1.7 (x1955s): Das Krankenversicherungs-Neuregelungsgesetz (KVNG)

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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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Text

Das Krankenversicherungs-Neuregelungsgesetz (KVNG)

Im Zuge der Wiederherstellung des tradierten Sozialversicherungssystems in der ersten Hälfte der 50er Jahre wurde auch die Krankenversicherung in ihrer traditionellen Form wiederaufgebaut. Unumstritten aber war von Anfang an, daß die geplante Sozialreform neben der Neuordnung der Renten- und der Unfallversicherung auch die gesetzliche Krankenversicherung umfassen sollte 126.

126

Vgl. zur Krankenversicherungsreform grundlegend Reucher, Reformen.

Im Rahmen der Rentenreform und im Vorgriff auf eine umfassende Krankenversicherungsreform war das Gesetz über die Krankenversicherung der Rentner vom 12. Juni 1956 verabschiedet worden, das die Rentner als nun echte Mitglieder der gesetzlichen Krankenkassen den übrigen Mitgliedern im Leistungsrecht weitgehend gleichgestellt hatte 127. In einem weiteren Vorgriff auf die Krankenversicherungsreform war im günstigen Klima des Wahljahres 1957 das Gesetz zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krankheitsfalle 128 zustandegekommen; das auf eine Initiative des DGB und einen Gesetzentwurf der SPD vom 28. September 1955 129 zurückgehende Gesetz gewährte die Lohnfortzahlung für die ersten sechs Wochen in Höhe von 90 % des Nettoarbeitsentgeltes bei zwei Karenztagen und näherte damit die Leistungsansprüche der Arbeiter denen der Angestellten an.

127

BGBl. 1956 I 500.

128

Gesetz vom 26. Juni 1957 (BGBl. 1957 I 649). - Vgl. hierzu Reucher, Reformen, S. 65-96.

129

BT-Drs. 1704.

In grundsätzlichen Ausführungen zur Sozialpolitik legte Bundesarbeitsminister Blank am 13. Februar 1958 vor den Bundestagsausschüssen für Arbeit, für Sozialpolitik und für Kriegsopfer- und Heimkehrerfragen bereits die Ziele der geplanten Krankenversicherungsreform dar: „Die soziale Krankenversicherung muß den veränderten sozialen Umständen angepaßt werden, die durch die allgemeine soziale Entwicklung, die Entwicklung des Gesundheitszustandes der Versicherten und ihrer Familien und die modernen medizinischen Erkenntnisse hervorgerufen worden sind. Aufgabe der Reform muß es ein, die Leistungen so sinnvoll zu ordnen, daß dort, wo der Mensch der Hilfe am meisten bedürftig ist, sie auch in ausreichendem Maße gewährt werden kann. Daß bedeutet, daß das Schwergewicht der Neuordnung der Krankenversicherung auf einer Verbesserung der Leistungen für die langandauernden Krankheiten liegen muß. Daneben haben uns die modernen Erkenntnisse der Medizin in den Stand gesetzt, der Verwirklichung des an sich alten Grundsatzes, daß vorbeugen besser als heilen ist, näherzukommen. Ein Ausbau geeigneter präventiver Maßnahmen ist daher notwendig." 130 Er wies im weiteren auf die starke finanzielle Belastung der Krankenversicherung durch die Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen bei Bagatellerkrankungen hin und argumentierte, daß Leistungsverbesserungen bei langandauernden Krankheiten nur bei einer „Selbstbeteiligung der Versicherten in sogenannten Bagatellfällen ermöglicht werden" könnten, wenn gleichzeitig die Beitragsbelastung in vernünftigen Grenzen gehalten werden solle. Damit hatte Blank die Leitgedanken der Neuordnung der Krankenversicherung formuliert, wie sie dann auch dem Sozialkabinett im Herbst 1958 dargelegt wurden: Schließung der Lücken im Leistungsrecht, aber Betonung des Subsidiaritätsprinzips durch Stärkung der Eigenverantwortung 131. Dies schien in einer Zeit gesicherter Beschäftigungsverhältnisse und steigender Einkommen sozialpolitisch vertretbar und entsprach den angekündigten Akzentverschiebungen in der Sozialpolitik.

