Fragen zu Konzessionen bereit, nachdem Bahr während seiner Moskau-Reise vom 9. bis 10. Okt. 1972 u. a. mit dem Generalsekretär des Zentralkomitees der KPdSU Leonid I. Breschnew ein vertrauliches Gespräch geführt hatte. 44 Unter dem zeitlichen Druck der bevorstehenden Neuwahlen wurden am 6. Nov. 1972 die Verhandlungen abgeschlossen, sodass Bahr am 7. Nov. 1972 im Kabinett den ausgehandelten Vertrag mit diversen Anlagen vorlegen und am gleichen Tag noch paraphieren konnte. Noch immer strittige Fragen blieben im Vertrag ausgespart, wie diejenige der Staatsangehörigkeit, die durch eine Vorbehaltsklausel vertagt wurde. In der anschließenden Bundespressekonferenz erklärte Brandt erleichtert: „Mit diesem Vertrag brechen wir das Eis auf, in dem das Verhältnis zwischen uns und der DDR für viele Jahre eingefroren war. Auf der Basis der Gleichberechtigung werden wir umfassend die Zusammenarbeit beginnen. Das wird auch entsprechend dem Vier-Mächte-Abkommen auf West-Berlin ausgedehnt werden. Vieles wird möglich werden, was bis gestern unvorstellbar war." Der Grundlagenvertrag trat am 21. Juni 1973 in Kraft. 45 Wie vereinbart stellten beide Staaten fast zeitgleich einen Aufnahmeantrag bei den Vereinten Nationen, die DDR am 12. Juni 1973 und die Bundesrepublik am 15. Juni 1973. Am 18. Sept. 1973 wurden beide Staaten Mitglieder der UNO. 46

39

Vgl. 113. Sitzung am 31. Mai 1972 TOP D.

40

Vgl. 115. Sitzung am 14. Juni 1972 TOP 2.

41

Vgl. den Entschließungsantrag der Bundestagsfraktionen der SPD, FDP und CDU/CSU vom 10. Mai 1972 (Umdruck 287) in Stenographische Berichte, Bd. 80, S. 10960 f.

42

Vgl. 120. Sitzung am 9. Aug. 1972 TOP 4.

43

Vgl. 124. Sitzung (Fortsetzung) am 21. Sept. 1972 TOP M.

44

Vgl. Bahrs Aufzeichnung vom 10. Okt. 1972 in AAPD 1972, S. 1485-1491.

45

Vgl. 130. Sitzung am 7. Nov. 1972 TOP A.

46

Vgl. 1. Sitzung am 15. Dez. 1972 TOP 3.

Nach der Ratifizierung der Verträge von Moskau und Warschau stand ein entsprechender Vertrag mit der CSSR noch aus. Seit März 1971 führte der Staatssekretär im Auswärtigen Amt Paul Frank, u. a. mit dem Stellvertretenden Außenminister der CSSR Jiri Goetz am 29./30. Juni 1972 in Prag, zunächst Sondierungsgespräche über eine Verbesserung der bilateralen Beziehungen. Eine besondere Bedeutung kam der Bewertung des Münchener Abkommens von 1938 47 zu, mit dem das Deutsche Reich, Großbritannien, Frankreich und Italien die Abtretung des Sudetenlandes an Deutschland vereinbart hatten. Das zentrale rechtliche Problem war, ob das Abkommen mit dem Einmarsch deutscher Truppen in die verbliebenen Territorien der Tschechoslowakei am 15. März 1939 ungültig geworden oder von Anfang an ungültig war. 48 Die Bundesregierung hatte sich 1971 bereit erklärt, das Abkommen als ungültig anzusehen, ohne in eine juristische Debatte über den Zeitpunkt der Ungültigkeit eintreten zu wollen. Nachdem der tschechoslowakische Ministerpräsident Lubomír Strougal Bundeskanzler Brandt am 19. Sept. 1972 vorgeschlagen hatte, zu offiziellen deutsch-tschechoslowakischen Gesprächen überzugehen, wies der Bundeskanzler darauf hin, dass Verhandlungen erst aufgenommen werden sollten, wenn in der „Schlüsselfrage" des Münchener Abkommens eine gemeinsame Lösung, eine „akzeptable Form" gefunden worden sei. 49 Eine Vertragsunterzeichnung kam erst im Dezember 1973 zustande.

47

Abkommen vom 29. Sept. 1938 (RGBl. II 853).

48

Vgl. 63. Sitzung am 18. März 1971 TOP B (Kabinettsprotokolle 1971, S. 116) und 120. Sitzung am 9. Aug. 1972 TOP A (Außenpolitische Unterrichtung).

49

Vgl. 127. Sitzung am 10. Okt. 1972 TOP 2 (Bericht über die politische Lage).

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