2.11.5 (x1958e): 3. Entwurf eines Außenwirtschaftsgesetzes, BMWi

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 4. 1958-1961Erhard überreicht am 20. Dez. 1957 Karl Blessing und Dr. Heinrich Troeger die Ernennungsurkunden zum Präsidenten bzw. Vizepräsidenten der Deutschen Bundesbank.Die Bundesrepublik gewährt Finanzhilfe für den Bau eines Staudammes am Euphrat in Syrien. Bundesfinanzminister Franz Etzel zeigt sich Mitte 1961 besorgt angesichts der hohen Überschüsse in der Handelsbilanz.Im Rahmen des Regionalen Förderungsprogramms 1959 billigt der Kabinettsausschuss das vom Bundeswirtschaftsminister vorgeschlagene Schwerpunktprogramm für die Industrialisierung ländlicher Gebiete.

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3. Entwurf eines Außenwirtschaftsgesetzes, BMWi

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt legt dar, warum es notwendig ist, bald eine neue Rechtsgrundlage für den Außenwirtschaftsverkehr zu schaffen 15. Die derzeitige Rechtsgrundlage, das Militärregierungsgesetz 53, sei verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt 16. Zudem sei der Ausgangspunkt dieses Gesetzes mit dem völligen Verbot aller Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr überholt. Im Rahmen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft könne der Entwurf richtungsgebend werden, da nach der Übergangszeit für den Außenwirtschaftsverkehr der Sechsergemeinschaft eine Regelung notwendig werden könne. Der vorgelegte Gesetzentwurf gehe von dem Grundsatz der freien Betätigung im Außenwirtschaftsverkehr für jedermann aus. Es seien jedoch eine Reihe von Beschränkungsmöglichkeiten vorgesehen, und zwar einmal aus allgemeinen, den ganzen Außenwirtschaftsverkehr berührenden Gründen, zum anderen aus besonderen Gründen, die nur einzelne Wirtschaftsbereiche betreffen. Diese Beschränkungen sollen auf Grund der im Gesetz vorgesehenen Ermächtigungen durch Rechtsverordnungen der Bundesregierung angeordnet werden können. Auf die Möglichkeit, Devisenbeschränkungen wegen Devisenmangel einzuführen, sei in dem Entwurf verzichtet worden. Der Entwurf umfasse nicht den Verkehr mit der Sowjetzone und mit Ostberlin.

15

Vorlage des BMWi vom 21. Mai 1959 in B 102/55751 und B 136/1263, weitere Unterlagen in B 102/55740, 55748, 55750, 212595 bis 212600 und 423884, B 108/32631 und 32632, B 116/40184, B 126/7041, 7042, 51609 und B 141/19994.

16

Vgl. das Gesetz Nr. 53 der Amerikanischen und Britischen Militärregierung und Verordnung Nr. 235 der Französischen Militärregierung vom 19. Sept. 1949 (BAnz. Nr. 2 vom 27. Sept. 1949, S. 2 f.).

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt trägt dann nacheinander diejenigen Fragen vor, die nach den vorbereitenden Arbeiten an dem Gesetzentwurf zwischen den Bundesressorts und der Bundesbank noch offen geblieben sind. Er legt hierzu zunächst die unterschiedlichen Auffassungen des Auswärtigen Amtes und des Bundeswirtschaftsministeriums zu der Fassung von § 5 des Gesetzentwurfes dar (Schutz der Sicherheit und der auswärtigen Interessen) 17.

17

Nach dem Vorschlag des BMWi sollte gemäß § 5 Absatz 1 der Außenwirtschaftsverkehr Beschränkungen unterworfen werden, um die Sicherheit der Bundesrepublik zu gewährleisten und um zu verhindern, dass ihre auswärtigen Beziehungen beeinträchtigt werden. In Absatz 2 war z. B. die Ein-, Aus- bzw. Durchfuhr von Waffen und Munition konkret benannt. Das AA hatte Absatz 1 um den Schutz vor Störungen des friedlichen Zusammenlebens der Völker erweitert. Vgl. das Schreiben des AA an den BMWi vom 24. Jan. 1959 in B 136/1236. Zur Gegenüberstellung der Formulierungsvorschläge des BMWi und des AA vgl. die Anlage 3 der Vorlage des BMWi.

