2.15.3 (k1955k): 1. Sozialreform, BMA

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 8. 1955Theodor Heuss und Franz-Josef StraußBundestagspräsident Eugen Gerstenmaier vereidigt Hans-Joachim von MerkatzPlakat: Wir wollen ein ehrliches Europa. CDU SaarBundesverteidigungsminister Blank, die Generäle Adolf Heusinger und Hans Speidel

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1. Sozialreform, BMA

Einleitend bringt der Bundesminister für Arbeit sein Bedauern darüber zum Ausdruck, daß man in der Frage der Organisation nicht vorwärts gekommen sei, weil die erforderlichen Haushaltsmittel zur personellen Verstärkung nicht bereitgestellt worden seien 9. Der Bundesminister der Finanzen habe für den gesamten Nachtragshaushalt einen Sperrvermerk vorgesehen. Hiermit könne er sich nicht einverstanden erklären. Um den Zeitplan termingemäß durchführen zu können, sei die baldige Errichtung eines Arbeitsstabes in Gestalt des Generalsekretariates notwendig. Man spreche im übrigen immer von einer Sozialreform. Diese Bezeichnung sei irreführend. Man müsse vielmehr von einer „Neuordnung der sozialen Leistungen" sprechen, denn das Ziel müsse doch letztlich die Verbesserung der sozialen Leistungen durch Erhöhung der Beiträge bezw. der Mittel der öffentlichen Hand sein. Es gehe nicht an, zunächst nur Grundsatzerwägungen anzustellen, um dann anschließend erst an die gesetzesvorbereitenden Maßnahmen heranzugehen. Dies müsse nach seiner Auffassung nebeneinander geschehen. Er sei der festen Überzeugung, daß es bei Anspannung aller Kräfte möglich sein müsse, die erforderlichen Gesetzentwürfe bis Anfang nächsten Jahres durch die Bundesregierung und bis Ende nächsten Jahres durch die gesetzgebenden Körperschaften verabschieden zu lassen. Vordringlich sei eine Überholung der Reichsversicherungsordnung 10 durch Einarbeitung der vielfachen Ergänzungsbestimmungen 11 mit dem Ziel, diese wieder lesbar zu machen. Daneben müsse man seine Aufmerksamkeit dem Recht der Versorgung, der Heimkehrerentschädigung 12 und des Lastenausgleiches 13 zuwenden. Hier seien Rechtsansprüche geschaffen worden, die aufeinander abgestimmt und für die Anrechnungsbestimmungen geschaffen werden müßten. Schließlich bleibe noch das Gebiet der Fürsorge. Diese müsse dann eingreifen, wenn die Leistungen aus der Versicherung und der Versorgung nicht zur Bestreitung des Lebensunterhaltes ausreichten. Die Abstimmung dieser verschiedenen Sozialleistungsgebiete aufeinander sei die vor der Bundesregierung liegende Aufgabe. Wichtige Arbeitsgrundlagen seien bereits geschaffen worden; so beispielsweise das versicherungsmathematische Gutachten, das noch im Laufe dieses Monats veröffentlicht würde. Weitere Grundlagen bildeten die Untersuchungen aufgrund der sogenannten L-Statistik.

9

Vgl. 73. Sitzung am 2. März 1955 TOP 2. - Laut Einladung zu dieser Sitzung lag der Beratung die Vorlage des BMA vom 14. Febr. 1955 (B 149/393 und B 136/1360) zugrunde.

10

Die letzte Fassung der Reichsversicherungsordnung vom 19. Juli 1911 (RGBl. 509) datierte vom 15. Dez. 1924 (RGBl. I 709).

11

Seebohm notierte dazu Storchs Äußerung: „1911 Reichsversicherungsordnung, in Kraft seit 1913, dazu 1000 zusätzliche Gesetz- und Verordnungsbestimmungen." (N 1178/8d).

12

Zum Gesetz über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener vom 30. Jan. 1954 (BGBl. I 5) vgl. 14. Sitzung am 12. Jan. 1954 TOP 1 (Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 17-19).

13

Zum Gesetz über den Lastenausgleich vom 14. Aug. 1952 (BGBl. I 446) vgl. Kabinettsprotokolle Bd. 2, 4 und 5.