130

Blank, Das sozialpolitische Programm, in: BArbBl. 1958, S. 84-86. Unerwähnt blieb, daß man mit der Reform auch auf die Kritik der Ärzteschaft an der beschränkten Zulassung zur Kassenarztpraxis, am Fehlen einer zeitgemäßen Gebührenordnung sowie an der Verlagerung des Morbiditätsrisikos auf die Ärzteschaft reagieren wollte.

131

Vgl. hierzu auch Jantz, Einige Gedanken zur Sozialreform, in: Politisch-Soziale Korrespondenz Nr. 6 vom 15. März 1958, S. 9 f.

Blank konnte sich mit dieser Reformkonzeption der Unterstützung des Bundeskanzlers sicher sein. In seiner Ansprache zum 1. Mai 1958 bestätigte Adenauer diese Zielvorstellungen: „Sie können von einem überzeugt sein: Die Bundesregierung wird das begonnene Sozialwerk entschlossen fortsetzen. So werden wir uns nicht mit 132 der bereits gesetzlich geregelten Sorge für den Arbeiter im Krankheitsfalle begnügen, sondern durch eine umfassende Reform des Krankenkassenwesens die Voraussetzungen dafür schaffen, daß die Leistungen, ohne Minderung des Gesamtvolumens, in erster Linie denjenigen zugute kommen, die ihrer bedürfen." 133

132

Korrigiert aus 'mehr' (Anm. d. Verf.).

133

Bulletin Nr. 81 vom 3. Mai 1958, S. 801.

Der Reformdruck war mit Beginn der 3. Wahlperiode stärker geworden, da sich die finanziellen Probleme der Krankenkassen durch die bereits genannten Gesetze über die Lohnfortzahlung für Arbeiter im Krankheitsfall und die Neuordnung der Krankenversicherung der Rentner sowie durch eine Grippeepidemie im Herbst 1957 verschärft hatten 134. Zur Einführung allgemein als notwendig erachteter Leistungsverbesserungen blieb - wollte man eine für den Bundeshaushalt kostenneutrale Reform und keine Beitragserhöhungen für die Versicherten - nur die Einschränkung von Leistungen zu Lasten der Versicherten.

134

FDP und SPD brachten zu Beginn des Jahres 1958 Gesetzentwürfe zur Verbesserung der angespannten Situation der Krankenkassen ein. Während die SPD eine Umverteilung der Lasten und Bundeszuschüsse bei der Wochenhilfe anstrebte (BT-Drs. 123), zielte der Entwurf der FDP auf eine Verschärfung der Bestimmungen zur Lohnfortzahlung (BT-Drs. 83).

Der Vorschlag der Eigenbeteiligung war nicht neu. Schon in den „Grundgedanken zur Gesamtreform der sozialen Leistungen" vom April 1955 hatte das Bundesarbeitsministerium eine Kostenbeteiligung an Arzneimitteln und ärztlicher Behandlung zugunsten der Kassen gefordert 135. Eine Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung von Bagatellfällen war auch von der Professorengruppe um Achinger 1955 in der Rothenfelser Denkschrift gefordert worden 136.

135

Siehe den Abdruck der Vorlage des BMA in Anhang 1, Dokument 1. - Vgl. auch die Beschlüsse des Arbeitsausschusses für Grundsatzfragen zur Reform der Krankenversicherung in: BArbBl. 1958, S. 574 f. und die Ausführungen zur „Gesundheitssicherung" im Sozialplan der SPD (Sozialplan für Deutschland, auf Anregung des Vorstandes der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands vorgelegt von Auerbach u.a., 1957). Zur Übersicht über die unterschiedlichen Standpunkte zu den verschiedenen Aspekten der Reform der Krankenversicherung siehe die „Zusammenstellung der Probleme der Neuordnung der gesetzlichen Krankenversicherung und der vorgeschlagenen Lösungen" (o.D.) in B 136/1391 sowie die instruktive Übersicht „Die Reform der sozialen Versicherung im Widerstreit der Meinungen. Eine gedrängte Vergleichsübersicht wichtiger Vorschläge zur Neuordnung der sozialen Krankenversicherung", in: Beilage zur Deutschen Versicherungszeitschrift, XIII. Jahrgang, Nr. 1, Jan. 1959.

