1.2 (k1957k): 2. Die Gesetzgebungstätigkeit zum Ende der Legislaturperiode

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 10. 1957Das 3. Kabinett Adenauer bei Bundespräsident Theodor HeussTelegramm des FDP-Bundesvorsitzenden Reinhold Maier an  AdenauerEs ist schon wieder fünf Minuten vor Zwölf!CDU-Wahlplakat 1957

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2. Die Gesetzgebungstätigkeit zum Ende der Legislaturperiode

Als Regierungschef sah sich Adenauer für die Realisierung der in seine zweite Amtszeit als Bundeskanzler fallenden Gesetzesvorhaben der Bundesregierung verantwortlich. In seiner Zeitplanung orientierte er sich dabei vor allem an dem Wahltermin 1957. Wichtig erscheinende Gesetzesvorhaben sollten so rechtzeitig verabschiedet werden, daß sie in der Phase der parlamentarischen Beratung nicht in den Wahlkampf hineingezogen würden. Dieser Gesichtspunkt diente ihm häufig dazu, einzelne Vorhaben mit Nachdruck zu verfolgen, seine Minister anzuspornen oder zu disziplinieren 77. Adenauer mochte dabei an die Erfüllung seines Regierungsprogrammes von 1953 gedacht haben 78, es ging ihm aber auch zweifellos darum, die Wahlaussichten seiner Partei günstig zu gestalten und seine erneute Kanzlerschaft abzusichern.

77

Vgl. dazu Kabinettsprotokolle 1956, S. 15.

78

Vgl. dazu Stenographische Berichte, Bd. 18, S. 11-22.

Sozialgesetzgebung

Die wohl bedeutendste sozialpolitische Gesetzgebungsmaßnahme in der zweiten Legislaturperiode war die Rentenreform des Jahres 1957. Dies galt nicht nur für die materiellen Verbesserungen durch die Anhebung der durchschnittlichen Renten und deren Anpassung an die allgemeine Einkommensentwicklung, sondern auch für deren innenpolitische Resonanz, die die Rentenreform zu einem „einmaligen Wahlschlager" 79 werden ließ. Adenauer hatte diese Wirkung einkalkuliert, als er 1955 selbst die entscheidenden Anstöße gab 80, eine Verabschiedung des Gesetzes noch „vor Beginn des Wahlfiebers" anmahnte 81 und im Oktober 1956 auf eine rechtzeitige und großzügige Lösung drängte 82.

79

Eckardt, Unordentliches Leben, S. 471, zur Auswirkung auf die Wahl vgl. auch Hockerts, Entscheidungen, S. 425.

80

Vgl. dazu Kabinettsprotokolle, Ministerausschuß für die Sozialreform, S. 29-35.

81

Vgl. dazu 84. Sitzung am 2. Juni 1955 TOP E (Kabinettsprotokolle 1955, S. 337-339).

82

Vgl. 157. Sitzung am 17. Okt. 1956 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 643).

Ende Januar 1957 verabschiedete der Bundestag das Reformwerk. Zusätzliche Änderungen vor allem zugunsten der kleineren Renten machten die Zustimmung der Bundesregierung nach Art. 113 des Grundgesetzes erforderlich 83. Sie verzögerten aber nicht mehr das Inkrafttreten des Gesetzes, so daß die ersten Auszahlungen noch rechtzeitig vor dem Wahltermin erfolgen konnten. Die Reform brachte eine Anhebung der Renten um durchschnittlich 65,3 % bei den Arbeitern und um 71,9 % bei den Angestellten. Da die Reform rückwirkend zum 1. Januar 1957 in Kraft trat, waren auch Nachzahlungen angefallen, die zusammen mit der regulären Anhebung der laufenden Renten erstmals im Mai 1957 ausgezahlt wurden. Für das zweite Quartal 1957 wurden insgesamt 3,4 Milliarden DM 84 für Zahlungen an mehr als 5 Millionen Rentenempfänger verausgabt 85. Gegenfinanziert wurden die Aufbesserungen durch eine Erhöhung der Beitragssätze der Pflichtversicherten in der Angestellten- und Arbeiterrentenversicherung von 11 auf 14 % ab März 1957 sowie durch staatliche Zuschüsse. Diese stiegen gegenüber 1956 von 9,6 Milliarden DM auf 13,8 Milliarden DM im Jahr 1957 86.

83

Vgl. dazu 170. Sitzung am 6. Febr. 1957 TOP C.

84

Zu den Zahlen vgl. Geschäftsbericht Deutsche Bundesbank 1957, S. 19 f. Darin sind nicht enthalten die Auszahlungen an die Rentner in der Knappschaftsversicherung.

85

Die Zahl setzt sich aus den laufenden (d.h. ohne die 1957 neu hinzukommenden) Renten an Versicherte in der Arbeiter-, Angestellten- und Knappschaftlichen Rentenversicherung sowie aus den entsprechenden Witwenrenten zusammen. Waisenrenten wurden nicht berücksichtigt. Vgl. Deutschland im Wiederaufbau 1958, S. 257.

86

Vgl. BT-Drs. 568 (Sozialbericht 1958, Teil II: Rechnungsergebnisse in den gesetzlichen Rentenversicherungen im Jahre 1957).

