1.4 (k1972k): Wirtschafts-, Finanz- und Währungspolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Wirtschafts-, Finanz- und Währungspolitik

Die Wirtschafts- und Finanzpolitik der sozial-liberalen Koalition stand 1972 im Zeichen immer neuer Versuche, sich an die aktuelle Lage anzupassen, einer konjunkturellen Überhitzung vorzubeugen, die Preisauftriebstendenzen in Grenzen zu halten und dem wirtschaftspolitischen Ziel der Regierungserklärung von 1969 einer „Stabilisierung ohne Stagnation" gerecht zu werden. Im Januar 1972 verwies der Bundesminister für Wirtschaft und Finanzen Schiller im fünften Jahreswirtschaftsbericht auf eine deutlich entspannte konjunkturelle Lage bei einem gleichzeitig kaum nachlassenden Anstieg der Verbraucherpreise. 70 Er warnte jedoch vor dem Risiko eines nicht mit leichter Hand aufzulösenden Zielkonflikts zwischen Preisstabilität einerseits und hohem Beschäftigungsstand und Wirtschaftswachstum andererseits. Staat, Unternehmer und Gewerkschaften müssten sich daher zum gemeinsamen Handeln bereitfinden. In Übereinstimmung mit dem Sachverständigenrat für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 71 prognostizierte er ein stagnierendes reales Bruttosozialprodukt, ein weiteres Absinken des Auslastungsgrades des Produktionspotentials und ein Sinken der Erwerbstätigenquote um 1%. Schiller strebte für 1972 eine Zunahme des realen Sozialprodukts um 2 bis 3% an und empfahl, u. a. aus europapolitischen Gründen an dieser Zielmarge festzuhalten. Der Spielraum für das wirtschaftliche Wachstum war dabei gering. Die private Verbrauchsnachfrage war 1972 eine der Haupttriebkräfte des Aufschwungs, da sich in den ersten Monaten tarifliche Lohnsteigerungen auswirkten, den Rentnern die in den Jahren 1968/69 entrichteten Beiträge zu den Kosten ihrer Krankenversicherung erstattet wurden und Mitte des Jahres der bis dahin bei der Deutschen Bundesbank stillgelegte Konjunkturzuschlag zurückgezahlt wurde. Weitere Impulse für den Konjunkturaufschwung gingen aus vom Wohnungsbau, vom Anstieg der öffentlichen Ausgaben und von einer verstärkten Auslandsnachfrage in der zweiten Jahreshälfte. Die Arbeitslosenquote lag Mitte des Jahres 1972 bei lediglich 1,3%. 72

70

Vgl. 97. Sitzung am 26. Jan. 1972 TOP 2.

71

Vgl. das Jahresgutachten 1971/72 „Währung, Geldwert, Wettbewerb - Entscheidungen für morgen" (BD 144/1-1971).

72

Vgl. den Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank 1972, S. 1-29 (BD 126/1-1969-1974).

Während angesichts der vergleichsweise soliden wirtschaftlichen Entwicklung konjunkturpolitische Maßnahmen nicht angezeigt waren, gefährdete der anhaltende Zustrom ausländischen Kapitals das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht, weshalb am 1. März 1972 die Bardepotpflicht für bestimmte im Ausland aufgenommene Kredite eingeführt wurde, um zusammen mit der vom Zentralbankrat am 28. Febr. 1972 beschlossenen Senkung des Diskontsatzes von 4 auf 3% das erhebliche Zinsgefälle zwischen Europa und den USA einzuebnen und Kapitalzuflüsse zu vermindern. 73

73

Vgl. 102. Sitzung am 1. März 1972 TOP 7.

