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Memorandum von Wilfrid Schreiber: Zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung 1

1

Abgedruckt ist die behändigte Ausfertigung des Schreibens und des Memorandums vom 30. Dez. 1955 in B 136/1384. Hervorhebungen im Text blieben unberücksichtigt. - Das Memorandum wurde am 4. Jan. 1956 vom Bundeskanzleramt den Mitgliedern des Ministerausschusses zugeleitet.

Sehr geehrter Herr Bundeskanzler!

Gemäß der Weisung, die Sie mir am 13. Dezember gegeben haben, lege ich Ihnen hiermit fristgerecht meine Ausarbeitung „Zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherungen" in 31 Exemplaren vor. Ein Exemplar liegt diesem Brief bei. Die 30 anderen habe ich Herrn Staatssekretär Dr. Globke zugeleitet.

Ihr Ihnen aufrichtig ergebener

Wilfrid Schreiber

Memorandum zur Ergänzung meines Referats vor dem „Ministerausschuss für die Sozialreform" zu Bonn, am 13. Dezember 1955. Dem Herrn Bundeskanzler und dem Ministerausschuss der Bundesregierung vorgelegt am 31. Dezember 1955.

Inhalt 2

2

Die Seitenangaben des Inhaltsverzeichnisses blieben unberücksichtigt.

A. Grund-Thesen

B. Grundforderungen zur Rentenversicherungsreform

C. Grundzüge einer Neuordnung

D. Rentenreform und Bevölkerungsbewegung

E. Die erweiterte dynamische Rentenformel

F. Was geschieht bei rückläufiger Konjunktur?

G. Einzelfragen der Rentenversicherungsreform

1.

Zur Organisation

2.

Zur Abgrenzung der Risiken

3.

Der Personenkreis der Pflichtversicherten

H. Die relative Höhe der Renten

J. Sozialversicherung und volkswirtschaftliche Kapitalbildung

K. Der Übergang von der heutigen zur reformierten Rente

A. Grund-Thesen.

Sicherung des Einkommens auch in Zeiten versiegenden Arbeitseinkommens (Alter, Krankheit, Invalidität) ist grundsätzlich auf zweierlei Weise möglich.

1. Durch Ansammlung zinsbringenden Vermögens, dessen Zinsertrag als Einkommen verzehrt wird.

Diese „bürgerliche Lösung" des Vorsorge-Problems ist heute (und wegen der sinkenden Tendenz der Vermögenserträge vielleicht für immer) der Masse der Staatsbürger unerreichbar.

Als zusätzliche Quelle der Existenzsicherung ist jedoch Vermögensbildung aus vielen ökonomischen und soziologischen Gründen erstrebens- und fördernswert. (Politik der Eigentumsbildung in breiten Schichten ist neben der Rentenreform ein vorrangiges Anliegen der „Sozialreform").

2. Durch Konservierung heute verfügbarer Einkommensteile in Form von Gütern oder von Ansprüchen auf Güter (= Kaufkraft) von heute in die Zukunft.

Die Kaufkraft-Konservierung kann - ähnlich wie bei 1. - durch Ansammlung eines Vermögens aus gespartem Einkommen erfolgen, in der Absicht, das Vermögen später als solches aufzuzehren (d.h. nicht bloß seinen Zinsertrag zu verbrauchen).

Da in der Gesellschaft stets Arbeitstätige und Rentner gleichzeitig nebeneinander leben, überdecken sich hierbei ständig Spar- und Entspar-Prozesse. Im Gesamtbild der Volkswirtschaft ergeben die gleichzeitig erfolgenden Spar- und Entsparprozesse daher nur einen sehr kleinen Saldo effektiver Vermögensbildung, der u. U. auch negativ werden kann.

In einer stationären Gesellschaft, in der das Zahlen-Verhältnis zwischen Arbeitstätigen und Rentnern (1/3) konstant bleibt, bewirkt Altersvorsorge nach 2. überhaupt keine effektive volkswirtschaftliche Vermögensbildung. Die Entspar-Akte der Rentner werden durch die Sparakte der Arbeitstätigen gerade kompensiert. M.a.W.: der Unterhalt der Alten wird jeweils aus dem laufenden Sozialprodukt entnommen.

Diese Ordnung der Dinge ist auch die einzig sinnvolle und rationelle. Ein einzelner kann ohne Schaden für das Gemeinwohl ein angesammeltes Vermögen verzehren. Das Volk als Ganzes kann dies nicht. Vermögensverzehr, der nicht durch gleichzeitige Vermögensbildung kompensiert wird, verringert die produktiven Kräfte und führt daher zur Verelendung der Gesamt-Gesellschaft.

Zudem können Vermögen im realen Sinn nur sehr langsam „verzehrt", d.h. in einem Strom von Konsumgütern aufgelöst werden. Denn volkswirtschaftliches Vermögen besteht ja notwendig aus Sachgütern, z.B. Maschinen oder Wohnhäusern. Ihre Rückverwandlung in Kaufkraft gelingt (beim Fehlen kompensierender Vermögens-Neubildung) nur im Zeitmaß ihrer Abnutzung: man unterläßt die an sich gebotene Ersatz-Investition und lenkt die damit frei werdenden produktiven Kräfte auf die Erzeugung von Konsumgütern. Diese Überlegungen führen zu dem Schluß:

Bei einer gesetzlichen Rentenversicherung, der 4/5 des Volkes angehören und die daher mit volkswirtschaftlichen Größenordnungen zu operieren hat, kann auf die Fiktion einer Vermögensbildung in der Sicht des einzelnen ohne Schaden verzichtet werden. Da de facto die Renten der Alten doch immer aus dem laufenden Sozialprodukt entnommen werden müssen, wird die Ordnung von Leistung und Gegenleistung am einfachsten auf einem Solidarakt zwischen den jeweils Arbeitstätigen und den jeweiligen Rentnern begründet, der folgende Rechtsbestimmung enthält:

Die jeweils Arbeitstätigen verpflichten sich, die jeweils im Rentenalter stehenden Versicherten mit zu unterhalten und erwerben dadurch den Anspruch, in ihrem eigenen Alter von den dann Arbeitstätigen unterhalten zu werden.