136

Vgl. Achinger u.a., Neuordnung, S. 58-69. Außerdem hatten die Professoren vorgeschlagen, das System der Wahl verschiedener Tarife aus der privaten Krankenversicherung auch für die gesetzliche Krankenversicherung zu übernehmen.

Die Krankenversicherungsreform wurde allein im Arbeitsministerium vorbereitet. In Klausur in Bad Münstereifel arbeiteten im Frühsommer 1958 vier Referenten des Bundesarbeitsministeriums unter der Leitung des Referenten für die Krankenversicherung, Hans Schmatz 137, einen Reformentwurf aus 138. Er fand in einer Besprechung am 2. September 1958 die Zustimmung der übrigen Ressorts 139.

137

Zur Biographie Schmatz' siehe Anhang 2.

138

Vgl. hierzu „Der Spiegel" Nr. 48 vom 26. Nov. 1958, S. 34-50: „Krankenkassen Reformgesetz: Geld, Geld" sowie „Die Zeit" vom 15. Aug. 1958: „Krankenkassen-Reform hinter verschlossenen Türen".

139

Vgl. die Niederschrift über die Ressortbesprechung am 2. Sept. 1958 in B 149/4340.

Am 24. Oktober 1958 legte das Bundesarbeitsministerium dem Ministerausschuß die Grundsätze für die Neuordnung der sozialen Krankenversicherung vor. Sie zeigten zwar prinzipielle Tendenzen auf, waren aber bewußt allgemein gehalten, um Ansatzpunkte für verschiedene Lösungsmöglichkeiten zu bieten 140. Kurt Jantz stellte in der Sitzung zunächst die geplanten leistungsverbessernden Maßnahmen dar. Um diese zu finanzieren und weiterem Mißbrauch vorzubeugen, sei eine Selbstbeteiligung der Versicherten erforderlich. Weitere strukturelle Reformvorschläge bezogen sich auf die Ärzteschaft. Die vorgetragenen Grundsätze wurden im wesentlichen ohne Widerspruch gebilligt. Unterschiedliche Auffassungen bestanden nur in der Frage der Investitionskosten der Krankenhäuser und der Eingrenzung des versicherungspflichtigen Personenkreises. Zu letztgenanntem hielt Blank der Staatssekretärin im Bundesfamilienministerium, Gabriele Wülker, entgegen, die „Versicherungspflicht müsse in der sozialen Notwendigkeit ihre Grenze finden, sonst stehe am Ende der Gesundheitsstaat" 141.

140

So Jantz in seinem Beitrag „Zum Entwurf des Krankenversicherungs-Neuregelungsgesetzes", in: Sozialpolitische Mitteilungen, Nr. 235, Dez. 1958, S. 2333. - Vgl. 2. Sitzung des Ministerausschusses am 24. Okt. 1958 TOP 1.

141

Hierin wurde er in der 41. Kabinettssitzung am 5. Nov. 1958 TOP 5 durch den Bundeskanzler unterstützt, der gegen die Absicht, den Kreis der Versicherten einzuengen, „keine Bedenken" hatte (Protokoll in B 136 VS/36119).

Die vom Ministerausschuß gebilligten Grundsätze wurden in der Kabinettssitzung am 5. November 1958 vorgestellt. Auch das Kabinett erklärte sich ohne strittige Diskussion mit den von Blank knapp dargelegten Leitlinien einverstanden. Lediglich der Beschluß über eine künftige Gestaltung der freien Arztwahl durch eine allgemeine Zulassung der Ärzte zu den Kassen wurde nach dem Einwand des Bundeskanzlers, ob nicht eine vergleichbare Situation in der Vergangenheit zu einem Anwachsen der ärztlichen Verschreibungstätigkeit geführt habe, zurückgestellt 142.

142

Vgl. 41. Kabinettssitzung am 5. Nov. 1958 TOP 5 (B 136 VS/36119). - In der 83. Kabinettssitzung am 28. Okt. 1959 TOP 3 trug Blank vor, daß man „in dem Gesetzentwurf von Bestimmungen über Zulassung überhaupt absehe" und „etwaigen Befürchtungen des Bundeskanzlers dadurch Rechnung" trage. Adenauer hatte in dieser Sitzung Bedenken geäußert, ob „eine Zulassung durch die Kassen nicht eine Machtverlagerung auf diese" mit sich bringe (Protokoll in B 136 VS/36121).