Im Zusammenhang mit der Neuregelung der gesetzlichen Rentenversicherung war auch die Versicherungspflicht für die Arbeitslosenversicherung ausgeweitet und der Beitragssatz von 3 auf 2 % gesenkt worden. Gleichzeitig waren die Leistungen in der Arbeitslosenversicherung erheblich verbessert worden 87. Dadurch ergab sich für den Haushalt der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung ein Defizit von über 90 Millionen DM, das aus Rücklagen der Anstalt gedeckt werden mußte 88. Ein größeres Haushaltsdefizit hatten sinkende Arbeitslosenzahlen verhindert. Für 1957 war die Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt unter die Zwei-Prozent-Marke gefallen. Dabei hatten stark saisonbedingte Beschäftigungsschwankungen auf dem arbeitsintensiven Bausektor ein noch besseres Ergebnis verhindert 89.

87

Zum Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 23. Dez. 1956 (BGBl. I 1018) vgl. 126. Kabinettssitzung am 14. März 1956 TOP F (Kabinettsprotokolle 1956, S. 256).

88

Vgl. 185. Sitzung am 12. Juni 1957 TOP 3.

89

Zur Arbeitslosigkeit auf dem Bausektor vgl. 172. Sitzung am 21. Febr. 1957 TOP 7.

Im Rahmen der Sozialreform sollte auch die Unfallversicherung umfassend neu geordnet werden. Die Bundesregierung hatte hierzu einen Gesetzentwurf zur Neuregelung des Rechts der gesetzlichen Unfallversicherung vorgelegt 90, der aber bis zum Ablauf der Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet wurde. In dem Gesetz zur vorläufigen Neuregelung von Geldleistungen in der Gesetzlichen Unfallversicherung vom 27. Juli 1957 konnten jedoch die wichtigsten Anpassungen vorweggenommen werden, so vor allem eine Neufestsetzung der Leistungen, deren Höhe sich nunmehr nach dem Jahresarbeitsverdienst unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Gesamtentwicklung errechnete 91.

90

Vgl. 169. Sitzung am 30. Jan. 1957 TOP 3.

91

Vgl. 176. Sitzung am 20. März 1957 TOP 7.

Gegen den Widerstand des Bundesfinanzministers beschloß der Bundestag auch in der Kriegsopferversorgung eine Anpassung an die Neuregelung der Rentenversicherung. Das Sechste Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Bundesversorgungsgesetzes vom 1. Juli 1957 brachte Verbesserungen in einer Höhe von insgesamt 542 Millionen DM. Der Mehraufwand war vor allem durch die Anhebung der einkommensunabhängigen Grundrente um rund 20 % sowie eine Erhöhung der Pflegezulage verursacht 92.

92

Vgl. 175. Sitzung am 13. März 1957 TOP A.

Mit dem Gesetz zur Änderung und Ergänzung von Vorschriften des Kindergeldgesetzes vom 27. Juli 1957 wurde auch das Kindergeld allgemein von 25 DM auf 30 DM monatlich erhöht und der Empfängerkreis erweitert. Den erforderlichen Mehraufwand bezifferte der Bundesarbeitsminister auf 90 Millionen DM, der jedoch weitgehend durch Beitragsleistungen finanziert wurde 93. Weitere Maßnahmen zur Unterstützung der Familien und der Jugendlichen unternahm die Regierung entgegen ihren Absichtserklärungen nicht. Kennzeichnend für ihre Vernachlässigung der Familienpolitik war die ständige Verschiebung und schließlich die Absetzung eines Grundsatzreferates des Bundesministers für Familienfragen von der Tagesordnung der Kabinettssitzungen 94.

93

Vgl. 174. Sitzung am 7. März 1957 TOP 2.

94

Vgl. 168. Sitzung am 23. Jan. 1957 TOP 2.

Die sich abzeichnende Verkürzung der wöchentlichen Arbeitszeit, die Tendenz zur Fünftagewoche sowie der Wunsch einzelner Gewerbezweige, den Sonntag in die Wochenarbeitszeit einzubeziehen, veranlaßten die Bundesregierung, auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes aktiv zu werden. So bekannte sie sich in Beantwortung einer Großen Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zur generellen Einhaltung der Sonntagsruhe, wenngleich sich der Bundeswirtschaftsminister für eine stärkere Berücksichtigung der Interessen einzelner Industrie- und Gewerbezweige eingesetzt hatte 95. Auf den Trend zur Fünftagewoche mit täglichen Arbeitszeiten von neun Stunden reagierte die Bundesregierung mit einem Jugendarbeitsschutzgesetz, das vor allem Verbesserungen bei Arbeitszeit, Pausen und Urlaub vorsah. Dieses Gesetz wurde in der zweiten Wahlperiode nicht mehr abschließend behandelt und im Dezember 1957 von der Bundesregierung neu eingebracht 96.

95

Vgl. 178. Sitzung am 4. April 1957 TOP D.

96

Vgl. 171. Sitzung am 15. Febr. 1957 TOP 4 und 7. Sitzung am 13. Dez. 1957 TOP 7.