Ministerialdirektor Dr. Dittmann hält die vom BMWi in § 5 des Gesetzentwurfes vorgeschlagenen beiden Beschränkungsmöglichkeiten für zu eng. Sie erschöpften nicht alle Möglichkeiten. In Zeiten von Bürgerkriegen gebe es viele Geschäfte, bei denen die Belieferung einer Seite aus der BRD zu politischen Schwierigkeiten führen könne. Er verweist hierzu auf zwei praktische Fälle: die Lieferung von Tornisterfunkgeräten nach Tunesien und die Lieferung von Polizeischnellbooten nach Indonesien 18. In derartigen Fällen könne es aus zwingenden politischen Gründen erforderlich sein, eine Genehmigung für die Lieferung von Waren zu versagen. Das Gesetz müsse der Bundesregierung eine entsprechende Möglichkeit einräumen. Mit der vom BMWi vorgeschlagenen Fassung geschehe dies nicht.

18

Die Lieferung von Feldfunkgeräten der Firma Telefunken an das tunesische Verteidigungsministerium war im Sommer 1958 auf Protest der französischen Regierung gestoßen, die befürchtete, die Geräte könnten in die Hände der Aufständischen in Algerien gelangen. Unterlagen dazu in B 102/435413 und B 136/7805. - Zur Lieferung von Polizeischnellbooten nach Indonesien, die zur Verstärkung des Küstenschutzes bestimmt waren, Unterlagen in AA B 55/2, Bde. 229 und 230, sowie B 57 (IIIA4), Bd. 319.

An der folgenden Diskussion zu der Fassung von Artikel 5 des Gesetzentwurfes beteiligen sich der Vorsitzende, Bundesminister Etzel, die Ministerialdirektoren Dr. Dittmann, Dr. Reinhardt, Dr. Harkort, Dr. Schiller sowie die Ministerialräte Dr. Fleischmann und Dr. Kötter. Der Vorsitzende bemerkt, der Formulierungsvorschlag des Auswärtigen Amtes führe dazu, daß sich jeder Teilnehmer am Außenwirtschaftsverkehr subjektiv auslegen müsse, ob er nicht gegen das Gesetz verstoße; das erscheine zu weitgehend. Ministerialdirektor Dr. Reinhardt vertritt die Auffassung, die vom BMWi vorgeschlagene Fassung reiche aus, um die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, wie sie in dem Tunesienfall erforderlich schienen. Ministerialrat Dr. Fleischmann verweist auf die nach Artikel 80 GG bestehende Notwendigkeit, Ermächtigungen so weit zu konkretisieren, wie überhaupt möglich. Er ist der Auffassung, daß die vom Auswärtigen Amt vorgeschlagene Formulierung in ihrer Beschränkungsmöglichkeit zu weit gehe; die vom BMWi vorgeschlagene Fassung bezeichne demgegenüber nur bestimmte Handlungen als Störungen, die eine Beschränkung erlaubten. Ministerialdirektor Dr. Schiller hält den 2. Absatz des Formulierungsvorschlages des BMWi als eine gute Stütze für die nach Artikel 80 GG notwendige Konkretisierung. Ministerialdirektor Dr. Harkort erklärt, das Auswärtige Amt habe zu der Beibehaltung des zweiten Absatzes des § 5 des Gesetzentwurfes lediglich Bedenken, daß angenommen werden könne, es müsse sich immer um die dort aufgeführten Fälle handeln; wenn die Beibehaltung des zweiten Absatzes mit Rücksicht auf Artikel 80 GG aber erforderlich erscheine, könnten diese Bedenken zurückgestellt werden. Er spricht sich aber weiterhin für den Vorschlag des Auswärtigen Amtes zum ersten Absatz von § 5 des Gesetzentwurfes aus.

Der Vorsitzende erklärt, die aufgeworfene Frage mache eine politische Entscheidung notwendig, die vom Bundeskabinett getroffen werden müsse.