Das bedeutet nichts anderes als eine Übertragung der Funktion der Solidarhilfe zwischen Alten und Jungen, die vordem - in Zeiten einfacherer Wirtschaftsstruktur - mühelos und selbstverständlich im Schoß der Familie, der kleinsten gesellschaftlichen Einheit, vollzogen wurde, heute aber die Kräfte der Familie übersteigt, auf das größere Sozialgebilde der Versicherten in ihrer Gesamtheit. Minister Erhard hat mit Recht darauf hingewiesen, daß diese Ordnung auch im Ethischen eine solide Begründung findet.

B. Grundforderungen zur Rentenversicherungs-Reform

I. Die soziale Rentenversicherung muß aus der Atmosphäre der „Armenfürsorge" herausgehoben werden, in die sie zu Unrecht hineingeraten ist. Der Arbeitstätige ist nicht mehr arm. Was der Staat für ihn leisten kann und soll ist: Vertragshilfe, Rechtssicherheit und Sorge um Stetigkeit der wirtschaftlichen Entwicklung (vgl. Abschnitt F).

Die gesetzliche Rentenversicherung ist von allen Elementen der Versorgung und der Fürsorge zu bereinigen. Sie soll sein: eine zweckmäßige Solidarveranstaltung unter eigenständigen, selbstverantwortlichen Menschen.

II. Dem Grundsatz der Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung, bezogen auf jeden einzelnen Versicherten, ist im strengsten Sinne Geltung zu verschaffen. Eine „Neuverteilung der Einkommen" unter den Versicherten findet nicht mehr statt. Jede Rente soll individuell durch Beitragsleistungen verdient sein.

III. Staatliche Zuschüsse zur Rentenversicherung - ehemals sinnvoll, da die Versicherten eine kleine und hilfsbedürftige Minderheit im Volk bildeten - haben ihren Sinn verloren. Sie werden ja doch in Form von Steuern von den Versicherten selbst aufgebracht. Dieser Umweg ist unnütz, kostspielig und psychologisch schädlich: er suggeriert den Versicherten - entgegen den Tatsachen - das Bewußtsein der Hilfsbedürftigkeit. Laufende Staatszuschüsse zur gesetzlichen Rentenversicherung sollten daher durch das Gesetz ausgeschlossen werden. (Unberührt davon bleibt das Recht und die Pflicht des Staates zu Maßnahmen der Krisen-Verhütung, vgl. Abschnitt F).

Die dadurch eingesparten Etatmittel sollten zu - möglichst „gezielten", d.h. den Versicherten zugute kommenden - Steuersenkungen verwendet werden, sofern sie nicht, was wahrscheinlich ist, zur Aufbesserung der weiterhin notwendigen Hilfeleistungen des Staates (Versorgung, Fürsorge) benötigt werden.

IV. Die Rentenhöhe soll mit der Entwicklung des allgemeinen Lebensstandards Schritt halten und gegen Geldwertveränderungen abgesichert sein.

Eine in DM fixierte Rente wird bei steigender Volkswohlfahrt (mit der wir rechnen dürfen und müssen) in relativ kurzer Zeit immer wieder unzulänglich, auch im Falle völlig stabilen Geldwerts (erst recht bei sinkendem Geldwert). Zu fordern ist eine Rentenordnung, die die Anpassung der Renten an den erhöhten Standard der Gesellschaft mit einer gewissen Selbsttätigkeit vollzieht und uns vor der lästigen und peinlichen Notwendigkeit bewahrt, alle paar Jahre ein neues „Rentenanpassungsgesetz" (mit all seinen politischen und sozialen Unruhe-Wirkungen) erlassen zu müssen.

C. Grundzüge einer Neuordnung

Den Überlegungen zu A und den Grundforderungen B entspricht am besten eine Rentenordnung, die folgendes vorsieht:

1. Die arbeitstätigen Versicherten leisten jährlich (monatlich, wöchentlich) einen Beitrag zur Rentenversicherung in Höhe von b% ihres Arbeitseinkommens. Das gesamte Beitragsaufkommen wird in derselben (oder darauf folgenden) Periode an die im Rentenalter stehenden Versicherten verteilt.

2. Jede Beitragsleistung wird dem Versicherten nicht nur in DM, sondern auch in „Renten-Anspruchspunkten" gutgeschrieben. Der Punktwert einer Beitragsleistung errechnet sich als Quotient aus ihrem DM-Betrag und dem DM-Betrag der durchschnittlichen Beitragsleistung aller Versicherten.

Beispiel: Schmitz hat im Januar 1956 ein Bruttoeinkommen von DM 460,-. Der im Gesetz statuierte Beitragsprozentsatz zur Rentenversicherung sei 12%. Schmitz zahlt also im Januar 1956 einen Beitrag von DM 55,20 (darin enthalten: der heutige Arbeitgeber-Anteil). Im gleichen Monat habe die Rentenversicherung bei 10 Millionen Versicherten ein Gesamt-Beitragsaufkommen von 690 Millionen DM. Der Durchschnittsbeitrag ist mithin DM 69,-. Der Punktwert des Januar-Beitrags von Schmitz ist also

55,20 / 69,00 = 0,8

Beim Eintritt ins Rentenalter werden die im Lauf des Arbeitslebens erworbenen Anspruchspunkte jedes Versicherten aufaddiert und bilden fortan die Grundlage seines Rentenanspruchs.

An Anfang jeden Jahres berechnet der Versicherungsträger die Summe der Anspruchspunkte aller in diesem Jahr rentenberechtigten Versicherten und teilt den zur Verteilung verfügbaren Netto-Rentenfonds (Beitragsaufkommen des vergangenen Jahres abzüglich Verwaltungskosten) durch diese Gesamt-Punktzahl. Die Division ergibt den DM-Punktwert jedes Anspruchspunkts. Die Rente jedes einzelnen Rentenberechtigten für dieses Jahr ist das Produkt aus der Zahl seiner Anspruchspunkte und dem Punktwert dieses Jahres.