Wesentliche Verbesserungen brachte auch die achte Novelle zum Lastenausgleichsgesetz, das einen Ausgleich der Vermögensverluste insbesondere für Flüchtlinge und Vertriebene schuf und deren wirtschaftliche Eingliederung erleichtern sollte. Die Novelle bewirkte eine vor allem durch Bund und Länder zu finanzierende Anhebung der Sätze für die Hauptgeschädigten um durchschnittlich 65 % sowie eine Erhöhung des Grundbetrages der Hausratsentschädigung um 400 DM und eine 20 %ige Erhöhung der Unterhaltshilfe im Rahmen der Kriegsschadensrente. Schließlich leitete das Änderungsgesetz den Übergang von der Eingliederungs- zur Entschädigungsphase ein. So wurde erstmals die Hauptentschädigung ausgezahlt 97.

97

Vgl. 181. Sitzung am 7. Mai 1957 TOP B.

Insgesamt gesehen erhöhte sich der Gesamtaufwand der öffentlichen Hände an den Sozialleistungen gegenüber 1956 um 5,5 Milliarden DM von 24,3 auf 29,8 Milliarden DM. Dabei nahmen die Aufwendungen des Bundes um eine Milliarde zu und erreichten für 1957 etwa 10 Milliarden DM 98. Die Bundesregierung konnte somit auf eine beachtliche Leistungsbilanz zurückblicken und darauf hinweisen, daß sie in der Sozialpolitik ihr Regierungsprogramm von 1953 verwirklicht hatte. Adenauer hatte damals erklärt, daß sich seine Regierung verstärkt um diejenigen Bevölkerungsschichten bemühen werde, die bisher am wirtschaftlichen Aufschwung der Bundesrepublik nicht teilhaben konnten.

98

Vgl. Deutschland im Wiederaufbau 1957, S. 171 f.

Aufbau der Bundeswehr

Mit der Verbesserung sozialer Leistungen auf breiter Basis war es der Bundesregierung auch gelungen, der sozialdemokratischen Opposition ein wichtiges Argument gegen die Wiederbewaffnung aus der Hand zu schlagen und den Beweis anzutreten, daß der Aufbau der Bundeswehr einen Ausbau der sozialen Sicherheit nicht ausschloß 99. Zudem hatte die Bundesregierung auf Drängen Adenauers das Wehrpflichtgesetz 1956 so rechtzeitig auf den Weg der parlamentarischen Beratung gebracht, daß noch vor den Wahlen vollendete Tatsachen geschaffen und die Frage der Wiederbewaffnung aus dem Wahlkampf herausgehalten werden konnten 100. Dieses Kalkül ging auf. Zum April 1957 wurden die ersten 10 000 Wehrpflichtigen ohne besondere innenpolitische Auseinandersetzungen eingezogen.

99

Vgl. dazu Hockerts Entscheidungen, S. 415 f.

100

Vgl. 154. Sitzung am 3. Okt. 1956 TOP 6 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 616).

Im Rahmen der Wehrgesetzgebung befaßte sich das Kabinett 1957 mit dem Gesetz über die Militärseelsorge, das die Zusammenarbeit mit der evangelischen und katholischen Kirche regelte 101. Mit dem Gesetz über den Wehrbeauftragten des Bundestages vom 26. Juli 1957 wurde eine Institution geschaffen, die den Schutz der Grundrechte in der Bundeswehr sowie die parlamentarische Kontrolle sicherstellen sollte 102. Schließlich wurden mit dem Vertrauensmännerwahlgesetz vom 26. Juli 1957 den Personalvertretungen in den öffentlichen Verwaltungen ähnliche Einrichtungen aufgebaut und das Mitbestimmungsrecht im Bereich der Bundeswehr entsprechend den dortigen Gegebenheiten eingeführt 103. Daneben beriet das Kabinett in Ausführung des Wehrpflichtgesetzes auch die Schaffung eines zivilen Ersatzdienstes für die anerkannten Wehrdienstverweigerer. Ein entsprechendes Gesetz kam allerdings erst 1960 zustande 104. In engem Zusammenhang mit dem Aufbau der Bundeswehr stand auch das 4. Strafrechtsänderungsgesetz. Es hatte zum Ziel, die Bundeswehr vor Verunglimpfungen zu bewahren sowie die innere Sicherheit und Verteidigungsbereitschaft zu schützen 105.

101

Vgl. 171. Sitzung am 15. Febr. 1957 TOP 7.

102

Vgl. 186. Sitzung am 19. Juni 1957 TOP 5.

103

Vgl. 174. Sitzung am 7. März 1957 TOP B.

104

Vgl. 165. Sitzung am 9. Jan. 1957 TOP A.

105

Vgl. 173. Sitzung am 1. März 1957 TOP C.

Der Aufbau der Bundeswehr wurde von der Öffentlichkeit aufmerksam begleitet und sorgte unvorhergesehen für Aufregung im Kabinett. Als am 11. Juni 1957 fünfzehn Rekruten der Bundeswehr bei einer Übung in der Iller ertranken, gab es neben der Trauer um die toten Soldaten öffentliche Kritik am Führungsstil der Bundeswehr und an dem neu geprägten Bild der Inneren Führung 106. Ebenso trübte der Bestechungsskandal im Bundeswehrbeschaffungsamt das Bild eines soliden und ordungsgemäßen Aufbaus der Bundeswehr 107. Unter dem generellen Vorwurf eines überhasteten Aufbaus der Bundeswehr wurden auch die Personalentscheidungen bei der Besetzung von Führungspositionen und der Aufbau demokratischer Kontrollstrukturen kritisch verfolgt. Dies galt insbesondere für die Bestrebungen von Bundesverteidigungsminister Strauß, im Zuge der Neustrukturierung seines Ministeriums 108 personelle Entscheidungen durchzusetzen, die den Primat der Politik sichern sollten 109.