Das Ende 1971 beschlossene und am 24. April 1972 in Kraft gesetzte Europäische Devisenkurssystem wurde bereits zwei Monate später auf eine erste Probe gestellt, als die britische Regierung am 23. Juni 1972 in Folge einer Spekulationswelle im Zusammenhang mit dem bevorstehenden EG-Beitritt, der sich verschlechternden Handels- und Zahlungsbilanz und der ungünstigen wirtschaftlichen Entwicklung zum Schutz ihrer Währungsreserven vorübergehend den Wechselkurs des Pfund Sterling freigab und eine Devisenkontrolle bei Investitionen einführte. Die Wirtschafts- und Finanzminister der Europäischen Gemeinschaften verständigten sich am 26. Juni 1972 in Luxemburg darauf, die Währungsparitäten gegenüber dem Dollar unangetastet zu lassen, am Übereinkommen über die Verengung der Bandbreiten zwischen den Währungen der Gemeinschaftsländer festzuhalten und bis zum 30. Sept. 1972 Übergangsmaßnahmen zu gewähren. In dieser Situation wies Schiller Forderungen nach währungspolitischen Eingriffen in der Bundesrepublik als unbegründet zurück. Die zweitägige Schließung der deutschen Devisenbörsen am 23. und 26. Juni 1972 sei aus Solidarität mit anderen europäischen Ländern erfolgt, um zur Beruhigung an den Devisenmärkten beizutragen. 74 Am Tag darauf schlug er im Kabinett eine weitere Änderung der Außenwirtschaftsverordnung vor, mit der die Wirksamkeit der Bardepotregelung verstärkt werden sollte. Der Vorschlag fand zwar Zustimmung, doch als Bundesbankpräsident Karl Klasen Devisenkontrollen gemäß § 23 Absatz 1 Ziffer 4 des Außenwirtschaftsgesetzes 75 gegen den Zufluss des Auslandskapitals forderte und dabei vom gesamten Kabinett gegen Schillers Votum unterstützt wurde, reichte dieser am 2. Juli 1972 seinen Rücktritt ein. 76

74

Vgl. 117. Sitzung am 28. Juni 1972 TOP D.

75

Gesetz vom 28. April 1961 (BGBl. I 481).

76

Vgl. 117. Sitzung (Fortsetzung) am 29. Juni 1972 TOP D und 118. Sitzung am 5. Juli 1972 TOP K

In den folgenden Monaten widmeten sich die Wirtschafts- und Finanzminister auf europäischer Ebene der Frage, wie das internationale Währungssystem reformiert werden könnte. Auf ihrem Sondertreffen am 17. und 18. Juli 1972 befassten sie sich gemeinsam mit den Notenbankpräsidenten der sechs EWG-Mitglieder und der Beitrittsstaaten ausschließlich mit Fragen eines internationalen Währungssystems, das künftig gleiche Rechte und Pflichten für alle Beteiligten schaffen und eine Aufspaltung in Währungsblöcke verhindern sollte. 77 Am 11./12. Sept. 1972 verständigten sie sich auf Leitlinien, die eine Errichtung eines europäischen Fonds für die währungspolitische Zusammenarbeit, die Konzertierung der Zentralbanken zur Verminderung von Wechselkursbandbreiten, die Verwendung einer europäischen Rechnungseinheit sowie weitere gemeinschaftliche Maßnahmen zur Bekämpfung der Inflation zum Inhalt hatten. 78

77

Vgl. 119. Sitzung am 19. Juli 1972 TOP H.

78

Vgl. 123. Sitzung am 13. Sept. 1972 TOP B.

Angesichts der vorgezogenen Bundestagswahlen versicherte der Bundeskanzler am 10. Okt. 1972 im Kabinett, dass trotz des verhaltenen Aufschwungs keine Maßnahmen zur Beeinflussung der Konjunktur erforderlich seien, der besorgniserregende Anstieg der Verbraucherpreise in allen europäischen Ländern jedoch nationale Maßnahmen erfordere, die auf Gemeinschaftsebene koordiniert und durch Gemeinschaftsaktionen ergänzt werden müssten. 79 Nachdem die EG-Staats- und Regierungschefs am 19./20. Okt. 1972 einer entsprechenden stabilitätspolitischen Initiative Schmidts zugestimmt hatten, nahm das Kabinett am 27. Okt. 1972 das 15-Punkte-Programm gegen Preissteigerungen in der Bundesrepublik zur Kenntnis. Vorgesehen war darin u. a. die Begrenzung der Zunahme der Geldmenge auf die für 1973 zu erwartende Zuwachsrate des Bruttosozialprodukts, die Verwendung der Steuermehreinnahmen in Bund, Ländern und Gemeinden für eine weitere Reduzierung der Nettokreditaufnahme und nicht zuletzt die Begrenzung der Haushaltsausgaben sowie die Einsparung von 2000 Planstellen in der Bundesverwaltung. Der EG-Ministerrat stimmte am 30./31. Okt. 1972 diesen Maßnahmen zu und kündigte Bemühungen an, Preissteigerungen auf etwa 4% zu begrenzen. 80 Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wertete die ungewöhnlich starken inflatorischen Tendenzen als besondere Gefahr für das Ziel der Geldwertstabilität. 81 Schmidts Vorschlag vom 6. Dez. 1972, die Bardepotregelung ein weiteres Mal im laufenden Jahr zu verschärfen, um die Kreditaufnahmen von Unternehmen im Ausland einzuschränken und die von der Deutschen Bundesbank festgestellten Umgehungsmöglichkeiten zu beseitigen, wurde im Kabinett ohne weitere Diskussion angenommen. Diese Maßnahme sollte die Beschlüsse des Zentralbankrats der Deutschen Bundesbank vom 30. Nov. 1972 u. a. zur Erhöhung des Diskontsatzes auf 4,5% unterstützend begleiten. Einen effektiven Schutz vor dem noch immer hereinströmenden Auslandskapital bot diese Maßnahme langfristig jedoch nicht. 82