Der Bundeskanzler berichtet dem Kabinett darüber, daß die SPD beabsichtige, noch vor den Sommerferien des Bundestages bei diesem ein Programm für die Sozialreform einzubringen. Dieses Vorhaben erfülle ihn mit großer Sorge. Es sei völlig undenkbar, daß die SPD der Bundesregierung bei der Sozialreform zuvorkommen dürfe. Der Bundesminister für Arbeit bestätigt, daß auch ihm die Pläne der SPD bekannt seien. So bemühe sich der Abgeordnete Prof. Dr. Preller 14 seit langem, von seinem Hause entsprechendes Material zu erhalten. Jedoch seien die drei mit der Ausarbeitung eines entsprechenden Gesetzentwurfes beauftragten Abgeordneten der SPD kaum in der Lage, eine solche Arbeit zu leisten 15. Der Bundeskanzler ist gleichfalls dieser Auffassung; jedoch käme es hierbei nicht auf die Qualität der Vorlage, sondern nur darauf an, wer zuerst dem Bundestag eine solche präsentiere 16. Wenn es der SPD gelinge, der Bundesregierung zuvorzukommen, könne sie den Bundestag zur Behandlung ihrer Vorlage zwingen. Es sei unzweifelhaft, daß sie damit einen gewaltigen politischen Erfolg vor der Öffentlichkeit erringen würde. Diese neue Sachlage zwinge die Bundesregierung dazu, noch vor den Sommerferien des Bundestages Grundsätze zur Sozialreform zu beschließen und in Form einer Regierungserklärung vor dem Bundestag bekanntzugeben. Es müsse hierdurch zugleich erreicht werden, daß die öffentliche Meinung genügend vorbereitet sei, wenn die einzelnen im Rahmen der Sozialreform entwickelten Gesetzentwürfe dem Bundestag vorgelegt würden.

14

Dr. Ludwig Preller (1897-1974). 1926-1928 Reichsarbeitsministerium, 1928-1933 Sächsisches Arbeits- und Wohlfahrtsministerium, 1933 entlassen, 1933-1945 Mitarbeiter der Zeitschrift Soziale Praxis und Angestellter einer Textilfabrik; 1945 Landwirtschaftsministerium Württemberg-Baden, 1946-1948 Leiter der Abteilungen Sozial- und Kulturpolitik im Süddeutschen Länderrat, 1948-1950 Minister für Arbeit, Wirtschaft und Verkehr in Schleswig-Holstein, 1951-1957 MdB (SPD). Lehrauftrag an der TH Stuttgart und der Universität Kiel; Dozent an der Akademie für Arbeit (Frankfurt/Main).

15

Laut Seebohm berichtete Adenauer, daß außer Preller noch die SPD-Abgeordneten Ernst Schellenberg und Willi Richter an der Vorbereitung des Gesetzentwurfs beteiligt waren (N 1178/8d).

16

Hierzu notierte Seebohm: „Adenauer: im nächsten Wahlkampf wird Wiederaufrüstung und Pariser Verträge keine Rolle spielen; Wirtschaftsleben sollte bei Konjunktur keine Angriffsfläche bieten; dann bleibt nur Sozialfrage. SPD soll nicht das Recht haben zu sagen, sie habe den Anstoß gebracht." (N 1178/8d).

Die Auffassung des Bundeskanzlers wird von dem überwiegenden Teil der Kabinettsmitglieder in der anschließenden Diskussion geteilt.

Bundesminister Dr. Schäfer bezeichnet es als das Ziel der Sozialreform, das System der sozialen Leistungen auf einen neuzeitlichen Stand zu bringen. Eine Verbesserung der Leistungen müsse angestrebt werden. Nach seiner Auffassung müsse es möglich sein, bis zum Herbst dieses Jahres ein Gesamtkonzept zu entwickeln. Dabei seien einige Kernfragen von eminenter politischer Bedeutung durch die Bundesregierung zu entscheiden. Er glaube nicht, daß es möglich sei, das gesamte Gesetzesgefüge bis zu den Neuwahlen zu reformieren. Hierfür brauche man eine längere Zeit. Jedoch ließen sich gewisse Grundsätze sehr rasch entwickeln, da inzwischen genügend Vorarbeiten geleistet worden seien. Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit hält gleichfalls die Abgabe einer Regierungserklärung für notwendig. Diese müsse jedoch sehr sorgfältig vorbereitet sein. Nicht nur innerhalb des Kabinetts, sondern auch mit den Fraktionen der Koalitionsparteien sei eine eingehende Abstimmung erforderlich. Es sei damit zu rechnen, daß eine solche Regierungserklärung die öffentliche Diskussion lange beschäftigen würde.