Beispiel: Schmitz habe in 45 Arbeitsjahren eine Gesamtzahl von 620 Anspruchspunkten erreicht und trete damit im Jahre 2001 ins Rentenalter ein. Im gleichen Jahr machen mit ihm 3 Millionen Rentner eine Gesamtzahl von 1,5 Milliarden Anspruchspunkten geltend. Der verteilbare Rentenfonds betrage in diesem Jahr 14,4 Milliarden DM. Auf jeden Anspruchspunkt entfällt mithin eine Jahresrente von

14,4 / 9,6 = 9,60 DM

Schmitz mit seinen 620 Anspruchspunkten erhält mithin in diesem Jahr eine Rente von 9,60 x 620 = 5952,- DM = monatlich DM 496,-.

Diese Rentenformel verbürgt jedem Versicherten mit durchschnittlichem Sterbealter eine vollständige Äquivalenz zwischen der Summe aller Beitragsleistungen und der Summe aller Rentenbezüge, gerechnet freilich nicht in DM, sondern - vereinfacht ausgedrückt - in „Stundenlöhnen am Zahltag", unter der Voraussetzung einer stationären Bevölkerung. (Da die Versicherten 4/5 der Bevölkerung ausmachen, darf hier und im folgenden der Altersaufbau der Bevölkerung ohne großen Fehler mit dem der Versicherten gleichgesetzt werden). Oder genauer: Das Äquivalenzprinzip ist bei der vorgeschlagenen Rentenformel nur dann im strengen Sinne gewahrt, wenn das Zahlenverhältnis zwischen arbeitstätigen und rentenempfangenden Versicherten A : R über alle Zeiten konstant bleibt.

Wird diese Verhältniszahl

A / R = v

kleiner (vergreisendes Volk, mehr Alte als Junge), so hält der Rentenpunktwert nicht Schritt mit der allgemeinen Wohlstandsentwicklung, sondern bleibt dahinter zurück.

Wird v größer (wachsendes Volk, mehr Junge als Alte), so würden die Renten schneller steigen als die Einkommen.

Die eine wie die andere Abweichung wäre unerwünscht und ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip.

Tatsächlich ist der Zustand einer stationären Bevölkerung (v= konstant) ein selten realisierter Sonderfall.

In der Bundesrepublik von heute haben wir mit folgenden Tatbeständen zu rechnen:

1. Der Altersaufbau der deutschen Bevölkerung ist durch die Folgen zweier Weltkriege (Geburtenausfälle, reiche Ernte des Todes unter den jungen Jahrgängen) stark gestört. Wir können daher mit Gewißheit voraussehen, daß die Verhältniszahl A : R = v in den Jahren 1965 bis 1980 (rund gerechnet) erheblich kleiner wird (im Verhältnis 1:1,5 - im Durchschnitt 1:1,3) und sich dann wieder langsam erholt.

2. Die Lebenserwartung der Alten hat steigende Tendenz. Dank den Fortschritten von Hygiene und Medizin leben die Menschen länger. Auch dadurch vergrößert sich (bei feststehendem Rentenalter) die Zahl der jeweils zu versorgenden Rentner.

3. Vernachlässigen darf man die Veränderung des Bevölkerungsaufbaus durch Zu- und Abwanderung. (Auch unter den Sowjetzonen-Flüchtlingen sind die Jungen und Alten ziemlich gleichmäßig vertreten).

4. Ob auf weitere Sicht das Volk der Bundesrepublik ein wachsendes oder schrumpfendes Volk sein wird, ist noch nicht abzusehen. Z. Zt. stehen wir auf der Kippe zwischen der einen oder anderen Entwicklung (relativ stationäre Bevölkerung).

Eines aber ist klar: die Überlegungen zur Rentenreform offenbaren uns mit voller Deutlichkeit, daß die Existenzsicherung der Alten in einem vergreisenden und schrumpfenden Volk immer schwieriger, immer drückender und schließlich unmöglich wird.

Und umgekehrt: die Lasten der Altersvorsorge (konkret: die Höhe der Beiträge zur Rentenversicherung) werden umso kleiner, je mehr Kinder geboren werden und ins Arbeitsalter nachwachsen. Zu einer prosperierenden Volkswirtschaft gehört auf die Dauer unweigerlich auch ein gesundes Bevölkerungswachstum.

Die unausweichliche Folgerung ist: zu einer gesunden Wirtschafts- und Sozialpolitik, die den Kinderschuhen des statistischen Denkens entwachsen ist, gehört notwendig auch ein gewisses Mindestmaß von - horribile dictu! - „Bevölkerungspolitik", die darauf hinwirkt, daß die Bevölkerung mindestens nicht schrumpft, möglichst aber langsam anwächst, und die vorhandenen Triebkräfte zu einer solchen Entwicklung ermutigt und fördert (statt sie, wie bisher, zu bestrafen).

In meiner Denkschrift „Existenzsicherheit in der industriellen Gesellschaft" habe ich dargelegt, daß Familienpolitik und Rentenreform eigentlich als Einheit gesehen werden müssen: Ein Ehepaar, das mehr als 2 gesunde Kinder in die Welt setzt, leistet der Gesellschaft - auch im rein ökonomischen Sinne! - einen Dienst, ein Ehepaar mit weniger als 2 Kindern und erst recht die lebenslang Ehelosen bleiben der Gesellschaft einen Dienst schuldig. Aus diesem Sachverhalt müssen - fernab von jeder gefühlsbetonten Ideologie und unabhängig davon - nüchterne ökonomische Konsequenzen gezogen werden. Hier muß ich mich auf den bloßen Hinweis beschränken. Nur ungern und nur aus politischer Zweckmäßigkeit konzediere ich, daß das Problem der Rentenreform auch getrennt von den Anliegen der Familienpolitik in Angriff genommen werden kann. Im Gesamtbild einer „Sozialreform" aber nimmt die Familienpolitik einen vorrangigen Platz ein.