106

Vgl. 185. Sitzung am 12. Juni 1957 TOP A.

107

Vgl. 196. Sitzung am 9. Okt. 1957 TOP 1.

108

Vgl. 176. Sitzung am 20. März 1957 TOP 4.

109

Vgl. 196. Sitzung am 9. Okt. 1957 TOP 1.

Wohnungsbau

Als Sozialpolitik im weiteren Sinne galt auch die Wohnungsbaupolitik, an der der Wohnungsbauminister und der Vertriebenenminister gleichermaßen beteiligt waren. Im Vordergrund dieses Politikbereiches standen die Bemühungen, das zum Teil immer noch bestehende Wohnungselend zu beseitigen, die Flüchtlingslager abzubauen, die Evakuierten unterzubringen und den nach wie vor in die Bundesrepublik kommenden Flüchtlingen aus der Sowjetzone und den Ländern Osteuropas eine neue Unterkunft zu verschaffen. Für das Rechnungsjahr 1957 wurden die öffentlichen Mittel um 660 Millionen DM auf den Rekordetat von 1,8 Milliarden DM aufgestockt. Sie fanden insbesondere für den Mietwohnungsbau sowie für Steuerbegünstigungen und finanzielle Hilfsmaßnahmen des privaten Wohnungsbaus Verwendung 110. Im Jahr 1957 wurden mehr als 550 000 Wohnungen errichtet und damit die Bauleistung der vorangegangenen drei Baujahre eingehalten. Der geschätzte Aufwand betrug für dieses Jahr 11,5 Milliarden DM, wovon 3,5 Milliarden DM oder etwas mehr als 30 % des Gesamtaufwandes dem öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau aus den Kassen des Bundes und der Länder zuflossen. Aus diesen Mitteln wurde für 1957 der Bau von etwa 250 000 Sozialwohnungen gefördert. Insgesamt waren somit seit 1950 insgesamt 4 Millionen neue, aus öffentlichen und privaten Mitteln finanzierte Wohnungen mit einem Kapitalaufwand von etwa 65 Milliarden DM gebaut worden. 14 Millionen Personen hatten auf diese Weise eine neue Unterkunft gefunden. Das im ersten Wohnungsbaugesetz von 1950 festgesetzte Ziel, bis Ende 1956 2 Millionen Wohnungen des sozialen Wohnungsbaus vor allem zugunsten niederer Einkommensschichten zu errichten, wurde damit erreicht 111.

110

Vgl. 172. Sitzung am 21. Febr. 1957 TOP 7.

111

Zu den Zahlen vgl. den Bericht des BMWo vom 15. Mai 1957 „Der Wohnungsbau in der zweiten Legislaturperiode" in B 136/1454 und Deutschland im Wiederaufbau 1957, S. 365-372, sowie Tabellen bei Schulz, Wiederaufbau, S. 349-355.

Dennoch herrschte weiterhin ein Wohnungsbedarf, insbesondere in Großstädten und industriellen Ballungsgebieten. Mit dem zweiten Wohnungsbaugesetz vom Juni 1956, das als Anschlußgesetz die Förderung privater Eigentumsbildung zum Ziel hatte, war bis 1962 die Errichtung von jährlich 300 000 Sozialwohnungen angestrebt 112. Dazu war eine Erhöhung der staatlichen Fördermittel von jährlich 500 Millionen auf 700 Millionen DM vorgesehen.

112

Vgl. 118. Sitzung am 8. Febr. 1956 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 170-172).

Weitere Teilprogramme betrafen den Wohnungsbau für Flüchtlinge aus der Sowjetzone und Ungarn sowie für Evakuierte. Mehranforderungen des Wohnungsbauministers Preusker lehnte zwar der um einen ausgeglichenen Haushalt besorgte Finanzminister ab, letztlich mußte er aber den Mehrheitsbeschlüssen des Bundestages nachgeben 113.

113

Vgl. 181. Sitzung am 7. Mai 1957 TOP 8 und 9.

Preissteigerungen im Bausektor hatten insbesondere den Wohnungsbau für Sowjetzonenflüchtlinge ins Stocken gebracht, obwohl die Bundesregierung Ende 1956 den Förderungssatz von 1500 DM je unterzubringenden Flüchtling auf 2000 DM erhöht hatte. Dies entsprach der Erhöhung des Bundesbeitrages für eine vierköpfige Familie von 6000 auf 8000 DM. Dennoch konnten wegen des verstärkten Zustroms von Flüchtlingen nicht genügend Unterkünfte errichtet werden, so daß ein Rückstau in den Flüchtlingslagern und insbesondere in Berlin entstand. Erst ein Machtwort des Bundeskanzlers, die Förderung ungeachtet der aktuellen Haushaltslage durchzuführen, schuf im Herbst des Jahres Abhilfe 114.

114

Vgl. 196. Sitzung am 9. Okt. 1957 TOP E.