Zu der in einem Schreiben des Bundeskanzlers vom 10. Dezember 1958 enthaltenen Anregung, Vorschriften für die Anwendung aktiver wirtschaftspolitischer Maßnahmen zu schaffen, erklärt Ministerialdirektor Dr. Harkort, eine derartige Bestimmung werde systemwidrig sein, da die Ein- und Ausführer zu einem bestimmten Verhalten gezwungen werden müßten 19. Ministerialdirektor Dr. Reinhardt vertritt ebenfalls die Auffassung, daß die Aufnahme einer solchen Vorschrift nicht mit dem Grundsatz unserer Wirtschaftsordnung in Einklang zu bringen sei. Durch verwaltungsmäßige und finanzpolitische Maßnahmen könne den vom Bundeskanzler gewünschten Gesichtspunkten Rechnung getragen werden.

19

Adenauer hatte in seinem Schreiben an Erhard die vom Auswärtigen Amt gewünschte gesetzliche Ermächtigung zu Beschränkungen der Wirtschaft zum Schutz der auswärtigen Beziehungen unterstützt. Zudem hatte er gefordert, eine gesetzliche Grundlage für wirtschaftspolitische Maßnahmen gegenüber dem Ostblock zu schaffen. Vgl. das Schreiben vom 10. Dez. 1958 in B 102/55740 und B 136/1263.

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt trägt dann die verschiedenen Auffassungen des BMWi und des BML zur Fassung des § 6 des Gesetzentwurfes vor (Warenausfuhr) 20. Das BML wünsche, eine Ermächtigung für Ausfuhrbeschränkungen aus Qualitätsgründen zu schaffen. Das BMWi halte die damit verbundene Einengung für zu weitgehend. Der Qualitätsgedanke könne vielleicht in entsprechenden Spezialgesetzen berücksichtigt werden.

20

Vgl. das Schreiben des BML vom 21. Jan. 1959 an den BMWi in B 116/40184 und B 136/1263.

Der Vorsitzende spricht sich entschieden gegen den Vorschlag des BML aus. Er hält eine Bevormundung der Ausführer im Hinblick auf die Qualität der auszuführenden Waren für überflüssig. Es liege im eigenen Interesse der Landwirtschaft, nur gute Qualitäten zu liefern. Wer schlechte Ware liefere, werde bald merken, daß er sich damit selbst schädige. Es könne nicht die Aufgabe des Staates sein, zu bestimmen, welche Qualitäten geliefert werden sollten. Wenn die vom BML vorgeschlagene Fassung im Gesetz niedergelegt werden würde, seien mit Sicherheit laufende Vorstellungen gewisser Interessentengruppen zu erwarten. Das sei nicht tragbar. Auch Bundesminister Etzel spricht sich gegen den Vorschlag des BML aus. Ministerialdirektor Dr. Harkort hält demgegenüber eine Vorschrift über Qualitätserfordernisse für landwirtschaftliche Produkte für vertretbar.

Ministerialdirektor Dr. Bretschneider erklärt, zuweilen würden Waren ausgeführt, deren Qualität nicht dem entspreche, was man im Ausland erwarte. Damit schädigten wir uns selbst. Auch die Holländer hätten eine Regelung der vom BML vorgeschlagenen Art. Die Berücksichtigung des Qualitätserfordernisses in Spezialgesetzen sei nicht leicht zu verwirklichen. Er bittet den Vorsitzenden, die Frage nochmals mit Bundesminister Lübke zu besprechen, mit dem er ohnehin am 3. Februar zusammentreffe 21. Der Vorsitzende erklärt sich hierzu bereit.

21

Näheres hierzu nicht ermittelt.

Zu § 12 des Gesetzentwurfes (Filmwirtschaft) trägt Ministerialdirektor Dr. Reinhardt den Wunsch des BMI vor, in dem Gesetz ein Einfuhrverbot für Filme aus politischen Gründen niederzulegen 22. Nach Auffassung des BMWi sollte eine solche Bestimmung jedoch nicht in ein Außenwirtschaftsgesetz aufgenommen werden, da sich dieses Gesetz mit der Regelung wirtschaftlicher Tatbestände befasse. Ministerialdirigent Dr. Schneeberger vertritt demgegenüber die Auffassung, die Einfuhr von Filmen bilde einen Teil des Wirtschaftsverkehrs. Daher sollte das vom BMI gewünschte Verbot auch im AWG niedergelegt werden. Der Strafschutz des § 93 des StGB (und des § 153 des Entwurfs eines neuen StGB) reiche nicht aus, um die Einfuhr von Filmen mit propagandistischem Inhalt zu verhindern 23. Der Vorsitzende hält es zwar für notwendig, einen Schutz gegen die Einfuhr solcher Filme zu schaffen. Das sollte aber nicht in einem AWG geschehen. Die Frage soll dem Bundeskabinett zur Entscheidung vorgelegt werden.

