2.1.1 (k1955k): A. Außenpolitik Saarabkommen

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 8. 1955Theodor Heuss und Franz-Josef StraußBundestagspräsident Eugen Gerstenmaier vereidigt Hans-Joachim von MerkatzPlakat: Wir wollen ein ehrliches Europa. CDU SaarBundesverteidigungsminister Blank, die Generäle Adolf Heusinger und Hans Speidel

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[A.] Außenpolitik [Saarabkommen] 6

6

Vgl. 64. Sitzung am 21. Dez. 1954 TOP B (Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 577 f.). - Im Rahmen deutsch-französischer Verhandlungen in Paris vom 19. bis 23. Okt. 1954 hatten Adenauer und der französische Ministerpräsident Mendès-France am 23. Okt. 1954 neben Abkommen über die wirtschaftliche und kulturelle deutsch-französische Zusammenarbeit (EA 1954, S. 7019 f.) das Abkommen über das Statut der Saar (Saarstatut) unterzeichnet (vgl. 53. Sitzung am 25. Okt. 1954 TOP 1, Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 444-452). Nach dem Saarabkommen (BT-Drs. Nr. 1062 und EA 1954, S. 7020-7022) sollte das Saarland im Rahmen der Westeuropäischen Union ein Autonomie-Statut erhalten (ohne jedoch „europäisches Territorium" zu werden) und durch eine Währungs- und Zollunion weiterhin mit Frankreich verbunden bleiben.

Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein berichtet dem Kabinett eingehend über den Verlauf der Verhandlungen in Baden-Baden 7. Er hebt hervor, daß diese Verhandlungen in einer überraschend guten Atmosphäre vor sich gegangen seien. Alle vorher geäußerten Befürchtungen hätten sich als unbegründet erwiesen. Mendès-France 8 habe sich verständnisvoll und verständigungsbereit gezeigt. Dies sei ganz besonders bei der Konkretisierung des Saarabkommens und bei den Gesprächen über die Rüstungsgemeinschaft zum Ausdruck gekommen. Die ersten Gespräche hätten unter vier Augen stattgefunden 9. Die nachfolgenden Gespräche über die Rüstungsgemeinschaft dagegen seien in größerem Kreis geführt worden 10. Als Ergebnis bleibe festzuhalten, daß eine Rüstungsautarkie abgelehnt worden sei, daß man vielmehr eine Art „gemeinsamen Markt" für die Rüstungsproduktion anstreben wolle. Die in Baden-Baden entwickelten Grundsätze bildeten nunmehr die Grundlage für die Tätigkeit der in Paris tagenden Arbeitsausschüsse 11. Zum Saarabkommen führt Staatssekretär Prof. Hallstein aus, daß ein Friedensvertrag, der das Saargebiet berühre, nur von einer gesamtdeutschen Regierung geschlossen werden könne. Die vorgesehene Volksabstimmung sei zusätzlich vereinbart worden 12. Man könne der Saarbevölkerung aber nicht das Recht einräumen, sich in eigener Zuständigkeit unter Umständen für die Abtrennung des Saargebietes von Deutschland zu entscheiden.

7

Gespräche in Baden-Baden über die Ausgestaltung der deutsch-französischen Beziehungen auf der Grundlage der am 23. Okt. 1954 geschlossenen Vereinbarungen hatten Adenauer und Mendès-France mit Schriftwechsel vom 17. Dez. 1954 (Schreiben Adenauers in N 1351/38b) und 4. Jan. 1955 (Schreiben Mendès-France in N 1351/38a) vereinbart. Zur Tagesordnung und zum Verlauf der Verhandlungen am 14. Jan. 1955 Unterlagen in N 1351/39 und AA B 2/73. Vgl. auch die Aufzeichnung Hallsteins vom 14. Jan. 1955 (N 1266/125-126), die Pressekonferenz vom 17. Jan. 1955 (B 145 I/46) und das gemeinsame Pressekommunique vom 15. Jan. 1955 (Mitteilung des BPA Nr. 50/55).