Schließlich wurde auch die Instandsetzung und Modernisierung des zumeist privaten Althausbesitzes von der Bundesregierung gefördert. Um die Wirtschaftlichkeit des Hausbesitzes zu ermöglichen, hatte sie Mietpreisbindungen gelockert und Instandsetzungsarbeiten steuerlich begünstigt 115.

115

Vgl. 181. Sitzung am 7. Mai 1957 TOP 6 und 8.

Landwirtschaft

Mit der Durchführung des Grünen Plans unternahm die Bundesregierung große finanzielle Anstrengungen zur Förderung der landwirtschaftlichen Produktion und zur Anhebung der Lebensverhältnisse der auf dem Lande lebenden und wirtschaftenden Bevölkerung. Sie setzte dabei das Schwergewicht auf eine Verbesserung der Agrarstruktur, die die Voraussetzung für eine auf Mechanisierung und Rationalisierung basierende Produktionssteigerung schaffen sollte. In diesem Bereich wurden die staatlichen Mittel von 239 Millionen DM im Jahre 1956 auf 400 Millionen DM für das Jahr 1957 und für Rationalisierungsmaßnahmen von 245 auf 290 Millionen DM erhöht. Gleichzeitig förderte die Bundesregierung Qualität und Absatz agrarischer Erzeugnisse. Hierfür wurden gegenüber dem Vorjahr die Beträge um 60 Millionen DM auf 480 Millionen DM erhöht. Insgesamt waren im Grünen Plan 1957 zur Förderung der Landwirtschaft Haushaltsmittel in Höhe von 1212 Millionen DM bereit gestellt worden. Trotz dieser Verdoppelung der Mittel im Vergleich zum Vorjahr löste der Grüne Plan Unzufriedenheit beim Deutschen Bauernverband aus. Steigende Löhne und Betriebskosten hatten die Einkommensverbesserungen neutralisiert und den Abstand zu den Einkommen in der Industrie unverändert gelassen 116. Der Bauernverband forderte daher zwar nicht direkt kostendeckende Preise, erhob aber Anspruch auf einen staatlichen Aufwandsausgleich bei unzureichenden Erzeugerpreisen 117. Die Interessenvertreter hatten wohl verstanden, daß die Bundesregierung im Wahljahr jede weitere inflationäre Preisentwicklung vor allem im Lebensmittelsektor verhindern wollte und ihren Forderungen eher auf dem Wege der Subventionen nachkommen würde.

116

Vgl. 165. Sitzung am 9. Jan. 1957 TOP D.

117

Vgl. 171. Sitzung am 15. Febr. 1957 TOP 2.

Auch bei den Bestrebungen, die soziale Sicherung in der Landwirtschaft zu verbessern, konnte ein Teilerfolg erzielt werden. Das Gesetz über die Altershilfe für Landwirte vom 27. Juli 1957 schuf eine auf berufsständischer Grundlage beruhende Sockelrente für rund 1,1 Millionen selbständige Landwirte. Ein Anfangszuschuß des Bundes in Höhe von 70 Millionen DM sollte die finanzielle Basis dieser Rente bilden. Kabinett und Regierungsfraktion hatten sich gegen den um seinen Haushalt besorgten Finanzminister und gegen ordnungspolitische Bedenken des Bundeswirtschaftsministers durchgesetzt 118.

118

Vgl. 185. Sitzung am 12. Juni 1957 TOP 2.

Einkommensentwicklung und Preise

Die Lohnerhöhungen in der Landwirtschaft um ca. 10 % konnten den Abstand zu den Löhnen in der Industrie und der gewerblichen Wirtschaft jedoch nicht verringern, da sich in allen Wirtschaftsbereichen die starken Lohnbewegungen des Jahres 1956 auch 1957 fortsetzten. Zwar wurde die Zuwachsrate von durchschnittlich 12 % des Jahres 1956 nicht mehr erreicht, doch stiegen in der Industrie die Bruttostundenverdienste in den einzelnen Bereichen zwischen 5 und 10 %, im Durchschnitt etwa um 8 %. Unter Anrechnung der in den einzelnen Wirtschaftszweigen sehr unterschiedlichen Arbeitszeitverkürzung bedeutete dies eine Erhöhung des durchschnittlichen Wochenbruttoverdienstes um etwa 6 %. Dieser Lohnentwicklung folgte auch der Öffentliche Dienst. In den Verhandlungen der öffentlichen Arbeitgeber mit den Gewerkschaften wurden Erhöhungen der Löhne und Gehälter für Arbeiter und Angestellte um durchschnittlich ca. 7 % vereinbart 119. Entsprechende Verbesserungen der Bezüge der Beamten und Richter brachte das Bundesbesoldungsgesetz vom 27. Juli 1957, das eine Anhebung der Grundgehälter in allen Besoldungsgruppen von zuletzt 155 % auf 165 % der Sätze von 1927 festschrieb 120. Mit der Verbesserung der Dienstbezüge ging auch eine Angleichung der Versorgungsbezüge ehemaliger Beamter und deren Hinterbliebener einher. Die Besoldungsrechtsreform, die rückwirkend zum 1. April in Kraft trat, sowie zusätzliche Verbesserungen wie vor allem die Anhebung des Ortszuschlags 121 führten zu Mehrbelastungen beim Bund von 53,4 und bei der Bundesbahn von 94 Millionen DM 122. Diese Einkommensverbesserungen lösten Preiserhöhungen bei den Omnibustarifen der Bundesbahn 123 und Bundespost 124 aus.