Angesichts der späteren vehementen Kritik der Interessengruppen und Verbände an dem Reformkonzept erstaunt die unkomplizierte Beratung im Ministerausschuß und im Kabinett auf den ersten Blick und ist doch bei genauerer Betrachtung nachvollziehbar: Die Reform konnte hier mit Zustimmung rechnen, da die Notwendigkeit leistungsverbessernder und kostendämpfender Maßnahmen von allen anerkannt wurde, sie keine Belastung des Bundeshaushalts mit sich brachte und mit der beabsichtigten Stärkung des Subsidiaritätsprinzips ganz im Zeichen des angekündigten sozialpolitischen Richtungswandels stand.

Schon am Tag der Beratungen im Ministerausschuß veröffentlichte das Bundesarbeitsministerium sein „Konzept eines Vorentwurfs" 143. Da Widerstand bei der Reform der Krankenversicherung nicht innerhalb der Regierung, sondern bei den Interessenvertretern der betroffenen Gruppen und Einrichtungen zu erwarten war, wählte das Arbeitsministerium von Beginn an den Weg einer offensiven Öffentlichkeitsarbeit. Die Verbände wurden frühzeitig und umfänglich in die Reformberatungen eingebunden. Nach dem problemlosen „Durchmarsch" der Grundsätze im Kabinett sandte das Arbeitsministerium am 18. Dezember 1958 einen Referentenentwurf an eine Vielzahl von Verbänden, forderte zu Stellungnahmen auf und lud zu einer Anhörung für Anfang Februar 1959 ein. Der Referentenentwurf schlug in elf Kapiteln eine Neukodifizierung des Zweiten Buchs der Reichsversicherungsordnung und eine einheitliche Rechtsgrundlage für die soziale Krankenversicherung vor. Beibehalten wurden das Versicherungsprinzip, die gegliederte Struktur der Versicherung sowie das System der Beitragsbemessung. Allerdings wurden die Einwirkungsmöglichkeiten des Staates über Rechtsverordnungen deutlich erweitert. Dem Kostenanstieg sollte durch eine stärkere Kontrolle von Versicherungsträgern, Leistungserbringern und Versicherten begegnet werden. Eine Reihe von Leistungsverbesserungen sollten durch Kostenbeteiligung der Versicherten finanziert werden. Den Finanzproblemen der Kassen sollte außerdem durch eine Verschärfung der Lohnfortzahlung der Arbeiter begegnet werden 144.

143

Vgl. Sozialpolitische Informationen Nr. 2 vom 24. Okt. 1958 in B 149/4186.

144

Referentenentwurf vom 18. Dez. 1958 in B 136/1392. - Vgl. Reucher, Reformen, S. 108-115.

Positiv äußerten sich zum Referentenentwurf im Frühjahr 1959 nur die Verbände der privaten Krankenversicherer und der Arbeitgeber. Ansonsten stand dem Entwurf eine weitgehend geschlossene Phalanx von Kritikern gegenüber, die von SPD und Gewerkschaften über die Ärzteverbände bis hin zum Arbeitnehmerflügel der CDU reichte. Zustimmung fanden zwar allenthalben die angestrebten Leistungsverbesserungen, auf strikte Ablehnung aber stießen vor allem die Selbstbeteiligung, die Verschärfung der Lohnfortzahlungsregelung sowie die Einschränkung der Selbstverwaltung und die erweiterten Eingriffsmöglichkeiten des Staates.

In der Begründung der Reformkonzeption hatten sowohl der Minister als auch die Beamten des Ressorts immer wieder argumentiert, daß die Kostenexpansion in der Krankenversicherung auf das Anspruchsdenken der Versicherten und den Mißbrauch der Versicherungsleistungen zurückzuführen sei 145. Die Selbstbeteiligung bei Bagatellerkrankungen wurde in erster Linie in ihrer erzieherischen Funktion dargestellt und damit ihre Rolle als maßgebliches Finanzierungsinstrument im Rahmen der Reform in den Hintergrund gerückt. Gerade diese Argumentation provozierte Empörung bei den Versicherten und ihren Interessenvertretern. Der DGB sah hierin eine Diskriminierung der Versicherten. Besonders schwer wog, daß die Gewerkschaften in Blank andere Erwartungen gesetzt hatten und sich nun von einem Mann aus den eigenen Reihen verraten fühlten 146. Die SPD kritisierte scharf, daß die Leistungsverbesserungen nur über die Selbstbeteiligung finanziert werden sollten.