8

Dr. Pierre Mendès-France (1907-1982). Rechtsanwalt. 1932-1940, 1945-1958 und 1967-1968 Abgeordneter der französischen Nationalversammlung, bis 1958 Radikalsozialist, ab Mai 1958 „Union des Forces Démocratiques", ab April 1960 „Parti Socialiste Unifié" (Juli 1968 Austritt); 1935-1958 Bürgermeister von Louvier; 1938 Unterstaatssekretär im Schatzamt der Volksfrontregierung Léon Blum; 1943 Finanzkommissar im Komitee der Nationalen Befreiung in Algier, 1944 Wirtschaftsminister der Provisorischen Regierung; 1947-1958 Gouverneur des Internationalen Währungsfonds und stellvertretender Gouverneur der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung; Juni 1954 bis Februar 1955 Ministerpräsident und Außenminister; Januar bis Mai 1956 Staatsminister in der Regierung Guy Mollet; nach 1968 Journalist und Publizist; für die Zeit als Ministerpräsident vgl. seine Erinnerungen „Sept mois et dix-sept jours, Juin 1954-Février 1955." Paris 1955.

9

Wortprotokolle der Verhandlungen in deutscher und französischer Sprache in N 1351/39.

10

Zur Zusammensetzung der deutschen und französischen Delegation ebenda.

11

Zu diesem Teil des Berichtes von Hallstein notierte Seebohm: „[...] Franz[ösische] Auffassung zum Rüstungspool: Gegengutachten Erhards, verwirft zu starke Zusammenfassung, verwirft ebenso Rüstungslizenzierung wie Rüstungsautarkie, möchte Wettbewerbsgrundsätze innerhalb eines großen gemeinsamen Marktes. Junktim zu der Ratifikation der Verträge wird nicht mehr herausgestellt von M[endès-]F[rance]. Wird in Paris weiterverhandelt. [...]" (N 1178/8d). Zur Stellungnahme Erhards in dieser Frage siehe seine Schreiben an den Bundeskanzler vom 18. Okt. 1954 (N 1351/39) und 11. Jan. 1955 (N 1351/38a).

12

Das Saarstatut sollte einer Volksabstimmung durch die Saarbevölkerung unterliegen und bis zum Abschluß eines Friedensvertrages in Kraft bleiben (Vgl. Art. 1 und 6 des Abkommens).

Bei den Gesprächen über die Konkretisierung des Saarabkommens seien wichtige Ergebnisse erzielt worden 13. Man habe für die Verhandlungen deutsche Vorschläge ausgearbeitet, die als Grundlage für die Gespräche gedient hätten. Die Ergebnisse dieser Verhandlungen ließen sich wie folgt zusammenfassen:

13

Siehe die Aufzeichnung des AA („Formulierungen, über die am 14. Jan. 1955 in Baden-Baden Einvernehmen erzielt wurde") in AA B 2/73.

a)

Es soll eine Kommission eingesetzt werden, die aus Vertretern der 5 nichtbeteiligten Staaten der Westeuropäischen Union besteht. Die Aufgaben dieser Kommission sollten folgende sein:

1)

Feststellung des Zeitpunktes, von welchem die Frist gemäß Artikel 10 des Saarvertrages 14 zu beginnen hat.

2)

Überwachung der Einhaltung der Abstimmungsordnung. Zur Durchführung dieser Aufgabe soll der Kommission das Recht eingeräumt werden, unmittelbar sowohl an die Saarregierung als auch an lokale Behörden Ersuchen zu richten.

3)

Festlegung des Kreises der Stimmberechtigten.