119

Vgl. 173. Sitzung am 1. März 1957 TOP 7.

120

Vgl. 173. Sitzung am 1. März 1957 TOP E.

121

Vgl. 194. Sitzung am 3. Sept. 1957 TOP E.

122

Vgl. dazu Schreiben des BFM vom 13. Mai 1957 an das Bundeskanzleramt in B 136/316.

123

Vgl. 177. Sitzung am 27. März 1957 TOP F (Omnibustarife).

124

Vgl. 185. Sitzung am 12. Juni 1957 TOP B (Bundesbahn).

Verbesserungen ihrer Einkünfte konnte auch die Ärzteschaft verzeichnen, als das Kabinett einem Kompromißvorschlag des für die Preisregelung zuständigen Bundeswirtschaftsministers zustimmte, der eine Erhöhung der Gebührensätze um mehr als 30 % vorsah 125.

125

Vgl. Sondersitzung am 27. Juni 1957 TOP 1.

Neben Lohnforderungen richtete sich das Interesse der Gewerkschaften verstärkt auch auf eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen und auf einen Ausbau der sozialen Sicherheit. So hatten die Metallarbeiter des Tarifbezirks Schleswig-Holstein nach einem 16 Wochen anhaltenden Streik die Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle im Tarifrecht durchgesetzt 126. Auch auf dem Gebiet der Arbeitszeitverkürzung konnten die Gewerkschaften Erfolge verbuchen. Nach der Einführung der 45-Stunden-Woche in der Metallindustrie im Oktober 1956 vollzog sich auch in anderen gewerblichen und industriellen Bereichen eine schrittweise Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit von 48 auf 45 Stunden. Im öffentlichen Dienst gelang ein entscheidender Durchbruch, als die Tarifgemeinschaft der kommunalen Arbeitgeber aus der bis dahin geschlossenen Abwehrfront der öffentlichen Arbeitgeber ausbrach und in dem zum 1. April wirksamen Tarifvertrag für Arbeiter und Angestellte eine stufenweise Einführung der 45-Stunden-Woche ab 1. Oktober 1957 einräumte 127. Bund und Länder vertraten dagegen die Position, erst ab April 1958 in mehreren Stufen die 45-Stunden-Woche einzuführen. Eine entsprechende Anpassung der Arbeitszeiten war im Beamtenrechtsrahmengesetz vom 1. Juli 1957 vorgesehen worden 128.

126

Vgl. 165. Sitzung am 9. Jan. 1957 TOP E.

127

Vgl. 186. Sitzung am 19. Juni 1957 TOP B.

128

Vgl. 177. Sitzung am 27. März 1957 TOP H (Tarifverhandlungen bei der Bundespost).

Die Bundesregierung verfolgte die Lohnentwicklung mit Sorge. Nachdem die konjunkturelle Überhitzung des Jahres 1956 gerade überwunden und eine relative Stabilität auf dem Preissektor hergestellt schien, drohte der auf breiter Basis erzielte Kaufkraftzuwachs das Preisgefüge in Bewegung zu setzen und einen neuen Inflationsschub auszulösen. Eine neue Lohn-Preisspirale wollte die Bundesregierung im Wahljahr vermeiden, zumal die Opposition gerade diese Entwicklung vorhergesagt hatte. Vor allem Bundeswirtschaftsminister Erhard versuchte, in öffentlichen Maßhalteappellen an die Industrie 129 und in direkten Gesprächen mit den Vertretern einzelner Wirtschaftszweige, die Preisbewegungen unter Kontrolle zu halten 130. Unter Androhung von Preisvorschriften und mittels Gewährung von Subventionen gelang es der Bundesregierung, die Preissteigerungen für Brot 131, Margarine 132 und Zucker 133 zu verhindern. Ebenso war die Bundesregierung darum bemüht, die Kohlepreiserhöhungen vom Oktober 1956 aufzufangen und die Bevölkerung mit der nur beschränkt verfügbaren, aber billigen Hausbrandkohle zu versorgen. Der industrielle Bedarf und der Verbrauch der Stationierungsstreitkräfte sowie der Bundeswehr sollte dagegen mit teurer Importkohle gedeckt werden 134.

129

Vgl. 183. Sitzung am 21. Mai 1957 TOP 3.

130

Zu den Bemühungen Erhards um ein Stillhalteabkommen bei Löhnen und Preisen vgl. 177. Sitzung am 27. März 1957 TOP F (Omnibustarife).

131

Vgl. 175. Sitzung am 13. März 1957 TOP B.

132

Vgl. 180. Sitzung am 30. April 1957 TOP B.

133

Vgl. 187. Sitzung am 2. Juli 1957 TOP 5.

134

Vgl. 168. Sitzung am 23. Jan. 1957 TOP D und 172. Sitzung am 21. Febr. 1957 TOP 4.