D. Rentenreform und Bevölkerungs-Bewegung

Welche Folgerungen hat die Rentenreform aus den unter C 1-4 dargelegten demographischen Sachverhalten zu ziehen?

a. Gegen chronische Schrumpfung der Verhältniszahl v in einem absterbenden Volk und die dadurch verursachten Beitragsausfälle ist kein Kraut gewachsen. Das Übel muß an der Wurzel gefaßt werden: Ein Absinken der Geburtenziffer ist unter allen Umständen zu verhindern. Unter den Gründen hierfür ist die Sorge um die Rentenversicherung noch die geringste.

b. Von praktischer Bedeutung für die Reform der Rentenversicherung sind nur die Punkte C 1 (die 15 „kritischen Jahre" 1965-1980) und C 2 (wachsende Lebenserwartung der Rentner). Zum Ausgleich für das hierdurch verursachte zeitweilige Manko an Beitragsaufkommen bieten sich folgende Maßnahmen an:

1.

Heraufsetzung des Beitragsprozentsatzes,

2.

Heraufsetzung des Rentenalters,

3.

Bildung einer Kapitalreserve und Auflösung derselben in den Jahren unzureichenden Beitragsaufkommens oder eine Kombination dieser 3 Maßnahmen.

Zu 1.: Eine Heraufsetzung des Beitragsprozentsatzes, befristet auf die genannten 15 kritischen Jahre und genau dosiert nach dem Fehlbedarf, wäre eine einfache Lösung, aber auch die bedenklichste. Die Rechtskonstruktion eines „Solidaraktes zwischen jeweils 2 Generationen", ohnehin dem europäischen Rechtsdenken neu und ungewohnt, erfordert als Korrelat gebieterisch die Konstanterhaltung des Beitragsprozentsatzes. Dieser Satz müßte für alle Zeiten unverrückbar und jeglicher Manipulation entzogen sein. Seine Unantastbarkeit müßte vielleicht gar in der Verfassung (im Grundgesetz) verankert werden. Eine Höherbelastung der Beitragszahler jener 15 Jahre würde die Last, die Spät-Folgen der Weltkriege - denn darum handelt es sich ja - auf höchst willkürliche Weise verteilen.

Zu 2.: Heraufsetzung des Rentenalters, so unpopulär sie sein mag, könnte immerhin als sinnvolle Folge der erhöhten Lebenserwartung motiviert werden. Wer länger lebt, dem kann auch ein - um 1-2 Jahre - verlängertes Arbeitsleben zugemutet werden. Dieser Aktionsparameter ist höchst wirksam. Er wirkt auf 3 Wegen: erstens erhöht er die Zahl der beitragzahlenden Versicherten (A), zweitens verringert er die Zahl der rentenempfangenen Versicherten (R), drittens verringert er überproportional die Lebenserwartung der Rentenempfänger. Eine Heraufsetzung des Arbeitsalters dürfte zudem in sehr vielen Fällen gar nicht als „Opfer", eher als Vergünstigung empfunden werden.

Zu 3.: Die Bildung von Reservekapital ist in jedem Fall ein Verstoß gegen die Grundkonzeption der von mir vorgeschlagenen Reform. Wenn ich sie, abweichend von meiner Denkschrift, hier dennoch in Betracht ziehe und sogar empfehle, so geschieht dies aus folgenden praktischen und taktischen Gründen:

1.)

In den Händen der Rentenversicherungsträger befinden sich heute bereits Kapitalreserven im Gesamtbetrag von ca. 8 Milliarden DM. Viel mehr wird zur Überwindung der kritischen 15 Jahre kaum erforderlich sein.

2.)

Eine gewisse Kassenreserve muß ohnehin in Händen der Rentenversicherungsträger verbleiben.

3.)

Die kompromißlose Absage an jegliche Reservenbildung begegnet gerade bei den alten Praktikern den größten Widerständen. Sie werden sich mit meinen Reformvorschlägen viel eher befreunden, wenn ihnen - übergangsweise - ein Faustpfand in der Hand verbleibt.

E. Die erweiterte dynamische Rentenformel

Ich schlage daher, unter Zulassung eines begrenzten Reservekapital-Polsters, folgende (gegenüber Abschnitt C) erweiterte Rentenformel vor:

Aus dem Brutto-Beitragsaufkommen Bt des Rentenversicherungsträgers errechnet sich das Netto-Beitragsaufkommen B't nach der Formel

Netto - Bruttoaufkommen = Brutto - Aufkommensabgleich Verwaltungskosten

Als verteilbarer Brutto-Rentenfonds Ft jedes Jahres wird nicht das Netto-Beitragsaufkommen des vergangenen Jahres, sondern das arithmetische Mittel der Netto-Beitragsaufkommen der letzten drei Jahre zugrundegelegt:

F(1963) = (B'(1962)+B'(1961)+B'(1960)) / 3

Diese Mittelwertbildung 3 schaltet Zufallsschwankungen der Einkommensentwicklung aus.

3

In der Vorlage ist hier folgende Fußnote eingefügt: „Diese Empfehlung verdanke ich einem Arbeitskreis der Wirtschaftsvereinigung Bergbau und Herrn Prof. Dr. H. Müller, Freiburg. Letzterer hält sogar eine Mittelwertbildung über 5 Jahre für ratsam."

Der zur Verteilung gelangende Netto-Rentenfonds F't ist gleich dem Brutto-Rentenfonds Ftzuzüglich oder abzüglich einer Ausgleich-Summe delta Ft

F't = Ft + delta Ft,

die dem Reservekapital entnommen bzw. dem Reservekapital zugeführt wird.

Sie berechnet sich wie folgt:

Als Richtgröße wird die Verhältniszahl A : R = v1955 für das Jahr 1955 berechnet (Zahlenverhältnis der abreitstätigen zu den rentenempfangenden Versicherten). Ist in einem späteren Jahr t dieses Verhältnis

vt = v1955,

so ist

delta Ft = 0.

Ist vt kleiner als v1955, so wird die Ausgleichssumme delta Ft so bemessen, daß 3/5 des Beitragsausfalls, der durch die Schrumpfung von vt verursacht wurde, ausgeglichen werden, also

delta Ft = 3/5 (v1955/vt - 1) Ft.