4)

Bericht über das Ergebnis der Abstimmung an den Rat der Europäischen Gemeinschaft.

b)

Abgrenzung der Rechte und Pflichten des Kommissars.

c)

Regelung der Wirtschaftsbeziehungen mit dem Saargebiet. Die Probleme des Art. 12 des Saarvertrages seien in Baden-Baden nicht zu Ende beraten worden 15. Hierüber sollten weitere Beratungen in Paris stattfinden. Die deutsche Delegation habe es übernommen, die deutschen Vorstellungen über diese Frage auszuarbeiten und der französischen Regierung für die weiteren Verhandlungen zur Kenntnis zu geben.

14

Art. 10 sah vor, daß die Volksabstimmung drei Monate nach Inkrafttreten der Bestimmungen stattfinden sollte, nach denen politische Parteien, Vereine, Zeitungen und öffentliche Versammlungen keiner Genehmigung mehr unterworfen seien.

15

Art. 12 enthielt Grundsätze und Absichtserklärungen über den Wirtschafts- und Zahlungsverkehr der Saar mit der Bundesrepublik. Zur Auslegung des Art. 12 durch die deutsche Seite siehe die undatierte Aufzeichnung in N 1351/39 und B 136/937 („Auslegung der Artikel 11 und 12 des Saarstatuts").

Weiterhin habe man in Baden-Baden über die Frage der Moselkanalisierung 16 verhandelt. Hier sei eine Verständigung etwa auf folgender Grundlage erreicht worden: Beide Delegationen seien sich darüber einig gewesen, daß diese Probleme nicht nur eine deutsch-französische Angelegenheit seien, sondern auch die Interessen der Benelux-Staaten berühren. Bekanntlich hätten Luxemburg und Belgien bereits erhebliche Bedenken gegen dieses Projekt geltend gemacht, über die man sowohl von deutscher wie auch von französischer Seite nicht hinweggehen könne. Es sei weiterhin notwendig zu prüfen, ob nicht noch weitere Staaten an dieser Frage zu beteiligen wären, insbesondere die Rheinanliegerstaaten. Der Bundeskanzler habe bei dieser Gelegenheit betont zum Ausdruck gebracht, daß das Problem des Rhein-Seiten-Kanals 17 einer befriedigenden Lösung zugeführt werden sollte. Auch die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zwischen Deutschland und Frankreich seien Gegenstand der Erörterung gewesen. Man habe befriedigende Gespräche über ein langfristiges Handelsabkommen geführt und festgestellt, daß die Bemühungen um die Errichtung einer deutsch-französischen Handelskammer erfolgreich seien 18. Man habe weiterhin über das im Oktober vorigen Jahres abgeschlossene Kulturabkommen 19 gesprochen, jedoch sei man hier noch nicht zu einer Konkretisierung hinsichtlich der personellen Fragen gelangt.

16

Vgl. 29. Sitzung am 13. April 1954 TOP 4 (Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 162).

17

Vgl. 29. Sitzung am 13. April 1954 TOP B (Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 165).

18

Vgl. dazu die Aufzeichnung von Maltzan vom 11. Jan. 1955 in N 1351/39. - Fortgang hierzu 77. Sitzung am 23. März 1955 TOP 4 (Dreijähriges deutsch-französisches Handelsabkommen).

19

Deutsch-französisches Kulturabkommen vom 23. Okt. 1954 (Bulletin vom 6. Nov. 1954, S. 1896 f.). - Fortgang hierzu 89. Sitzung am 6. Juli 1955 TOP 4.

In der anschließenden Aussprache stellt der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte folgende beiden Fragen zur Erörterung:

1)

Es interessiere ihn, zu wissen, ob über den Artikel 9 des Saarabkommens 20 verhandelt worden sei. Der französische Text spreche von einem Referendum, während nach dem deutschen Text an eine Volksabstimmung gedacht sei. Ihm sei von französischer Seite wiederholt erklärt worden, daß Referendum im französischen Sprachgebrauch nicht etwa Volksabstimmung im üblichen völkerrechtlichen Sinne bedeute. Eine Volksabstimmung werde von französischer Seite abgelehnt.

2)

Ihn interessiere weiterhin die Frage, wie man sich eine befriedigende Lösung des Problems des Rheinseitenkanals denke.

