1.8 (x1958e): Landwirtschaft und europäische Integration

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 4. 1958-1961Erhard überreicht am 20. Dez. 1957 Karl Blessing und Dr. Heinrich Troeger die Ernennungsurkunden zum Präsidenten bzw. Vizepräsidenten der Deutschen Bundesbank.Die Bundesrepublik gewährt Finanzhilfe für den Bau eines Staudammes am Euphrat in Syrien. Bundesfinanzminister Franz Etzel zeigt sich Mitte 1961 besorgt angesichts der hohen Überschüsse in der Handelsbilanz.Im Rahmen des Regionalen Förderungsprogramms 1959 billigt der Kabinettsausschuss das vom Bundeswirtschaftsminister vorgeschlagene Schwerpunktprogramm für die Industrialisierung ländlicher Gebiete.

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Landwirtschaft und europäische Integration

Mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) auf der Grundlage der Römischen Verträge von 1957 und der fortschreitenden Verwirklichung des gemeinsamen Marktes stand auch die Agrarpolitik der Bundesrepublik vor tiefgreifenden Entscheidungen. Die Bundesregierung suchte diese Eingliederung behutsam anzugehen und sah sich dabei nach wie vor dem deutschen Landwirtschaftsgesetz von 1955 verpflichtet, das eine Verbesserung der Wirtschafts- und Einkommenslage der deutschen Landwirtschaft zum Ziel hatte. Dieses Anliegen spielte bei ihren Entscheidungen zur Entwicklung einer gemeinsamen Agrar- und Ernährungspolitik unter den sechs EWG-Mitgliedstaaten Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, den Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland eine wesentliche Rolle, vor allem in den Fragen des Agrarschutzes und der Preisbildung.

Der EWG-Vertrag räumte den Mitgliedstaaten in der Übergangszeit die Möglichkeit ein, den Absatz der heimischen Agrarerzeugnisse wie bisher selbst zu sichern. In der Bundesrepublik geschah dies über die Einfuhr- und Vorratsstellen, die mit ihren Vorratslagern mögliche Preisschwankungen der Marktordnungswaren abfedern und durch Bevorratung sicherstellen konnten, dass Engpässe in der Versorgung gering gehalten wurden. Ein wesentlicher Teil der landwirtschaftlichen Produkte wie Getreide, Zucker, Milch, Fett und Fleisch war durch Marktordnungsgesetze geschützt, die Einfuhr, Ausfuhr und Preise regelten. Weitere Schutzinstrumente waren neben Zöllen auch mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und die Beimischungspflicht. Die vielfältigen Subventionen für die Landwirtschaft, wie die Roggenlieferprämie, die Vermahlungsquoten für inländischen Weizen und die Mehlsubventionen einerseits sowie handelspolitische Verpflichtungen andererseits, bereiteten jedoch stets Probleme bei der Vorausberechnung der Einfuhr- und Versorgungspläne 57. Bestrebungen, die Einfuhren auf den tatsächlichen Bedarf zu reduzieren, trafen auf die Unwägbarkeiten, Ernteergebnisse vorauszuschätzen. Aus der Sorge vor möglichen Missernten und angesichts eines über dem Bedarf liegenden Lieferangebot des Auslands schloss die Bundesregierung Handelsverträge mit hohen Abnahmeverpflichtungen ab. Nicht selten bestimmten dabei politische Motive über die Einfuhr von Agrarprodukten. Beispiele hierfür boten neben dem innerdeutschen Handel auch der Handelsverkehr mit Schweden als dem größten Abnehmer deutscher Fertigprodukte und Kraftfahrzeuge sowie mit Frankreich und Australien 58 oder Kuba 59.

57

Vgl. 7. Ausschusssitzung am 5. Mai 1958 TOP 3.

58

Vgl. 9. Ausschusssitzung am 7. Juli 1958 TOP 4 und 29. Ausschusssitzung am 29. Nov. 1960 TOP 3.

59

Vgl. 23. Ausschusssitzung an 12. April 1960 TOP 2.