79

Vgl. 127. Sitzung am 10. Okt. 1972 TOP 2 (Bericht über die politische Lage).

80

Vgl. 129. Sitzung am 31. Okt. 1972 TOP C.

81

Vgl. 133. Sitzung am 29. Nov. 1972 TOP F.

82

Vgl. 134. Sitzung am 6. Dez. 1972 TOP 4.

Trotz guter wirtschaftlicher Lage der Bundesrepublik 1972 gab es Wirtschaftsbereiche, die weiterhin staatlicher Unterstützung bedurften. Um den Steinkohlenbergbau im Ruhrgebiet angesichts des Strukturwandels auf dem Energiesektor langfristig weiter zu betreiben, war 1968 die Einheitsgesellschaft Ruhrkohle AG gegründet worden. Sie befand sich jedoch in einer angespannten finanziellen Lage, da ihre Liquidität 1971 trotz einer Bürgschaft des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen nur befristet gesichert werden konnte. 83 Die Ursachen für die steigenden Absatzverluste und die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem schweren Heizöl in der Elektrizitätswirtschaft und der US-amerikanischen Kokskohle lagen im Kostenanstieg in den Jahren 1969 bis 1971 und in den Änderungen in der Währungsparität begründet. In kontrovers geführten Gesprächen Schillers mit Vertretern des Landes, der Ruhrkohle AG und der IG Bergbau und Energie über ein Konzept zur mittelfristigen Konsolidierung forderte das Land Nordrhein-Westfalen u. a. die Übernahme der Haldenkosten durch den Bund und die Verdopplung der Stilllegungsprämien. Damit erschwerte das Land lange eine Einigung, ebenso wie die IG Bergbau und Energie mit ihrer Forderung nach Verdopplung der Bergmannsprämie und die Eigentümer, die z. B. eine Verdopplung der Schuldbuchforderung auf 2 Milliarden DM erwarteten. 84 Dem am 30. Mai 1972 gemeinsam beschlossenen Stabilitätsprogramm waren haushaltspolitisch enge Grenzen gesetzt, die es ein weiteres Mal lediglich erlaubten, die Verlustsituation der Ruhrkohle AG kurz- bis mittelfristig zu überbrücken. Neben der Fortführung bereits bestehender Maßnahmen wie Verstromungshilfen für 1972 und Kokskohlenhilfen bis 1975 erklärte sich der Bund zu weiteren Konzessionen bereit und gewährte u. a. eine Haldenfinanzierungsbürgschaft in Höhe von 600 Millionen DM. 85

83

Vgl. 82. Sitzung am 22. Sept. 1971 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1971, S. 287).

84

Vgl. 105. Sitzung am 22. März 1972 TOP B und 107. Sitzung am 19. April 1972 TOP B.

85

Vgl. 124. Sitzung (Fortsetzung) am 21. Sept. 1972 TOP L.

Um die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Werften zu verbessern, beschloss das Kabinett im Oktober 1972 auf der Grundlage eines Werft-Gutachtens, die Mittel für das bereits ausgeschöpfte VII. Werfthilfeprogramm zur Förderung eines zusätzlichen Exportauftragsvolumens auf bis zu 1,5 Milliarden DM für die Jahre 1974/75 zu erhöhen. Zudem kündigte die Bundesregierung Bemühungen um den Abbau wettbewerbsverfälschender Maßnahmen im Rahmen der EWG und OECD an. 86 Ergänzend wurde ein Programm für die deutschen Reeder zur Auftragsvergabe für neue Schiffe unter Federführung des Bundesverkehrsministers in Aussicht gestellt und weitere schifffahrtspolitische Leitsätze beschlossen. 87

86

Vgl. 128. Sitzung am 17. Okt. 1972 TOP 3.