145

Vgl. hierzu die Begründung, die am Tag der Beratung im Ministerausschuß von der Pressestelle des BMA veröffentlicht wurde: „Für die Einführung einer Selbstbeteiligung sprechen folgende Erwägungen: a) Das System, die Ausgaben für die Krankenpflege nur durch Beiträge zu finanzieren, führt dazu, daß ein großer Teil der Versicherten bestrebt ist, aus der Krankenkasse herauszuholen, was möglich ist. Dieses Bestreben führt zu vielen Mißbräuchen. Ein geringer Beitrag und eine Beteiligung des einzelnen an der beanspruchten Leistung kann diese Mißbräuche abstellen. b) Die Einstellung der Versicherten zur Krankheit ist eine sehr verschiedene und von subjektiven Momenten abhängig. Alle Versicherten zahlen aber den gleichen Beitrag. Das führt auf die Dauer dazu, daß der Begriff der Solidarität, der ein tragender Pfeiler der Krankenversicherung ist, ausgehöhlt wird. Eine Selbstbeteiligung kann zu einem gerechten Ausgleich [...] beitragen. c) Das System der kostenlosen ärztlichen Behandlung führt dazu, daß der Arzt oft unnötig und leichtfertig in Anspruch genommen wird. Das wiederum hat zur Folge, daß die Wartezimmer überfüllt sind und die Gründlichkeit der ärztlichen Behandlung leidet. [...] d) Die vorgesehenen Leistungsverbesserungen, die sozialpolitisch notwendig sind, bringen eine erneute Belastung der Krankenkassen. Um die Beitragsbelastung nicht übermäßig anwachsen zu lassen, ist es notwendig, die Ausgaben dort zu beschneiden, wo es sozialpolitisch zu vertreten ist oder sogar wünschenswert erscheint." (Sozialpolitische Informationen Nr. 2 vom 24. Okt. 1958).

146

Vgl. Reucher, Reformen, S. 119. - Im „Spiegel" wurde Staatssekretär Claussen folgende Bemerkung zugeschrieben: „Der deutsche Arbeiter, sagt Claussen, werde von Sozialromantikern und Gewerkschaften über Gebühr idealisiert; in Wirklichkeit gehöre der Arbeiter zur indifferenten, labilen Masse, die darauf spekuliere, jeden Vorteil auszunutzen. Claussen besteht darauf, diese Masse erst zur Selbstverantwortung zu erziehen." Dies war Anlaß einer Aussprache im Bundestag am 12. Dez. 1958. Vgl. „Der Spiegel" Nr. 48 vom 26. Nov. 1958, S.  50 „Krankenkassen-Reformgesetz. Geld, Geld" und Nr. 52 vom 24. Dez. 1958, S. 14 f. - Vgl. BT-Drs. 721 und Stenographische Berichte, Bd. 42, S. 2986-2993.

Blank, der 1959 durch die heftigen Auseinandersetzungen um die Reform des Bundesversorgungsgesetzes stark in Anspruch genommen wurde 147, zögerte die weitere Behandlung des Gesetzentwurfs im Kabinett hinaus. Die Große Anfrage der SPD zur Krankenversicherungsreform vom 20. Oktober 1959 setzte die Regierung dann in Zugzwang 148. Die Regierung beschloß, der Anfrage der Opposition mit der Vorlage eines Gesetzentwurfs zu begegnen. „Nach kurzer Aussprache" billigte das Kabinett am 20. November 1959 den trotz der massiven Kritik im Kern nicht wesentlich veränderten Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der gesetzlichen Krankenversicherung 149 und überließ Einzelregelungen wie die Grenzziehung für die Selbstbeteiligung ausdrücklich dem zuständigen Bundestagsausschuß.