Da dem Bundeshaushalt durch die bestehenden Überschüsse, z. B. an Getreide, hohe Lagerhaltungskosten entstanden, suchten der Bundeslandwirtschaftsminister und der Bundesfinanzminister verstärkt nach Möglichkeiten, diese zu reduzieren. Die Getreideüberschüsse beispielsweise wurden nicht nur durch Verfütterung abgebaut, sondern auch mit Hilfe subventionierter Mehlexporte 60. Auf diese einzige landwirtschaftliche Exportsubvention der Bundesrepublik, für die jährlich 180 Millionen DM Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt werden mussten, mochte der Bundeslandwirtschaftsminister auch 1960 angesichts der großen eigenen Ernte nicht verzichten. Dabei drängte die Bundesrepublik gleichzeitig in den Verhandlungen mit den EWG-Partnern auf die grundsätzliche Beseitigung von Exportsubventionen 61.

60

Vgl. 17. Ausschusssitzung am 13. Aug. 1959 TOP 3 und 20. Ausschusssitzung am 10. Nov. 1959 TOP 3.

61

Vgl. 29. Ausschusssitzung am 29. Nov. 1960 TOP 2.

Verteuerten sich Agrarprodukte in Folge von Ernteausfällen, z. B. nach dem trockenen Sommer 1959, so hatte die Bundesregierung bei einigen Produkten, wie Kartoffeln und Butter, die Möglichkeit, durch die Senkung oder befristete Aussetzung der Zölle die Einfuhren aus dem Ausland zu steigern und damit der Preisentwicklung entgegenzuwirken 62. Bei anderen Produkten wie Fleisch konnte sie lediglich an die Hersteller und Händler appellieren und moralischen Druck gegen überhöhte Handelsspannen ausüben 63.

62

Vgl. 19. Ausschusssitzung am 5. Okt. 1959 TOP A.

63

Vgl. 20. Ausschusssitzung am 10. Nov. 1959 TOP 1.

Für die Agrarpolitik der Bundesregierung von entscheidender Bedeutung waren auch die Verhandlungen im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT). Nach Einschätzungen des Internationalen Währungsfonds von 1958 konnte sich die Bundesrepublik für die Beibehaltung mengenmäßiger Beschränkungen, von denen im Wesentlichen landwirtschaftliche Einfuhren betroffen waren, nicht mehr auf Zahlungsbilanzschwierigkeiten berufen. Sie hätte daher sämtliche wirtschaftlichen Einfuhrbeschränkungen und Globalkontingente beseitigen müssen. Während der Kabinettsausschuss im November 1957 noch vorgeschlagen hatte, es bei den bisherigen Beschränkungen zu belassen, musste man nun angesichts der im GATT auf Antrag der USA mit Unterstützung von Großbritannien und Australien im April/Mai 1958 angedrohten Strafmaßnahmen Kompromissbereitschaft signalisieren. Der Kabinettsausschuss schlug daher dem Kabinett vor, befristete Ausnahmegenehmigungen zu beantragen und gleichzeitig eine Revision der GATT-Bestimmungen anzustreben 64. Es folgten langwierige Verhandlungen, in denen sich die Bundesregierung auf die Bestimmungen des Protokolls von Torquay von 1951 berief, das den Beitritt der Bundesrepublik und anderer Länder zum GATT regelte und nach denen es möglich war, eine Kontingentierung für Marktordnungswaren beizubehalten. Außerdem führte sie agrarpolitische Gründe und die bevorstehende Regelung im Rahmen der EWG ins Feld, die einer Liberalisierung entgegenstünden. Die Ressorts kamen überein, in den Verhandlungen auf den Einfuhrbeschränkungen auf der Grundlage der Marktordnungsgesetze zu bestehen, für einige Marktordnungswaren eine Liberalisierung in Form von Ausschreibungen anzubieten, für einen großen Teil der kontingentierten Waren die Liberalisierung im Laufe des Jahres 1960 zuzusagen bzw. ein halbes Jahr vorzuziehen und weitere Liberalisierungen für gewerbliche und landwirtschaftliche Waren nach einem festgelegten Zeitplan in Aussicht zu stellen. So konnten die Verhandlungen im Mai 1959 zu einem positiven Ende geführt werden. Die Liberalisierung der Wareneinfuhren wurde stufenweise bis zum 1. Juli 1962 ausgeweitet und die restlichen Einfuhrbeschränkungen für landwirtschaftliche Produkte um drei Jahre fortgeführt 65.

64

Vgl. 8. Ausschusssitzung am 24. Juni 1958 TOP 1.

65

Vgl. 15. Ausschusssitzung am 17. April 1959 TOP 3.