Der Bundesminister für Verkehr hält es für notwendig, neben der Ausarbeitung von Grundsätzen zur Sozialreform die gesetzesvorbereitenden Arbeiten weiter voranzutreiben. Staatssekretär Sauerborn teilt mit, daß das Bundesarbeitsministerium im Laufe des letzten Jahres so umfassendes Material zur Sozialreform erarbeitet habe, daß es in der Lage sei, dem Kabinett bis Ostern eine Gesamtkonzeption vorzulegen, die kabinettsreif sei und im Anschluß an ihre Beratung noch im Mai dieses Jahres zur Veröffentlichung gelangen könne. Hierbei werde es auch vor der Öffentlichkeit klar, welche gewaltige Arbeitsleistung das Bundesarbeitsministerium erbracht habe. Der Bundesminister für Arbeit ergänzt diese Ausführungen dahin, daß über die Arbeiten des Beirats 17 deshalb noch keine Einzelheiten bekannt geworden seien, weil er den Beirat bisher zur Verschwiegenheit verpflichtet habe. Er berichtet im Anschluß hieran über seine Vorstellungen zur Reform der Sozialversicherung 18. Der Bundeskanzler glaubt feststellen zu müssen, daß der Bundesminister für Arbeit in erster Linie immer nur eine Reform der Sozialversicherung im Auge habe. Dagegen schwebe ihm eine Reform aller sozialen Leistungen, d.h. eine wirkliche Sozialreform, vor. Man müsse die Reform vom gesellschaftspolitischen Blickpunkt aus betrachten und der Veränderung der Gesellschaftsstruktur der zwei hinter uns liegenden Weltkriege Rechnung tragen. Der Bundeskanzler erwähnt in diesem Zusammenhang insbesondere die bedenkliche soziologische Entwicklung bei dem geistigen Mittelstand. Er greift das Angebot des Bundesministers für Arbeit auf und bittet diesen, dem Kabinett noch vor Ostern ein Gesamtkonzept vorzulegen, mit dem sich die Kabinettsmitglieder während der Osterfeiertage beschäftigen könnten. Im Anschluß an das Osterfest solle diese Vorlage dann zum Gegenstand einer Sonderberatung des Kabinetts gemacht werden. Was die in der Presse so lebhaft erörterte Zuständigkeitsfrage hinsichtlich der Federführung bei der Sozialreform anbelange 19, so sei die Federführung des Bundesministers für Arbeit im Kabinett nicht in Zweifel gezogen worden. Allerdings müsse eine ausreichende Mitwirkung der beteiligten Bundesminister sichergestellt werden. Der Bundesminister für Arbeit gibt die Zusage, bis kurz vor Ostern das Gesamtkonzept einer Sozialreform vorzulegen. Ein solcher Auftrag erfordere, daß er sich mit seinen engsten Mitarbeitern bis Ostern in Klausur begebe. Dabei sei es notwendig, auch noch eine Reihe grundlegender Gespräche mit den Bundesministern des Innern, der Finanzen und für Wirtschaft zu führen 20.

17

Zu dem beim BMA bestehenden Beirat für die Neuordnung der sozialen Leistungen vgl. 19. Sitzung am 19. Febr. 1954 TOP 4 (Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 73-75). - Unterlagen über die Beratungen des Beirats in B 149/410-424 und B 136/1363-1365.

18

Seebohm notierte dazu: „Storch: Reformation der Krankenversicherung durch Weiterzahlung des Lohnes bei Erkrankung in den ersten sechs Wochen nach der Erkrankung, wie bei den Angestellten." (N 1178/8d). - Vgl. auch die Vorlage des BMA vom 27. Nov. 1954 in B 149/393 und B 136/1363.

19

Vgl. Kabinettsprotokolle Bd. 7 (1954), S. XLVIII-LI und FAZ vom 1. März 1955 („Gezänk um die Sozialreform").

20

Der BMA legte am 7. April 1955 „Grundgedanken zur Gesamtreform der sozialen Leistungen" vor (B 149/393 und B 136/1379). Storch schlug im Rahmen der Invalidenversicherung Maßnahmen zur Prävention und Rehabilitation vor, erwog die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall für die Arbeiter, plädierte für die Eingliederung der Witwen in das Berufsleben und sprach sich dafür aus, daß die Altersrente nicht mehr nur einen Zuschuß zum Lebensunterhalt darstellen, sondern - basierend auf dem Durchschnittsverdienst des Berechtigten - den Lebensunterhalt decken sollte. - Zur Kritik des Referenten des Bundeskanzleramtes an der Vorlage, der vor allem die Erörterung einer Umschichtung des Sozialhaushalts vermißte, siehe den Vermerk vom 15. April 1955 in B 136/1379. - Vgl. auch Hockerts, Entscheidungen, S. 287-289. - Zur Beratung der Vorlage des BMA im Sozialausschuß vgl. 1. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 16. Aug. 1955 TOP 1 und 2 (Kurzprotokoll auch in B 126/10942).