147

Vgl. 3. Sitzung des Ministerausschusses am 15. Jan. 1959 TOP 1 sowie 60. Kabinettssitzung am 25. März 1959 TOP 4, 61. Kabinettssitzung am 3. April 1959 TOP B, 65. Kabinettssitzung am 14. Mai 1959 TOP 4, 66. Kabinettssitzung am 21. Mai 1959 TOP 2, 75. Kabinettssitzung am 19. Aug. 1959 TOP 5 und 81. Kabinettssitzung am 14. Okt. 1959 TOP I, 82. Kabinettssitzung am 21. Okt. 1959 TOP B, 103. Kabinettssitzung am 5. April 1960 TOP F (B 136 VS/36120-36122). - Vgl. auch „Der Spiegel" Nr. 23 vom 3. Juni 1959 S. 18 f., Nr. 43 vom 21. Okt. 1959, S. 28 und Nr. 13 vom 23. März 1960, S. 22-32, vor allem S. 28-30.

148

BT-Drs. 1298. Vgl. die Begründung der Großen Anfrage Helmut Rohde in der 102. Sitzung des Bundestages am 17. Febr. 1960 (Stenographische Berichte, Bd. 45, S. 5497 f.).

149

Vgl. das Protokoll der 86. Kabinettssitzung am 20. Nov. 1959 TOP 2 (B 136 VS/36121). - BT-Drs. 1540 (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung vom 14. Jan 1960).

Am 18. Dezember 1959 beschloß der Bundesrat die Annahme des Entwurfs, allerdings mit 138 Änderungsanträgen 150. Nach der 1. Lesung des KVNG im Bundestag am 17. Februar 1960 wurde der Entwurf an die Ausschüsse überwiesen 151. Die parlamentarische Beratung gestaltete sich schwierig, da sich innerhalb der CDU/CSU-Fraktion bis zum Sommer 1960 trotz zwischenzeitlicher Krisengespräche, Verabredungen und Kompromisse kein tragfähiger Konsens herstellen ließ 152. Der rechte Flügel der Partei war gegen einen weiteren Ausbau der kollektiven sozialen Sicherung und wollte eine kostenneutrale Fortsetzung der Sozialreform und den Ausbau der individuellen Risikovorsorge. Der linke Flügel widersprach der „Mißbrauchstheorie" und forderte eine arbeitsrechtliche Regelung der Lohnfortzahlung zur Entlastung der Kassen. Der dem Arbeitnehmerflügel der Fraktion angehörende Bundesarbeitsminister schien die Seiten gewechselt zu haben. Sein Verhältnis zu den Arbeitnehmervertretern wurde einer harten Belastungsprobe ausgesetzt 153. Ein von der SPD am 21. Juni 1960 im Bundestag eingebrachtes sog. „Vorschaltgesetz" 154, das neben umfänglichen Leistungsverbesserungen, u.a. auch bei der Lohnfortzahlung, keine Kostenbeteiligung vorsah, setzte gerade den Arbeitnehmerflügel in der CDU angesichts der im nächsten Jahr anstehenden Bundestagswahl erheblich unter Druck und verstärkte zunächst die Kontroversen innerhalb der Regierungsfraktion.

150

BR-Drs. 363/59 (Beschluß).

151

Stenographische Berichte, Bd. 45, S. 5497-5572. Vgl. auch „Der Spiegel" Nr. 13 vom 23. März 1960, S. 22-29 („Minister Spiegelei").

152

Vgl. das Protokoll der Sitzung des CDU-Bundesvorstandes vom 6. Juli 1960 in: CDU-Bundesvorstand, S. 721-729.

153

Besonders auf dem Parteitag der CDU in Karlsruhe vom 26.-29. April 1960 wurde Blank vom Arbeitnehmerflügel der Partei scharf attackiert. Vgl. Reucher, Reformen, S. 160-164.

154

Gesetzentwurf über vordringliche Maßnahmen in der gesetzlichen Krankenversicherung, BT-Drs. 1926.