20

Art. 9 lautete: „Bestimmungen über die Saar in einem Friedensvertrag unterliegen im Wege einer Volksabstimmung der Billigung durch die Saarbevölkerung; diese muß sich hierbei ohne irgendwelche Beschränkungen aussprechen können."

Die anschließende Aussprache beschäftigt sich ausschließlich mit der Auslegung des Art. 9 des Saarabkommens. Hierzu wird im einzelnen folgendes ausgeführt:

Nach Ansicht des Bundesministers für Justiz komme es für die Fragestellung bei der zweiten Abstimmung darauf an, ob die Saarbevölkerung nur darüber abstimmen könne, was bei den Friedensverhandlungen vereinbart worden sei.

Nach den bisher gegebenen Erläuterungen sei er davon ausgegangen, daß vor der Verhandlung des Friedensvertrages Gelegenheit zur Feststellung des Willens der Saarbevölkerung gegeben werden solle. Man müsse daher ganz präzise die Frage stellen, ob der Art. 9 der Saarbevölkerung die Möglichkeit gäbe, unbeeinflußt ihrer Meinung Ausdruck zu geben, wohin sie wolle. Staatssekretär Dr. Strauß stellt fest, daß die Bestimmung des Art. 9 nach zähem Ringen des Bundeskanzlers in das Saarabkommen aufgenommen worden sei. Sie sei in gewisser Hinsicht ein Fremdkörper in dem Abkommen, weil sie Bestimmungen für die Zeit nach der Beendigung des Saarstatuts träfe. Dabei sei allerdings zu beachten, daß sie zunächst nur die Vertragsschließenden binde. Er befürchte jedoch nicht, daß von den übrigen am Friedensvertrag beteiligten Staaten Schwierigkeiten gemacht würden. Daß die Aufnahme dieser Bestimmung gelungen sei, sei doch zweifellos ein großer politischer Vorteil. Für die Beurteilung der Bedeutung des Art. 9 sei die Frage wichtig, inwieweit Art. 14 Abs. 2 des Saarabkommens 21 auf diese Bestimmung anzuwenden sei.

21

Art. 14 Abs. 2 lautete: „Die beiden Regierungen werden die anderen Mitgliedregierungen der Westeuropäischen Union bitten, diejenigen Bestimmungen des vorliegenden Abkommens zu billigen, die ihrer Zustimmung bedürfen."

Es könne die Frage aufgeworfen werden, wie die Bundesregierung dazu komme, den Art. 9 in das Saarstatut aufzunehmen. Nach seiner Ansicht handele die Bundesrepublik dabei als Treuhänderin für das gesamte Deutschland in den Grenzen von 1937. Damit hätten die Alliierten die These von der Identität der Bundesrepublik mit dem Deutschen Reich anerkannt. Was die Auslegung des Art. 9 im Sinne der Frage des Bundesministers für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte anbelange, so sei es völkerrechtlich eindeutig feststehend, was man unter einer Volksabstimmung zu verstehen habe. Dabei sei es irrelevant, wie man diese sprachlich benenne. Hierüber könne Frankreich, ohne völkerrechtlich sein Gesicht zu verlieren, auch nicht hinweg. Man könne daher diese Frage als eine lediglich theoretische ansehen. Der politische Vorteil des Art. 9 dürfe in keinem Fall unterschätzt werden 22.

22

Vgl. dazu die undatierte Aufzeichnung „Bedeutung des Artikels 9 des Saarabkommens" in AA B 2/73.