Der zum 1. Januar 1958 in Kraft getretene Vertrag über die Errichtung einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sah neben einer institutionellen Verklammerung der Mitgliedstaaten die Errichtung einer Zollunion als erste Stufe der wirtschaftlichen Verschmelzung vor. Angesichts einer allgemein günstigen Konjunkturentwicklung in der Gemeinschaft konnte der Ministerrat bereits am 12. Mai 1960 einen Beschleunigungsbeschluss fassen. Die im Vertrag vorgesehene Senkung der Binnenzölle wurde danach um ein Jahr auf den 1. Juli 1960 mit einer Reduzierung um 20% statt 10% vorgezogen und der gemeinsame Außenzolltarif gegenüber Drittländern nicht erst am 31. Dezember 1961, sondern ebenfalls zum 1. Juli 1960 mit einer allgemeinen Herabsetzung um 20% in Kraft gesetzt. Dieser Beschleunigungsvorschlag betraf zunächst jedoch nur den Bereich der gewerblichen Wirtschaft.

Am 30. Juni 1960 legte die Kommission der EWG dem Ministerrat Vorschläge für eine gemeinsame Agrarpolitik vor, die eine gestaffelte Übergangszeit von längstens sieben Jahren für die meisten landwirtschaftlichen Erzeugnisse beinhalteten. An die Stelle der bisherigen einzelstaatlichen Marktordnungen sollte eine europäische Marktordnung für Getreide, Zucker, Milch und Milchprodukte treten mit Richtpreisen und variablen Abschöpfungen als weitgehendes Sicherungssystem sowie mit einer bindenden Koordinierung der einzelnen Marktordnungen mit einheitlichen Qualitätsstandards. Ein sogenannter Beratender Ausschuss sollte in enger Zusammenarbeit mit den Regierungen eine strukturelle Agrarkonzeption entwickeln. Weitere konkrete Vorschläge waren auf jedes EWG-Mitgliedsland einzeln zugeschnitten. So sollte z. B. die Bundesrepublik ihre Getreide- und Zuckerrübenpreise senken. Nach langwierigen Beratungen verständigte sich der Ministerrat der EWG am 20. Dezember in Ausführung des Ratsbeschlusses vom 12. Mai 1960 darauf, wichtige Fristen gegenüber dem ursprünglich festgelegten Zeitplan um ein Jahr von 1962 auf 1961 vorzuverlegen und Zölle und Kontingente im Binnenverkehr der Mitgliedstaaten zum 1. Januar 1961 vorzeitig abzubauen. Gleichzeitig wurden Anpassungen an einen gemeinsamen Außentarif vorgenommen, mit denen die Gemeinschaft zum ersten Mal als eine in Entstehung begriffene Zollunion gegenüber den Drittländern in Erscheinung trat. Auch im Außenverhältnis wurde eine erste Angleichung an den künftigen gemeinsamen Außentarif durchgeführt, wobei die Zolltarife um 20% reduziert und die Absenkung ebenfalls um ein Jahr vorgezogen wurde. Insbesondere sollten eine allgemeine Zollsenkung für landwirtschaftliche Produkte um 5% auf insgesamt 25% der Zollsätze von 1957 für nicht liberalisierte Erzeugnisse sowie eine Angleichung der Preise durch ein System von Preisabschöpfungen für bestimmte Warengruppen die Errichtung eines europäischen Agrarmarktes fördern. Dabei blieb die Frage umstritten, ob die Einnahmen aus den gemeinschaftlichen Abschöpfungen der Kommission oder den Mitgliedstaaten zustehen sollten.

Dieser zur Errichtung eines gemeinsamen Marktes notwendige Anpassungsprozess musste mit den jeweiligen nationalen Zolltarifen synchronisiert werden. Schwierigkeiten wurden z. B. bei der Diskussion über die Anwendung des Artikel 226 des EWG-Vertrages deutlich, der Schutzmaßnahmen für einen Wirtschaftszweig in besonderen Notlagen gestattete 66. Für Produkte der deutschen Back- und Süßwarenindustrie beantragte die Bundesregierung erstmals ausgleichende Maßnahmen, weil erhebliche Preisunterschiede für Getreide und Zucker sowie Unterschiede in den nationalen Marktordnungen insbesondere zwischen der Bundesrepublik und den Niederlanden zu Wettbewerbsverzerrungen geführt hatten. Einzelne agrarische Veredelungsprodukte waren darüber hinaus vom automatischen Zoll- und Kontingentsabbau innerhalb der EWG besonders betroffen.