Im allgemeinen kann aber außerdem mit einem gleichzeitigen Steigen jedes Einzelbeitrages - nämlich im Gleichschritt mit der Entwicklung des Lohnniveaus - gerechnet werden. (Im Jahresdurchschnitt 3%). Der nur zu 3/5 vollzogene v-Ausgleich hat zur Folge, daß die Renten langsamer steigen als das Lohnniveau. Sinken werden sie jedoch nicht. Sinken würden sie nur dann, wenn der Schrumpfungsprozentsatz von v größer wäre als das Zweieinhalbfache des Zuwachsprozentsatzes des Lohnniveaus, d.h. im Durchschnitt größer als 7,5%. Eine so starke jährliche Schrumpfung von v ist jedoch auch auf dem Höhepunkt der „Vergreisungsperiode" 1965-1980 nicht zu erwarten.

Ein Zahlenbeispiel: Wenn das Verhältnis v = A : R (Zahl der Beitragszahler zur Zahl der Rentner) sich von einem Jahr zum andern um 5% verschlechtert, so würden bei gleichbleibendem Lohnniveau (also auch gleichbleibenden Einzelbeträgen) die Renten um 2% sinken. 3% würden dann dem Reservekapital entnommen. Steigt aber - wie im Durchschnitt zu erwarten - das Lohnniveau um 3%, so würden die Renten um rd. 1% mitsteigen.

Es ist also, bei anhaltend steigender Lohnentwicklung im Gefolge wachsender volkswirtschaftlicher Produktivität, mit hoher Wahrscheinlichkeit sichergestellt, daß die Renten auch im ungünstigsten Jahr nicht sinken. Die Konzession an den verschlechterten Altersaufbau der Bevölkerung besteht dann vielmehr nur darin, daß sie nicht im Tempo der Lohnentwicklung, sondern langsamer wachsen.

Nach überschlägiger Rechnung reicht das heute vorhandene Reservekapital der Rentenversicherungsträger (ca. DM 8 Milliarden) für diesen Zweck schon aus, - heutiges Lohnniveau zugrunde gelegt. Da das Lohnniveau mutmaßlich bis 1980 weiter steigen wird, wäre eine weitere Reservekapitalbildung von je 1/2 Milliarde bis 1965 eine erwünschte zusätzliche Sicherungsmaßnahme.

Bessert sich das Zahlenverhältnis vt zwischen aktiven und passiven Versicherten wieder so weit, daß vt größer wird als v1955, so wird dem Brutto-Jahresrentenfonds Ft die volle Ausgleichssumme

delta Ft = Ft(1 - v1955/vt)

abgezogen und dem Reservekapital zugeführt. Hat das Reservekapital etwa die dreifache Höhe des Netto-Jahres-Rentenfonds erreicht, so ist weitere Erhöhung des Reservekapitals nicht mehr sinnvoll. Was darüber hinaus in späteren Jahren (bei weiter zunehmendem vt) an Überschüssen delta Ft anfällt, kann zur Beitragsrückvergütung an arbeitstätige Versicherte verwendet werden, evtl. mit Vorzug an verheiratete Versicherte mit mehr als 2 Kindern, - denn diese sind es ja, die das Anwachsen von vt ursächlich herbeiführen.

Diese Rentenformel erlaubt es den Versicherungsträgern bzw. der Bundesregierung, den Versicherten gegenüber folgende Garantie auszusprechen:

„In Zeiten normalen Altersaufbaus der Bevölkerung steigen die Renten genau im Tempo der Einkommensentwicklung. In Zeiten gestörten Altersaufbaus der Bevölkerung steigen sie auch, jedoch etwas langsamer als das Einkommensniveau. Sinken werden sie aber nie!"

Meine Empfehlung, ein kleines Reserve-Kapital (bis zum Dreifachen des Netto-Jahres-Rentenfonds) zu bilden, ist und bleibt eine zögernd gemachte Konzession. Das Anhäufen von Reserven ist für eine Rentenversicherung mit dynamischer Rentenformel stets ein schlechtes Geschäft. Die Kapitalreserve behauptet bestenfalls ihren Realwert, - die Verpflichtungen steigen im Tempo der Lohnentwicklung.

F. Was geschieht bei rückläufiger Konjunktur?

Die Vertreter des Prinzips der Kapitaldeckung (auch in der abgeschwächten Form der „Abschnittsdeckung") pflegen gegen das hier empfohlene, auf einem neuartigen Umlage-Verfahren beruhende Rentensystem das Argument ins Feld zu führen, daß das Umlage-Verfahren bei rückläufiger Konjunktur (mit Kurzarbeit und eventueller Massenarbeitslosigkeit) versagen müsse.

Tatsächlich geht bei verbreiteter Kurzarbeit und erst recht bei Massenarbeitslosigkeit das Beitragsaufkommen stark zurück.

Es sind hierbei zwei Tatbestände zu unterscheiden:

a) Kurzfristige Schwankungen der Prosperität, die durch zufällige Häufung von strukturellen Anpassungsprozessen entstehen können, aber keine eigentliche „Wirtschaftskrise" bedeuten. Diese Schwankungen werden im allgemeinen durch die Mittelwert-Bildung des Beitragsaufkommens über 3 Jahre aufgefangen und ausgeglichen (vgl. FormelF(1963), Seite 14).

b) Die ernstere und alle Branchen treffende Wirtschafts-Stockung, die gemeinhin als Krise bezeichnet wird. (Drastisches Beispiel: Krise 1929-32).

Aber gerade im Fall einer sich abzeichnenden oder schon entwickelten Krise ist es nicht (oder doch nur in sehr begrenztem Maß) möglich, ein vorhandenes Deckungskapital zur Auffüllung des notleidenden Beitragsaufkommens heranzuziehen. Schon der Versuch einer Veräußerung von Vermögenswerten in der hier in Frage kommenden Größenordnung würde die Krise unerhört verschärfen.

Es wird entgegnet, man brauche die Vermögenswerte ja nicht zu verkaufen, es genüge, sie bei der Zentralbank lombardieren zu lassen. Ich antworte: Gewiß, aber dieser Lombard-Kredit der Zentralbank bedeutet zusätzliche Geldschöpfung, sonst nichts. Zusätzliche Geldschöpfung in der Krise oder bei beginnender Krise ist in der Tat das gegebene Mittel der Konjunkturpolitik. Dazu bedarf es aber keiner lombardfähigen Pfandwerte.