Der Bundesminister für Wohnungsbau erklärt, seine Partei sei stets der Auffassung gewesen, daß ein Friedensvertrag nur von einer gesamtdeutschen Regierung abgeschlossen werden könne. Die Erklärungen in der heutigen Kabinettssitzung, daß nur eine gesamtdeutsche Regierung einen Friedensvertrag aushandeln könne und daß erst danach Art. 9 des Saarabkommens zum Zuge komme, bedeuten eine Änderung der bisher gegebenen Auslegung. Insoweit sei der Text der Begründung zum Saarabkommen mißverständlich. Nach Auffassung des Bundesministers für Verkehr ist unter Selbstbestimmung einer Volksgruppe zu verstehen, daß diese Volksgruppe - völlig auf sich allein gestellt - über ihr eigenes Schicksal ohne irgendwelche Bindungen entscheiden könne. Diese Möglichkeit sei in dem Saarabkommen ausgeschaltet. Es sei dies ein Ausdruck des Geistes der Pariser Verträge 23, die sich von supranationalen Gedankengängen freigemacht hätten. Die Bestimmung des Art. 9 beinhalte mithin in der Tat nur ein Referendum, jedoch kein Plebiszit. Eine vielfach geäußerte Ansicht sei es, daß, wenn die Friedensvertragsregelung durch eine Volksabstimmung verworfen würde, es beim Saarstatut verbleibe. Diese Auffassung sei jedoch - wie sich aus den Ausführungen von Staatssekretär Prof. Hallstein ergebe - falsch. Das Saarstatut sei beendet, wenn ein Friedensvertrag vorläge. Dann müsse im Fall einer Ablehnung der friedensvertraglichen Regelung durch eine Volksabstimmung erneut über die Saarfrage verhandelt werden. Dieser Sachverhalt sei entscheidend für die Einstellung zum Saarstatut. Zur Frage der Mosel- und Rheinseitenkanalprojekte übergehend, erklärt der Bundesminister für Verkehr, der Verbindung dieser Projekte nicht zustimmen zu können 24. Der Bundesminister für besondere Aufgaben Kraft bringt seine Befriedigung über die von den Staatssekretären Prof. Dr. Hallstein und Dr. Strauß vorgetragene völkerrechtliche Auslegung des Art. 9 zum Ausdruck. Wenn man auch davon ausgehen dürfe, daß diese Auslegung richtig sei, sei doch nicht zu bestreiten, daß diese im Widerspruch stände zu den bisherigen Verlautbarungen der Bundesregierung. Dieser Auffassung tritt auch der Bundesminister für besondere Aufgaben Dr. Schäfer bei. Es sei im übrigen aus dem Abkommen nicht klar zu erkennen, wer den Text des Referendums vorzulegen hätte. Der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte hält es für notwendig, zu einer klaren Sprachregelung zu kommen. Zu seiner großen Überraschung habe auch er zum ersten Mal gehört, daß die zweite Abstimmung erst nach Vorliegen einer gesamtdeutschen Friedensregelung möglich sei. Der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen würde gleichfalls eine eindeutige Erklärung von Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein vor den zuständigen Ausschüssen des Bundestages begrüßen des Inhalts, daß nur eine gesamtdeutsche Regierung innerhalb der Grenzen von 1937 eine Friedensvertragsregelung treffen könne. Der Bundesminister für besondere Aufgaben Strauß 25 weist darauf hin, daß für ihn die Interpretation des Artikels IX durch Staatssekretär Hallstein völlig neu sei. Bisher sei, unter anderem auch auf einer Koalitionsbesprechung unter Vorsitz von Vizekanzler Blücher, betont worden, daß der französische Ausdruck „sans aucune restriction" ohne Zweifel eine völlig freie Volksabstimmung bedeute, bei der nicht nur über die Annahme der Saarlösung eines künftigen Friedensvertrages entschieden werden müsse, sondern auch eine freie Alternative gegeben sei. Er befürchte neue Schwierigkeiten bei den Koalitionsparteien und bitte, diese Frage bei den Ausschußverhandlungen im Bundestag so klar zu behandeln, daß kein Mißverständnis mehr möglich sei. Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein gibt seiner großen Befriedigung darüber Ausdruck, daß das Kabinett sich in so eingehender Weise mit der besonders schwierigen Bestimmung des Art. 9 auseinandergesetzt habe. Die ihm gegebenen Hinweise seien überaus wertvoll und böten eine gute Grundlage für die heute nachmittag vom gesamtdeutschen Ausschuß des Bundestages zu dieser Frage von ihm erwarteten Ausführungen. Den Ausführungen des Staatssekretärs Dr. Strauß stimme er in vollem Umfange zu. Es sei richtig, daß die Aufnahme der Bestimmung des Art. 9 in das Saarabkommen ein großer politischer Erfolg Deutschlands sei. Bei den Verhandlungen mit den Franzosen über die Saar sei stets ihr Hauptanliegen gewesen, der Saarfrage eine definitive Lösung zu geben. Diesem Verlangen habe die Bundesregierung mit Erfolg Widerstand geleistet mit dem Hinweis, daß die endgültige Regelung der Saarfrage nur einem Friedensvertrag auf gesamtdeutscher Basis vorbehalten bleiben könne. Die Bundesregierung habe immer betont, daß sie nicht befugt sei, über ein Staatsgebiet Verfügungen zu treffen, das in den Grenzen von 1937 läge. Er könne daher der Auffassung des Bundesministers für Verkehr, daß der Art. 9 in der vorliegenden Fassung völkerrechtlich gesehen eine Rückbildung des Selbstbestimmungsrechts sei, nicht zustimmen. Abschließend bittet der inzwischen den Vorsitz führende Bundesminister des Innern Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein, im gesamtdeutschen Ausschuß des Bundestages in dem gleichen Sinne zu referieren, wie dies heute im Kabinett erfolgt sei. Da die Presse inzwischen die Meldung herausgebracht habe, daß die Bundesregierung Kontakt mit der Regierung in Saarbrücken aufgenommen habe 26, muß nach Ansicht des Bundesministers für gesamtdeutsche Fragen Prof. Hallstein damit rechnen, daß er auf diese Frage gegebenenfalls in den zuständigen Ausschüssen angesprochen würde. Hierbei würde insbesondere vermutlich die Frage gestellt werden, welchen Standpunkt die Bundesregierung gegenüber der Saarregierung einnehme. Der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen regt daher an, daß Staatssekretär Prof. Hallstein zu dieser Frage präventiv Stellung nehmen möge. Staatssekretär Prof. Hallstein nimmt diese Anregung auf und bemerkt, daß die Bundesregierung selbstverständlich alles tun müsse, um eine gute Durchführung des Saarstatuts zu sichern. Der Bundesminister für Wohnungsbau bittet, daß die von der Bundesregierung auszuarbeitenden Vorschläge zur Frage der wirtschaftlichen Beziehungen zum Saargebiet vor Übergabe an die französische Regierung dem Kabinett bzw. dem Kabinettsausschuß bekanntgegeben werden sollten 27.

23

Zu den Pariser Verträgen vom 23. Okt. 1954 vgl. 53. Sitzung am 25. Okt. 1954 TOP 1 (Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 444-452) sowie BT-Drs. Nr. 1000 und Nr. 1060-1062.

24

Siehe das Telegramm Seebohms an das AA und den BMWi vom 13. Jan. 1955 in N 1351/39.

25

Die folgenden Ausführungen von Bundesminister Strauß wurden am 14. Febr. 1955 als Ergänzung in den Protokolltext eingefügt (B 136/Kabinettsprotokolle Bd. 22 A). - Strauß hatte mit Schreiben vom 2. Febr. 1955 die Protokollführung wegen des Fehlens seiner Stellungnahme beanstandet und die Aufnahme der von ihm selbst formulierten Ergänzung in den Protokolltext verlangt. Globke hatte Strauß am 18. Febr. 1955 mitgeteilt, der Protokollführer werde die gewünschte Ergänzung vornehmen (B 136 VS/Kabinettskorrespondenz).

26

Vgl. z.B. Frankfurter Rundschau vom 17. Febr. 1953 („Bonner Fäden zu Saar-Hoffmann?").

27

Fortgang 66. Sitzung am 21. Jan. 1955 TOP 1.

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