87

Vgl. 129. Sitzung am 31. Okt. 1972 TOP 5.

Nachdem das Kabinett im September 1971 über die Eckdaten für den Bundeshaushalt 1972 und die Fortschreibung der mehrjährigen Finanzplanung bis 1975 entschieden 88 und der Haushaltsausschuss des Bundestages am 13. April 1972 die Festsetzung des Gesamtetats auf 109,3 Milliarden DM bei einer Nettokreditaufnahme von 7,3 Milliarden DM vorgesehen hatte, blieben heftige Diskussionen bei der zweiten Lesung des Bundeshaushaltsgesetzes nicht aus. Die Opposition warf der Bundesregierung in der Debatte über den „Kanzleretat" (Einzelplan 04) eine, in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie dagewesene, unsolide, konjunkturfeindliche und ineffiziente Finanzpolitik und darüber hinaus eine „staatlich finanzierte Inflation" vor. 89 Der Einzelplan wurde am 28. April 1972, dem Tag nach dem gescheiterten Misstrauensvotum, mit 247 zu 247 Stimmen abgelehnt und deshalb die Haushaltsberatungen vorläufig unterbrochen. 90

88

Vgl. 80. Sitzung am 8. Sept. 1971 TOP 4 und 5 (Kabinettsprotokolle 1971, S. 268-270).

89

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 79, S. 10604 f.

90

Vgl. 105. Sitzung am 22. März 1972 TOP C und 106. Sitzung am 12. April 1972 TOP D.

Mitte Mai 1972 unternahm Schiller einen energischen Vorstoß, seine Kabinettskollegen auf einen finanzpolitischen Stabilitätskurs festzulegen und die Bundesregierung gleichzeitig in der innenpolitischen Debatte über die Deckungslücke im laufenden Haushalt zu entlasten. Dabei konnte er sich auf die gemeinsame Empfehlung des Finanzplanungsrats und des Konjunkturrats vom März 1972 berufen, die eine Rückführung der Ausgaben auf allen staatlichen Ebenen gefordert hatten. Der Ansatz für die Neuverschuldung sollte nach den Vorstellungen Schillers auf 6 Milliarden DM zurückgeführt werden. Neben dem Festhalten an der bereits veranschlagten globalen Minderausgabe von 1,2 Milliarden DM schlug er weitere Bewirtschaftungsmaßnahmen mit einem Volumen von 1,3 Milliarden DM vor. Die mehrjährige Finanzplanung bis 1976 wies ebenso Deckungslücken auf. Die notwendigen Kürzungen im Bundeshaushalt 1972 konnten nach einer Koalitionsbesprechung und einer Ministerbesprechung am 9. Juni 1972 beschlossen werden. Das Kabinett lockerte darüber hinaus die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung erlassenen Verfügungsbeschränkungen. 91 Nachdem Schiller aufgrund der währungspolitischen Differenzen im Kabinett am 2. Juli 1972 zurückgetreten war und Schmidt das Doppelressort übernommen hatte, wurden die Eckdaten des Bundeshaushalts 1972 endgültig festgesetzt. Der zusätzliche Finanzbedarf von 1 Milliarde DM insbesondere in den Bereichen Verteidigung und Ausbildungsförderung konnte aufgrund einer neuen Steuerschätzung über Mehreinnahmen von 2,2 Milliarden DM gedeckt werden, sodass bei einem Etat von 109 Milliarden DM die Nettokreditaufnahme nunmehr noch 4,8 Milliarden DM betragen sollte. 92 Nach der Bundestagswahl am 19. Nov. 1972 strebten Brandt und Wehner eine Verabschiedung des Bundeshaushalts 1972 noch im laufenden Jahr auf der Basis der inzwischen im September 1972 vom Haushaltsausschuss gefassten Beschlüsse an. Mit einer kurzfristig auf Antrag des Haushaltsausschusses auf 4 Milliarden DM reduzierten Nettokreditaufnahme wurde am 20. Dez. 1972 der Bundeshaushalt 1972 vom Deutschen Bundestag beschlossen. 93

91

Vgl. Sondersitzung am 9. Juni 1972 TOP 1.