Das primäre Problem ist nicht „Wie schützen wir die soziale Rentenversicherung vor Krisen-Wirkungen?", sondern: „Wie bekämpfen, vermeiden, verhindern wir Krisen?"

Konjunkturpolitik ist eine legitime und unabdingbare Staatsaufgabe, auch und gerade in einer freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung. Politik der Krisenbekämpfung besteht aber in erster Linie darin, daß der Staat Einbrüche in die effektive Nachfrage (die ja das Agens der Krise sind) durch Nachfrage-Belebung, wenn nötig auf dem Wege der autonomen Kaufkraftschöpfung, kompensiert.

Autonome Kaufkraft-Schöpfung heißt: Verschuldung des Staates bei der Zentralbank (oder Abruf staatlicher Guthaben bei der Zentralbank). Die Möglichkeiten, die dadurch verfügbare Kaufkraft in Staatshand in effektive Nachfrage umzusetzen, sind zahlreich. (Zusätzliche Kreditgewährung an Unternehmungen zu verbilligtem Zinsfuß, - u. U. unwirksam -, Staats-Aufträge an die private Wirtschaft, z.B. verstärkter Straßenbau). Die konjunkturpolitisch sicherste Verwendungsweise dieser zusätzlichen Kaufkraft in Staatshand ist jedoch: Stärkung der Kaufkraft der Konsumenten. Denn diese setzt sich mit Gewißheit sofort in vermehrte effektive Nachfrage um.

Bisher ist als Mittel zur Verstärkung der Konsumenten-Kaufkraft im Krisenfall hauptsächlich die Steuersenkung in Betracht gezogen worden. Ein gleichwertiges Instrument der Konjunkturpolitik ist jedoch auch: die im Krisenfall vom Staat zu garantierende Kompensation des Beitragsausfalls der sozialen Rentenversicherungen.

Die Antwort auf die Frage „Was wird im Krisenfall mit dem Haushalt der Rentenversicherungsträger?" lautet also:

Der Staat verpflichtet sich, im Krisenfall den Trägern der Rentenversicherung aus Mitteln der autonomen Kaufkraftschöpfung Zuschüsse zu leisten, die den krisenbedingten Ausfall an Beitragsaufkommen kompensieren und eine ungestörte Weiterzahlung der Renten nach der geltenden Rentenformel sicherstellen.

Das ist keine „Subvention", sondern optimaler Einsatz der ohnehin notwendigen staatlichen Konjunkturpolitik. Die Garantie ungestörter Rentenzahlung ist ein höchst wirksamer Faktor der Konjunktur-Stabilisierung. Die Notwendigkeit staatlicher Konjunktur-Politik und die Bedürfnisse der Rentenversicherung gehen hier Hand in Hand.

Für den Krisenfall brauchen die Träger der sozialen Rentenversicherung keine Vorsorge zu treffen, - sie sind dazu auch gar nicht im Stande. Die Erhaltung ihrer Liquidität ist in der ohnehin unerläßlichen staatlichen Konjunkturpolitik a priori vorzusehen.

Die Rentenversicherungen erhalten im Krisenfall diese „Staatszuschüsse aus autonomer Kaufkraftschöpfung" als verlorene Zuschüsse, d.h. sie sind weder zu verzinsen noch zurückzuzahlen, (weil ja auch der Staat sie der Zentralbank weder zu verzinsen noch zurückzuzahlen braucht).

Praktisch von Bedeutung ist die Frage der Feststellung, von welchem Zeitpunkt an eine „Krise" vorliegt. Denkbar wäre z.B., daß der „Beschäftigungs-Notstand" bei Überschreitung einer bestimmten Dauer-Arbeitslosen-Zahl (7, 8, 9, 10% des Vollbeschäftigungsniveaus) verkündet wird, und daß diese Verkündung sofort die vorbereiteten Krisenbekämpfungs-Maßnahmen des Staates (darunter: Überweisung kompensatorischer Mittel an die Träger der Rentenversicherung) auslöst.

Bis zu diesem Zeitpunkt müßten die Rentenversicherungen sich selber helfen: Sie können es durch Inanspruchnahme ihres Reservekapitals, sofern dieses in leicht liquidierbarer Form gehalten wird. Die Frage, wie das Reservekapital angelegt werden soll, verdient sorgfältige Überlegung. Bestimmungen hierüber sollten in das neue Rentengesetz aufgenommen werden. Die Höhe der Rendite dürfte nur in letzter Linie in Betracht kommen. Sinnvoll wäre für diesen Verwendungszweck (Ausgleich des notleidenden Beitragsaufkommens bei beginnender Krise) die Anlage in Vermögenswerten, die die Zentralbank lombardieren kann. Denn die damit verbundene Verstärkung des Zahlungsmittel-Umlaufs ist bei beginnender Krise nicht nur unbedenklich, sondern heilsam (vgl. oben) und mit der dann gebotenen Zentralbank-Politik konform.

Anders in dem oben behandelten Fall der Inanspruchnahme des Reservekapitals in den Jahren ungünstigen Bevölkerungsaufbaus (D,3). Für diesen Zweck müßte das Reservekapital ohne Hilfe der Zentralbank liquidierbar sein.

Der Gedanke, im Krisenfall die Renten zu senken (mit der Begründung, daß ja auch die Arbeitstätigen dann Einkommensausfälle durch Kurzarbeit oder Arbeitslosigkeit hinnehmen müssen), ist nahe liegend, aber konjunkturpolitisch bedenklich. Wir wollen die Deflationspolitik der Jahre 1930-32, die - wie wir heute wissen - die damalige Weltkrise unerhört verschärft hat, auch im kleinen nicht wiederholen.

G. Einzelfragen der Rentenversicherungs-Reform

1. Zur Organisation.

Starke Kräfte drängen auf eine Beibehaltung der bisherigen dreigegliederten Rentenversicherung: Invalidenversicherung, Angestelltenversicherung und Knappschaft. Die Beibehaltung dieser 3 traditionellen Träger ist mit meinem Reformplan durchaus vereinbar, wenn nur im Gesetz ein Spitzenausgleich der Beitragsaufkommen vorgesehen wird.