Auch in den zentralen Sektoren der industriellen Grundstoffe Kohle und Eisen versuchte die Bundesregierung betriebs- und lohnkostenbedingte Forderungen nach Preisanhebungen zu verhindern oder wenigstens zu verzögern. Bei der eisenverarbeitenden Industrie gelang es ihr, durch steuerliche Zugeständnisse Preiserhöhungen bis zu einem Zeitpunkt nach den Wahlen hinauszuschieben 135. Auch im Falle der Kohle hatte die Industrie Verständnis aufgebracht und die durch die Tarifabschlüsse vom Juli 1957 erforderlichen Preiserhöhungen aus dem Wahlkampf herausgehalten 136. Daß der Unternehmensverband Ruhrbergbau jedoch einen Tag nach der Wahl Preiserhöhungen ankündigte, brachte Erhard eine herbe Kritik der Opposition und der Gewerkschaften ein. Sie hatten seine Preispolitik als wahltaktische Manipulation angeprangert und sahen sich nun voll in ihrer Kritik bestätigt. Mit einem Gesetz zur Liberalisierung des Wettbewerbs auf dem Energiemarkt wollte Erhard eine Rücknahme der Preiserhöhungen erzwingen, doch der einsetzende Preisverfall ließ einen derartig drastischen Eingriff schließlich als obsolet erscheinen 137.

135

Vgl. 165. Sitzung am 9. Jan. 1957 TOP 9.

136

Vgl. 189. Sitzung am 16. Juli 1957 TOP A.

137

Vgl. 196. Sitzung am 9. Okt. 1957 TOP D.

Zur Sicherung stabiler Preise setzte die Bundesregierung auch das wirtschaftspolitische Instrument der Zollsenkungen ein. So sah die vierte konjunkturpolitische Zollsenkung eine 25 %ige Zollsatzsenkung bei gewerblichen Gütern vor. Dadurch sollten Importe erleichtert und über ein vermehrtes Warenangebot die Preise unter Kontrolle gehalten werden 138. Dem gleichen Ziel diente auch die Zollsatzsenkung für Obst und Südfrüchte vom Sommer 1957 139. Sie galt aber weniger der Steuerung der Konjunktur, sie war mehr als Wahlgeschenk für die Hausfrauen konzipiert - ebenso wie die angekündigte, aber nicht mehr realisierbare Senkung der Kaffeepreise 140.

138

Vgl. 183. Sitzung am 21. Mai 1957 TOP 3 und 191. Sitzung am 7. Aug. 1957 TOP 3.

139

Vgl. 192. Sitzung am 14. Aug. 1957 TOP C.

140

Vgl. 192. Sitzung am 14. Aug. 1957 TOP C und D.

In einer Mischung aus Überzeugungsarbeit, Maßhalteappellen und Maßnahmen zur Lenkung des Warenangebotes gelang es der Bundesregierung, die Preise auf einem stabilen Niveau zu halten. Der Index der Lebenshaltungskosten blieb vom vierten Quartal 1956 bis zum zweiten Quartal 1957 einschließlich unverändert. Erst im dritten und vierten Quartal 1957 nahm er wieder zu 141.

141

Ausgehend vom Jahr 1950 mit dem Wert 100 Punkte verharrte der Index der Lebenshaltungskosten vom 4. Quartal 1956 bis zum 2. Quartal 1957 einschließlich auf 114 Punkten. Im 3. Quartal stieg er auf 116 und im 4. Quartal auf 117 Punkte. Vgl. dazu Geschäftsbericht Bank deutscher Länder 1956, S. 2 und Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank 1957, S. 14.

Haushalt

Im Bemühen um Preisstabilität wurde die Bundesregierung allerdings von einer sich abflachenden Konjunktur unterstützt. Das Bruttosozialprodukt verzeichnete 1957 einen Anstieg von 7,5 %. Im Vorjahr hatte die Steigerungsrate noch bei 9,6 und 1955 bei mehr als 12 % gelegen 142. Dennoch wiesen diese Zahlen auf ein ungebrochenes Wirtschaftswachstum hin. Grundlage dieser Entwicklung waren eine im Vergleich zu den wichtigsten Handels- und Wirtschaftspartnern der Bundesrepublik niedrige Inflationsrate sowie relativ geringe Lohnsteigerungen. Sie sicherten nicht nur intern die Stabilität der Währung, sie schufen günstige Voraussetzungen für die Exportwirtschaft, die neben der Bauwirtschaft tragender Pfeiler des anhaltenden konjunkturellen Aufschwungs war. Als wachstumsfördernd erwies sich auch der Kaufkraftzuwachs bei den privaten Haushalten durch Einkommensverbesserungen und staatliche Transferleistungen im sozialen Bereich. Sie stärkten zwar die Nachfrage nach Konsumgütern und wirkten insofern ebenfalls konjunkturbelebend, stellten allerdings auch ein latentes Gefahrenmoment für die Preisstabilität dar. Das wirtschaftliche Wachstum ließ aber auch die Steuereinnahmen ansteigen und schuf somit die finanziellen Voraussetzungen für eine großzügige staatliche Verteilungspolitik. So stieg der ordentliche Bundeshaushalt von 1955 mit einem Umfang von 25,5 Milliarden DM auf 31,5 Milliarden DM im Jahre 1956, während der Haushalt im Wahljahr 1957 mit einem neuen Rekordbetrag von 35,4 Milliarden DM abschloß.