66

Vgl. 26. Ausschusssitzung am 28. Juni 1960 TOP A.

Zollsenkungen und die Ausweitung der Handelskontingente zielten auf eine Liberalisierung des Binnenmarktes der Sechsergemeinschaft. Während sich für die gewerbliche Wirtschaft neue Chancen des Exports eröffneten, sah sich die bisher durch Marktordnungssysteme weitgehend geschützte Landwirtschaft der Bundesrepublik einem wachsenden Angebot preiswerter Agrarprodukte aus dem benachbarten Ausland gegenübergestellt. Als der Ministerrat am 3. und 4. Juli 1961 in Brüssel über eine weitere Beschleunigung beriet, der zufolge zum 1. Januar 1962 die Zölle zwischen den EWG-Staaten nicht nur um 10%, sondern um 20% auf insgesamt 50% des Ausgangsniveaus gesenkt werden sollten, forderte die Bundesregierung, nur für gewerbliche Waren einen sofortigen und definitiven Beschluss über eine Beschleunigung des Zollabbaus zu fassen. Frankreich dagegen wollte die Frage bis zum Ende des Jahres zurückstellen und an Fortschritte in anderen Bereichen des EWG-Vertrages binden. Eine Entscheidung wurde zunächst verschoben, grundsätzlich aber die Bereitschaft zur beschleunigten Verwirklichung des Zollabbaus bestätigt 67. In der gleichen Sitzung erörterte der Ministerrat auch die von der Kommission vorgeschlagene Einführung von Abschöpfungsregelungen und die schrittweise Einführung einer gemeinsamen Marktordnung zunächst für Getreide und für Schweinefleisch. Die Abschöpfungssysteme sollten die bisherigen Schutzmaßnahmen in Form von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen ablösen und schon in sechs statt in den vertraglich vorgesehenen zwölf bis 15 Jahren in eine europäische Agrarmarktordnung überleiten. So waren auf dem Getreidemarkt anstelle der bisher garantierten Erzeugerpreise Richtpreise (Großhandelseinstandspreise) vorgesehen, die sich auf der Grundlage des größten Zuschussgebietes in der Gemeinschaft errechneten. Sie sollten den Frachtausgleich ersetzen und nach Monaten gestaffelt die Lagerkosten decken. Während der Übergangszeit sollten die Mitgliedstaaten nationale Richtpreise festlegen.

67

Vgl. 154. Kabinettssitzung am 5. Juli 1961 TOP E (Kabinettsprotokolle 1961, S. 227 f.).

In der EWG-Ministerratssitzung vom 29. November bis 1. Dezember 1961 wurden die in der Zwischenzeit von der Kommission weiterentwickelten Pläne zur Ausweitung von Marktordnungssystemen für Agrarprodukte sowie zur Einführung von Wettbewerbsregelungen beraten 68. In seiner dem Kabinett Ende November vorgelegten deutschen Stellungnahme stimmte Bundeslandwirtschaftsminister Werner Schwarz grundsätzlich einer Einführung des Richtpreissystems zu, schlug gleichzeitig aber eine Reihe von Maßnahmen vor, welche die Härten des Systemwechsels abmildern und die zu erwartenden Einkommensverluste der deutschen Landwirtschaft abschwächen sollten. Hierzu zählten eine partielle Beibehaltung von Kontingentregelungen, regionale Preisabstufungen sowie der Vorschlag, die aus dem Abschöpfungssystem zufließenden Mittel in nationale Kassen zu lenken. Die Verhandlungen über den Umbau des europäischen Agrarmarktes begannen Anfang Dezember in Brüssel und setzten sich bis Anfang Januar 1962 fort. Am 14. Januar 1962 einigten sich die sechs Mitgliedstaaten darauf, in den Agrarbereichen Getreide, Schweinefleisch, Eier, Geflügel sowie Obst und Gemüse erste gemeinsame Marktorganisationen zu schaffen. Danach konnte die Bundesregierung die volle Zollsenkung für nicht liberalisierte Agrarprodukte entsprechend der Beschleunigungsbeschlüsse vom Mai 1960 für das Jahr 1962 nachholen, denen der Außenhandelsausschuss des Bundestages ursprünglich seine Zustimmung versagt hatte.

68

Vgl. 1. Ausschusssitzung am 14. Dez. 1961 TOP 2.

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