Dieser Ausgleich ist allerdings unabdingbar. Die Gliederung der Arbeitnehmer in allgemeine Lohnempfänger, Bergbautätige und Angestellte ist starken strukturellen Wandlungen unterworfen. Die Quote der Lohnempfänger, insbesondere der Bergbautätigen wird in den kommenden Jahrzehnten mutmaßlich schrumpfen, die Quote der Angestellten zunehmen. Das würde - ohne Spitzenausgleich - zur Folge haben, daß Invalidenversicherung und Knappschaft notleidend, die Angestellenversicherung überliquide würden.

Für die Knappschaftsrente gelten überdies besondere Bedingungen. Die relativ hohe Knappschaftsrente ist z. Zt. ein wesentliches Anreizmittel des Hauerberufs. Ohne sie würde die Zechen-Flucht, das moderne Gegenstück zur altbekannten Landflucht, noch katastrophaler als sie es ohnehin schon ist.

Da jedoch der Kohle-Preis ein politischer Preis ist, vermag der Steinkohlenbergbau diesen höheren Aufwand nicht - wie dies bei freier Preisbildung möglich wäre - auf den Preis abzuwälzen. Es verbleibt mithin nur der Ausweg, den Staatszuschuß zur Knappschaftsrentenversicherung beizubehalten, - so sehr dies der Grundkonzeption meines Reformplans zuwiderläuft. (Es zeigt sich auch hier: Ein Verstoß gegen das marktwirtschaftliche Prinzip zieht immer eine Kette weiterer Verstöße nach sich.)

2. Zur Abgrenzung der Risiken.

Es erscheint mir sinnvoll, die soziale Rentenversicherung als reine Altersrenten-Versicherung aufzubauen (mit Einschluß der Witwen- und Waisen-Renten), das Risiko der Frühinvalidität also auszuklammern. Dabei ist es belanglos, ob die Frühinvalidität zusammen mit den Risiken Unfall und Krankheit, die ja stets die ursächlichen Vorstadien der Frühinvalidität sind, in einem einheitlichen System von „Gefahren-Gemeinschaften" zusammengefaßt werden, oder ob die Versicherung gegen Frühinvalidität in einer rechnerisch getrennten (mit eigenen Beiträgen finanzierten) „Abteilung B" der Rentenversicherungsträger organisiert wird.

Notwendig wäre aber auch in diesem Fall, die Träger der Risiken Unfall und Krankheit am Risiko Frühinvalidität finanziell stark zu beteiligen. Beim Unfall-Risiko ist dies schon heute der Fall (Unfallrenten zahlt die Unfall-Berufsgenossenschaft), bei Krankheit noch nicht. Es muß m.a.W. auch für die Krankenkassen ein starker Anreiz bestehen, den oft mühevollen Weg der „Rehabilitation" zu beschreiten (statt, wie bisher, der Versuchung des kostensparenden „Abschiebens" ihrer arbeitsunfähigen Versicherten an die Rentenversicherung zu unterliegen). Eine Rentenzahlung sollte nur bei festgestellter dauernder Invalidität erfolgen; während der Dauer von Heilverfahren zur möglichen Rehabilitation sollte dagegen nur eine Unterhaltshilfe gezahlt werden.

3. Der Personenkreis der Pflicht-Versicherten.

Unbestritten ist, daß der Rentenversicherungspflicht wie bisher grundsätzlich alle Arbeitnehmer unterliegen sollen.

Im Sinne meines Reformvorschlags sollte jedoch die Einkommensgrenze der Versicherungspflicht nicht starr in DM fixiert werden. Die Grenze sollte vielmehr ein bestimmtes Vielfaches (z.B. das Dreifache) des durchschnittlichen Arbeitseinkommens des vergangenen Jahres sein.

Und ferner: die Bezieher von Einkommen, die die Pflichtgrenze übersteigen, sollten nicht gänzlich, sondern nur mit ihrem die Grenze überschreitenden Teil des Einkommens aus der Versicherungspflicht entlassen werden. (Dies vor allem zur Sicherung der wahrscheinlichkeitsmathematischen Rechnungsgrundlagen der Rentenversicherung).

Die Einbeziehung der kleinen Selbständigen (Freie Berufe, Handwerker, Einzelhändler, Kleingewerbetreibende, evtl. Kleinbauern) in die Versicherungspflicht wäre zu überlegen.

Übrigens wird, da die gesetzliche Rentenversicherung nach meinem Vorschlag eine unvergleichlich günstige Form der Altersvorsorge und Geldanlage darstellt, bald nicht mehr von Versicherungspflicht, sondern eher von einem Recht auf Teilnahme an dieser Einrichtung die Rede sein.

H. Die relative Höhe der Renten

Der von mir entwickelte Reformvorschlag besteht unabhängig von der relativen Höhe der Renten, für die sich der Gesetzgeber entschließen will. Er ist gleichermaßen anwendbar, - ob nun als Richtmaß für die Altersrente 50% , 60% oder 75% (oder irgend ein anderer Prozentsatz) vom zeitgenössischen Brutto-Einkommen eines arbeitstätigen Versicherten gleichen Berufsstandes zugrunde gelegt werden.

Als Grundlage für die Entscheidung des Gesetzgebers müßte zunächst, nach den bekannten Regeln der Wahrscheinlichkeits-Mathematik, berechnet werden, wieviel Prozent Rente jedes Beitragsprozent erbringt, wenn ein Arbeitsleben von 45 Jahren zugrunde gelegt wird. Diese Verhältniszahl dürfte nicht allzu weit von 3 entfernt liegen. Einer Rente von 60% entspräche mithin ein Beitrag von 20% (darin eingeschlossen der Arbeitgeber-Beitrag).

Die Gesamtheit der Versicherten (und - nach ihrem Votum - der Gesetzgeber) wird sich danach zu entscheiden haben: Hohe Rente - hoher Beitrag, geringe Rente - geringer Beitrag. Es handelt sich hier um eine für die Lebensgestaltung jedes einzelnen Versicherten entscheidende wirtschaftliche Disposition auf weiteste Sicht.

Freiwillige Höher-Versicherung ist nach meinem Reformplan nicht möglich; sie würde die Rechnungsgrundlagen zerstören. Da es viele Wege der zusätzlichen, nicht-gesetzlichen Altersvorsorge gibt, ist dies kein Mangel.