Ganz anders als im Falle der Rentenversicherungsreform, in der Adenauer wiederholt in entscheidenden Momenten die Entwicklung forcierte und Weichen stellte, war er an der Reform der gesetzlichen Krankenversicherung lange Zeit auffällig desinteressiert. Seiner Anteilnahme und Unterstützung konnten sich am ehesten die Vertreter der Ärzteschaft gewiß sein, die er wiederholt zu Gesprächen empfing. Allerdings beunruhigten Adenauer zunehmend die möglichen negativen Auswirkungen der vehementen öffentlichen Kritik - insbesondere der Ärzte, deren Ablehnung einer Inanspruchnahmegebühr sich mit der der Versicherten traf - auf die Bundestagswahl 1961. Die Unfähigkeit der Fraktion, zu einer Einigung zu gelangen, erregte seinen Zorn. Blank und das Arbeitsministerium kritisierte er vor allem für ihre mangelnde Kompromißbereitschaft scharf 155. In der Sitzung des CDU-Bundesvorstandes im Juli 1960 bedauerte Adenauer sogar „tief", den Entwurf bzw. die Grundsätze im Kabinett nicht intensiver beraten zu haben 156. Im Hinblick auf die erste Lesung des SPD-Entwurfs am 29. September 1960, der über die SPD-Fraktion hinaus mit Zustimmung würde rechnen können, gelang es Adenauer und dem CDU-Bundesvorstand aber, Fraktion und den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung auf eine gemeinsame Linie zu verständigen und die Fortsetzung der parlamentarischen Beratung zu sichern 157.

155

Vgl. das Protokoll der Sitzung des CDU-Bundesvorstandes am 6. Juli 1960 in: CDU-Bundesvorstand, S. 724 f.). - Zur Kritik Adenauers an Blank, die zu einer Rücktrittsandrohung des Bundesarbeitsministers führten, vgl. auch Krone, Tagebücher, S. 432 f. - Vgl. auch die Aufzeichnung Adenauers über ein Gespräch zwischen ihm, Blank und Krone am 19. Juli 1960 in ACDP Nachlaß Krone I-028-007/2.

156

Vgl. das Protokoll der Sitzung des CDU-Bundesvorstandes am 6. Juli 1960 in: CDU-Bundesvorstand, S. 723.

157

Vgl. Reucher, Reformen, S. 171-173.

Zuvor schon waren Zweifel hinsichtlich der Chancen, das Gesetz noch in der gleichen Legislaturperiode verabschieden zu können, in der CDU/CSU-Fraktion und auch im Kabinett erörtert worden 158. Die Beratungen im sozialpolitischen Bundestagsausschuß im Herbst 1960 gingen schleppend voran: Ende Januar 1961 waren erst zwei von elf Abschnitten behandelt worden 159. Als die FDP zu Beginn des Jahres 1961 vorschlug, die Beratung einzustellen, weil eine gründliche Beratung des Gesetzesentwurfes innerhalb der laufenden Wahlperiode nicht mehr möglich sei, stimmte dem auch die CDU/CSU-Fraktion zu 160.

158

In der 83. Kabinettssitzung am 28. Okt. 1959 TOP 3 erwirkte Blank mit der Begründung, man arbeite der Opposition in die Hände, wenn man die Behandlung des Reformentwurfs in der laufenden Wahlperiode nicht durchsetze, einen entsprechenden Beschluß des Kabinetts (B 136 VS/36121).

159

Vgl. Reucher, Reformen, S. 177.

160

Vgl. Protokoll der Fraktionssitzung der CDU/CSU vom 7. Febr. 1961 in ACDP VIII-001-1503/3.

Die Bundestagswahl vor Augen und durch die SPD-Initiative gedrängt, brachte die CDU/CSU-Fraktion am 10. Februar 1961 den „Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krankheitsfalle" ein, der dann rasch verabschiedet wurde 161. Das Gesetz erhöhte die Leistung für Arbeiter im Krankheitsfall auf 100 % des Nettolohns, beseitigte praktisch die Aussteuerung und reduzierte die Karenztage. Es entsprach damit im wesentlichen dem Forderungskatalog der Opposition. Die Frage der Finanzierung blieb im Gesetz ausgespart.

161

Gesetz vom 12. Juli 1961 (BGBl. I 913).

Der in der Regierungserklärung 1957 angekündigte und von Blank so bezeichnete „Stilwandel in der Sozialpolitik" fand im Fall der Krankenversicherungsreform nicht statt. Blank konnte sich wie zuvor schon in der Frage der Kriegsopferversorgung nicht gegen den Bundeskanzler, der vor der Kritik der Interessenverbände zurückwich, durchsetzen. Statt einer Gesamt- gab es eine Teilreform, die eine Leistungsverbesserung in einem Bereich brachte, für den der Referentenentwurf noch eine Verschlechterung vorgesehen hatte. Die Entlastung der Kassen war gescheitert, noch 1961 stiegen die Beitragssätze für Pflichtversicherte.

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