142

Vgl. dazu Geschäftsbericht Deutsche Bundesbank 1957, S. 18. Die Zahlen beziehen sich auf die jeweils gültigen Preise.

Den Mehranforderungen standen gleichzeitig erhebliche Steuerausfälle gegenüber. Insbesondere die zum 1. Januar 1957 rechtskräftig gewordene Steuerreform führte zu Einnahmeminderungen in Höhe von 1,7 Milliarden DM. Diese Steuersenkungen hatte der Bundestag unter maßgeblicher Beteiligung des aus Mitgliedern der Koalitionsfraktionen bestehenden sogenannten Kuchenausschusses zur Entlastung insbesondere der privaten Haushalte 1956 beschlossen 143.

143

Zum Gesetz zur Änderung des Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetzes vom 19. Dez. 1956 (BGBl. I 918) vgl. 152. Sitzung am 19. Sept. 1956 TOP 12 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 600), zur Tätigkeit des als Kuchenausschuß bezeichneten Gremiums vgl. Kabinettsprotokolle 1956, S. 30-33.

Ein weiteres Haushaltsrisiko entstand durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Ehegattenbesteuerung. Die Beschlüsse des Bundestages für eine Übergangslösung brachten nach Schätzungen des Finanzministers hier einen zusätzlichen Jahresausfall für den Bund von ca. 50 Millionen DM 144.

144

Vgl. 178. Sitzung am 4. April 1957 TOP 4, zu den Schätzungen des BFM vgl. Schreiben vom 13. Mai 1957 an das Bundeskanzleramt in B 136/316.

Mehrausgaben und Mindereinnahmen ließen insgesamt eine Deckungslücke von mehr als sechs Milliarden DM entstehen. Steuermehreinnahmen aufgrund des steigenden Sozialproduktes, Umschichtungen in den außerordentlichen Haushalt, eine Prozentkürzung der Ausgabenansätze und einzelne Ausgabenkürzungen konnten nur zu einem geringen Teil die Haushaltslücke schließen. Allerdings konnte die Bundesregierung zur Deckung des restlichen Fehlbetrags auf erhebliche Kassenmittel zurückgreifen 145. Diese als Juliusturm 146 bezeichneten Rücklagen waren durch die im Bundeshaushalt veranschlagten, aber nicht ausgegebenen Mittel zum Aufbau der Bundeswehr entstanden.

145

Vgl. Sondersitzung am 28. März 1957 TOP 1, weiteres Zahlenmaterial in B 136/316 und Deutschland im Wiederaufbau 1957, S. 166-171.

146

Vgl. dazu Kabinettsprotokolle 1956, S. 30.

Diese akkumulierten Überschüsse reizten sowohl Regierung wie Parlament zu Mehranforderungen, die wiederholt zu einer Revision des Haushaltsvoranschlags zwangen 147. In seinem Bemühen um mehr Haushaltsdisziplin legte sich Finanzminister Schäffer wiederholt mit seinen Kabinettskollegen an 148 und scheute sich nicht, wie zum Beispiel bei der Kleiderhilfe für das Lager Friedland, auch um Beträge von 50 000 DM zu feilschen 149.

147

Vgl. dazu 178. Sitzung am 4. April 1957 TOP G.

148

Vgl. 181. Sitzung am 7. Mai 1957 TOP 9.

149

Vgl. 185. Sitzung am 12. Juni 1957 TOP F.

Schäffer scheiterte jedoch bei dem Versuch, einen Teil der Rücklagen für das nächste Haushaltsjahr zu retten. Verteidigungsminister Strauß hatte die Freigabe des auf das Rechnungsjahr 1957 übertragenen und noch nicht verausgabten Restbetrages im Haushalt 1956 in Höhe von 3,6 Milliarden DM gefordert. Der Finanzminister lehnte diese Forderung mit dem Argument ab, daß diese für den Aufbau der Bundeswehr vorgesehenen Mittel ohnehin nicht ausgeschöpft werden könnten. Den Streit entschied schließlich der Bundeskanzler zugunsten des Verteidigungsministers. Ihm war daran gelegen, den Partnern im NATO-Bündnis die Bereitschaft der Bundesregierung zu eigenen Verteidigungsanstrengungen zu demonstrieren 150. Die aus dem Haushalt des Bundesverteidigungsministeriums nach Abzug von 1,2 Milliarden DM Stationierungskosten verbliebenen 7,8 Milliarden DM konnten wiederum nicht, wie Schäffer angekündigt hatte, vollständig verausgabt werden, so daß auch für 1958 eine Kassenrücklage entstand.

150

Vgl. 194. Sitzung am 3. Sept. 1957 TOP D.

In seiner restriktiven Finanzpolitik und in seinen Bemühungen um einen ausgeglichenen Haushalt stand Schäffer nicht nur im Kabinett, sondern auch in der Fraktion oft genug allein 151. Seine Hartnäckigkeit schuf ihm im Wahljahr keine Freunde, sie war auch der Grund dafür, daß er bei Adenauer in Ungnade fiel und trotz seiner führenden Position in der CSU bei den entscheidenden Verhandlungen um die Wiederberufung zum Finanzminister auch nicht den nötigen Rückhalt seiner Partei erhielt.

151

Vgl. u.a. 183. Sitzung am 21. Mai 1957 TOP 2.

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