Bei der Entscheidung über die relative Höhe der Renten sind folgende Momente zu berücksichtigen:

1.

Die Renten sind steuerfreies Einkommen. Für den Rentner entfällt ferner der Rentenversicherungs- und Frühinvaliditätsversicherungs-Beitrag (nicht der Krankenkassen-Beitrag). Die Rente ist also nahezu Netto-Einkommen.

2.

Werbungskosten und viele weitere Aufwendungen, die für den Arbeitstätigen unumgänglich sind, kommen beim Rentner in Fortfall.

3.

Der alte Mensch braucht relativ mehr an Pflege-Diensten (daher Ausbau des Krankenversicherungs-Schutzes für Rentner), aber relativ weniger an Konsum-Gütern.

4.

Die privatwirtschaftlichen Lebensversicherungs-Unternehmungen haben Anspruch darauf, daß ihre Geschäfts-Chancen nicht durch eine überperfektionierte gesetzliche Altersrentenversicherung (deren Kalkulations-Daten viel günstiger sind) allzu stark beeinträchtigt werden.

5.

Es soll auch für die Sozialversicherten eine möglichst breite Einkommens-Marge für private Vermögensbildung und ein starker Anreiz für individuelle Altersvorsorge erhalten bleiben. (Totale Sicherheit aus Solidarhaftung entspricht nicht der menschlichen Natur und schwächt den Willen zur Leistung und Selbstverantwortung).

Aus diesen Erwägungen wäre nach meinem persönlichen Urteil (das jedoch mit meinen Reform-Vorschlägen grundsätzlich nichts zu tun hat) eine Rente in Höhe von 50% des zeitgenössischen Arbeitseinkommens eines Arbeitstätigen in vergleichbarer Berufsstellung angemessen. Zu demselben Urteil kommt das „4-Professoren-Gutachten".

J. Sozialversicherung und volkswirtschaftliche Kapitalbildung

Der ernsteste Einwand, der gegen meinen Plan zur Reform der Rentenversicherung erhoben worden ist, ist der, daß das von mir empfohlene Umlage-Verfahren keine (oder keine nennenswerte) Kapitalbildung entstehen läßt, während die heutige Renten-Ordnung immerhin eine beachtliche Kapitalbildung vorsieht.

Volkswirtschaftliche Kapitalbildung ist jedoch eines der stärksten Anliegen der Wirtschaftspolitik. Reichliche Beschickung des Kapitalmarkts ist Motor des wirtschaftlichen Fortschritts und Garant der marktwirtschaftlichen Verteilungs-Gerechtigkeit. Die Wirtschaftspolitik des Staates wird nicht umhin können, die Kapitalbildung mit kräftigen Anreizen zu fördern.

Ist dies im Ernste ein Argument gegen meinen Reformplan?

Nein. Denn

1.

ein auf Kapitaldeckung beruhendes Rentenversicherungs-System würde in naher Zukunft (bis 1980) weitaus eher in die Lage kommen, Kapital in Rentengeld aufzulösen, als Kapital neu bilden zu können.

2.

Auf lange Sicht ist die Zusammenballung großer Kapitalmassen in anonymen Händen höchst unerwünscht und eine virtuelle Gefahr für den Bestand einer freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung.

3.

Die Kapitalbildung der Rentenversicherungsträger seit 1948 ist nahezu ausschließlich den Staatszuschüssen zu danken. Sie hat also mit dem Wesen der Rentenversicherung nichts zu tun. Die so gebildeten Kapitalien hätten in gleicher Weise verwendet werden können, wenn sie in Staatshand verblieben wären.

4.

Die „alte Last" in Höhe von 30-90 Milliarden DM, die die Rentenversicherungsträger angeblich vom Staat einzufordern haben, ist eine reine Fiktion. Mein Reformvorschlag beweist es.

Wenn die Rentenversicherungen gemäß meinen Vorschlägen auf die Bildung von Deckungskapital verzichten, so verringert sich damit die Beitragslast der Versicherten (oder die Steuerlast aller Staatsbürger). In jedem Fall erhöht sich die private Sparkraft um eben den Betrag, der sonst dem Deckungskapital der Rentenversicherungen zuwachsen würde. Es bleibt Sache der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staates, dahin zu wirken, daß die dadurch in Privathänden frei werdenden Mittel auch tatsächlich dem zusätzlichen Sparen (= Kapitalbildung) zugeführt werden.

Selbst ein „eisernes Sparen", d.h. gesetzlich vorgeschriebenes Sparen der Privaten, wäre besser als das „Zwangssparen" der Versicherungsträger, das den Privaten gleich großen Konsumverzicht auferlegt, ohne sie je in den Genuß des Ersparten kommen zu lassen.

K. Der Übergang von der heutigen zur reformierten Rente

Der oben entwickelte Reformplan hat den Vorzug, daß er sofort für alle Beteiligten realisiert werden kann; er bedarf m.a.W. keiner „Anlauf-Periode" und keines „Start-Kapitals". Er würde also auch die schon im Rentenalter stehenden Versicherten sofort in den Genuß der verbesserten Rente bringen ( - ein politisch gewiß sehr vorteilhafter Effekt!).

Notwendig ist lediglich ein Wertungsschema, das es den Verwaltungsorganen ermöglicht, die den zurückliegenden Berufsjahren alle Versicherten (einschl. der heutigen Rentner) zuzuschreibenden Renten-Anspruchspunkte auf einfache und gerechte Weise festzusetzen. Als Daten für die Berechnung einer solchen Wertungstabelle wird kaum mehr benötigt als eine Statistik über das Durchschnittseinkommen der Rentenversicherten in den Jahren 1890 4-1955. Jeder Versicherte hätte seinerseits das Jahr und die Höhe seines letzt empfangenen Brutto-Einkommens und die Zahl seiner Berufsjahre (bzw. Beitragsjahre) nachzuweisen oder glaubhaft zu machen, wobei Wehrdienstjahre als Berufsjahre mitzählen sollten.

4

Vermutlich 1890: die letzte Ziffer ist in der Vorlage unleserlich.

Extras (Fußzeile):