Der Bundesminister der Finanzen erklärt, er habe den Ausführungen des Bundeskanzlers nichts hinzuzufügen. Was die Frage eines Sperrvermerks zum Nachtragshaushalt anbelange, so habe er diesen im Hinblick darauf anbringen lassen, daß über die Frage der Arbeitsverteilung bei der Sozialreform eine Entscheidung des Kabinetts noch nicht getroffen worden sei. Die Sozialreform umfasse ja nicht nur eine Reform der Sozialversicherung, sondern auch noch andere Bereiche, wie beispielsweise die Fürsorge, den Lastenausgleich usw. Erst wenn sich das Kabinett über die Verteilung dieser Arbeitsbereiche klar geworden sei, könne man ein schlüssiges Bild darüber gewinnen, bei welchen Ressorts und in welchem Umfange personelle Verstärkungen erforderlich seien. Der Ministerausschuß habe bei seinen bisherigen Beratungen an eine große Sozialreform gedacht, er habe jedoch den Eindruck gewonnen, daß der Bundesminister für Arbeit nur an eine Reform der Sozialversicherung denke. Er begrüße die Absicht des Bundesministers für Arbeit, bis Ostern ein Gesamtkonzept zur Sozialreform vorzulegen, sehr. Er regt an, in dieser Vorlage auch die Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die die einzelnen Ressorts in ihren Stellungnahmen zu dem Schreiben des Bundeskanzlers vom 16.1.55 zur Frage „Entwicklung zum Versorgungsstaat" teilweise sehr ausführlich niedergelegt hätten 21. Der Bundesminister der Finanzen erklärt sich bereit, für den Fall, daß der Bundesminister für Arbeit bei der Ausarbeitung des Gesamtkonzeptes ad hoc einige Hilfskräfte benötige, hierfür überplanmäßige Mittel zur Verfügung zu stellen 22. Das Kabinett nimmt diese Ausführungen des Bundesministers der Finanzen zur Kenntnis. Gegen den von diesem verfügten Sperrvermerk werden Einwendungen nicht geltend gemacht. Der Vorschlag, bei der Vorlage des Bundesministers für Arbeit die von den Ressorts zur Frage „Entwicklung zum Versorgungsstaat" vorgetragenen Gesichtspunkte zu berücksichtigen, findet die Billigung des Kabinetts. Zusammenfassend stellt der Bundeskanzler als Beschluß des Kabinetts folgendes fest:

21

In seinem Schreiben vom 16. Jan. 1955 hatte sich Adenauer auf die Kabinettsberatungen über die Altersversorgung der freien Berufe und des Handwerks bezogen (vgl. 63. Sitzung am 14. Dez. 1954 TOP 2 und 3, Kabinettsprotokolle Bd. 7, S. 563 f.) und die Bundesminister aufgefordert, ihm bis Ende Februar 1955 zu berichten, „auf welchen Gebieten und in welchem Umfang der Staat auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene unmittelbar oder mittelbar Hilfe leistet, die versorgungsstaatliche Elemente in sich tragen" und „ob und inwieweit noch nicht realisierte weitere Forderungen auf diesem Gebiet erkennbar" seien. Übereinstimmend hatten die Minister in ihren Stellungnahmen erklärt, daß der Entwicklung zum Versorgungsstaat Einhalt geboten werden müsse. Der BMA hatte in seinem Schreiben vom 8. März 1955 hervorgehoben, daß das Problem nicht durch den Verzicht auf Leistungsverbesserungen gelöst werden könne und daß schon durch das bestehende, auf die Beitragsleistungen bezogene Versicherungssystem der Entwicklung zum Versorgungsstaat entgegengewirkt werde. (B 136/1385).

22

Der BMF entsprach mit Vorlage vom 28. April 1955, die im Umlaufverfahren verabschiedet wurde, teilweise den Forderungen des BMA (B 136/1360).

1.

Der Bundesminister für Arbeit legt dem Kabinett bis Ostern ein Gesamtkonzept zur Sozialreform vor, das für die Beratung durch die Bundesregierung nach Ablauf von 1-2 Wochen geeignet ist.

2.

Wenn der Bundesminister für Arbeit bei der Ausarbeitung dieser Gesamtkonzeption schon jetzt einige Fachkräfte benötigt, wird der Bundesminister der Finanzen die erforderlichen Mittel hierfür überplanmäßig bereitstellen.

3.

Über die von dem Bundesminister für Arbeit in seiner Kabinettsvorlage vom 14.2.1955 beantragten personellen Verstärkungen wird erst nach Vorlage und Beratung der Gesamtkonzeption zur Sozialreform entschieden.

4.

Die Presse soll nur über Ziffer 1 dieses Beschlusses unterrichtet werden 23.

23

Siehe die Ausführungen Storchs in der Pressekonferenz am 23. März 1955 (B 145 I/47). - Fortgang 84. Sitzung am 2. Juni 1955 TOP E.

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