92

Vgl. 121. Sitzung am 23. Aug. 1972 TOP A und 122. Sitzung am 6. Sept. 1972 TOP 2.

93

Vgl. 132. Sitzung am 21. Nov. 1972 TOP A und 134. Sitzung am 6. Dez. 1972 TOP 5.

Auch die mehrjährige Finanzplanung bis 1976 wies massive Deckungslücken auf, weshalb Schiller seine Kabinettskollegen aufforderte, die Einhaltung der geltenden Plafonds sicherzustellen. Allerdings wurde über die Eckdaten der Finanzplanung zunächst kein Beschluss gefasst. 94 Sein Amtsnachfolger Schmidt musste die Annahmen deutlich nach oben korrigieren, obwohl er für den Bundeshaushalt 1973 bereits Kürzungen der Ressortanforderungen um 8,9 Milliarden DM ausgehandelt hatte. Für die Folgejahre sollte u. a. die Ausgabenexpansion auf 10,5% bzw. 8,5% begrenzt und die Höhe der Neuverschuldung verbindlich festgeschrieben werden. 95

94

Vgl. Sondersitzung am 9. Juni 1972 TOP 1.

95

Vgl. 122. Sitzung am 6. Sept. 1972 TOP 3.

Das 1970 in Angriff genommene Projekt einer umfassenden, aus drei Teilen bestehenden Steuerreform, die erstens das allgemeine Steuerrecht und Steuerverfahrensrecht, zweitens die Lohn- und Einkommensteuer, die Sparförderung, die Körperschaft-, Gewerbe-, Vermögen-, Erbschaft- und Grundsteuer sowie drittens die Verkehr- und Verbrauchsteuern betrafen, war nicht entscheidend vorangekommen. Lediglich die 1970 ausgegliederte Reform der Abgabenordnung bezüglich des allgemeinen Steuerrechts und Steuerverfahrensrechts befand sich in der parlamentarischen Beratung. 96 Um ein Inkrafttreten der wesentlichen Inhalte der Steuerreform zum angestrebten Termin 1. Jan. 1974 zu ermöglichen, legte Schiller Anfang des Jahres 1972 dem Kabinett einen Zeitplan vor. Danach sollten zunächst noch offene Fragen zur Reform der Vermögen-, Erbschaft- und Grundsteuer, zur Änderung des Bewertungs- und Gewerbesteuergesetzes, zur Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie zur Sparförderung bis Ende Februar 1972 geklärt werden. 97 Zwar konnte der Entwurf eines 2. Steuerreformgesetzes (Vermögen-, Erbschaft- und Grundsteuer) Anfang März 1972 dem Bundesrat zugeleitet werden 98, doch die Absicht der Bundesregierung, nach dem Ende der parlamentarischen Sommerpause auch den Entwurf des 3. Reformgesetzes (Einkommen- und Lohnsteuer, Körperschaftsteuer und Sparförderung) folgen zu lassen und die Steuerreform weiterhin als Einheit zu behandeln, scheiterte am vorzeitigen Ende der Legislaturperiode. Die Entwürfe wurden im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens in eine Reihe von Einzelgesetzen aufgeteilt, darunter als Kernstück das Einkommensteuerreformgesetz, mit dem u. a. eine steuerliche Entlastung mittlerer Einkommen bei gleichzeitiger moderater Anhebung des Spitzensteuersatzes sowie ein gestaffeltes, erstmals ab dem ersten Kind gewährtes Kindergeld unter Wegfall der steuerlichen Kinderfreibeträge verwirklicht wurden. 99

96

Vgl. 63. Sitzung am 18. März 1971 TOP C und 87. Sitzung am 28. Okt. 1971 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1971, S. 117 f. und 316-320).

97

Vgl. 97. Sitzung am 26. Jan. 1972 TOP E und 98. Sitzung am 2. Febr. 1972 TOP 4.

98

Vgl. 102. Sitzung am 1. März 1972 TOP 2 und 109. Sitzung am 3. Mai 1972 TOP 5.

99

Gesetz zur Reform der Einkommensteuer, des Familienlastenausgleichs und der Sparförderung vom 5. Aug. 1974 (BGBl. I 1769).

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