22

Vgl. das Schreiben des BMI vom 8. Jan. 1959 an den BMWi in B 106/36663.

23

§ 93 des Strafgesetzbuches (StGB) in der damals gültigen Fassung stellte die Einfuhr und Verbreitung verfassungsverräterischer Publikationen unter Strafe.

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt trägt die unterschiedlichen Auffassungen des BMWi und des BMF zur Zuständigkeitsregelung bei der Erteilung von Genehmigungen vor (§ 28 des Entwurfs) 24. Das BMF wünsche eine zentrale Behandlung, während das BMWi, ausgehend von der bisherigen Regelung, in erster Linie die von den Landesregierungen bestimmten Behörden für zuständig erklären wolle. Ministerialdirektor Dr. v. Spindler begründet eingehend die Auffassung des BMF und weist zu dem Vorschlag des BMWi auf die folgenden Gesichtspunkte hin:

24

Vgl. das Schreiben des BMF vom 7. Jan. 1959 an den BMWi in B 126/7041.

a)

funktionelle Zuständigkeiten könnten nicht durch Rechtsverordnungen übertragen werden;

b)

die betroffenen Wirtschaftskreise müßten eindeutig erkennen können, an wen sie sich zu wenden hätten;

c)

es seien Meinungsverschiedenheiten mit den Ländern zu befürchten über die Frage, wann welche Zuständigkeit gegeben sei;

d)

es sei fraglich, ob die vom BMWi vorgeschlagene Mischverwaltung nicht unzulässig sei.

Nach kurzer Aussprache, in der insbesondere Ministerialrat Dr. Fleischmann auf die rechtlichen Bedenken gegen die vom BMWi vorgeschlagene Regelung hinweist, werden sich die Mitglieder des Kabinettsausschusses darüber einig, daß der Vorschlag des BMF in den Gesetzentwurf aufgenommen werden soll.

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt trägt die Wünsche der Bundesbank hinsichtlich einer stärkeren Berücksichtigung der Bundesbank beim Erlaß der nach dem Gesetz vorgesehenen Rechtsverordnungen vor 25. Die Bundesbank wünsche, daß Vorschriften auf bestimmten Gebieten nur „im Einvernehmen" mit ihr ergehen sollten und daß sie eine eigene Rechtssetzungsbefugnis erhalte. Gegen diese Vorschläge bestünden jedoch schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken. Der Bundesbank könne durch einen Brief des Bundeskanzlers zugesichert werden, daß die Bundesbank beim Erlaß von Rechtsverordnungen durch die Bundesregierung auf allen die Bundesbank berührenden Gebieten in ausreichendem Maße gehört und ihren Gesichtspunkten weitmöglichst Rechnung getragen werde.

25

Vgl. das Schreiben der Deutschen Bundesbank vom 26. Jan. 1959, das der Vorlage des BMWi vom 21. Mai 1959 als Anlage 9 beigefügt war.

Der Vizepräsident der Deutschen Bundesbank begründet die von der Bundesbank vertretene Auffassung. Er verweist hierzu auf den 4. Abschnitt des Bundesbankgesetzes sowie auf § 43 des Bundesbankgesetzes in Verbindung mit Ziff. 15 c des Gesetzes über die Errichtung der Bank deutscher Länder, wonach die Bundesbank bereits nach dem geltenden Recht eigenständige Befugnisse habe 26. Die mit dem § 43 des Bundesbankgesetzes gegebenen Befugnisse könnten nicht ersatzlos wegfallen. Er bittet zu prüfen, ob der von der Bundesbank vorgeschlagene § 16 a in den Gesetzentwurf eingefügt werden kann 27.

26

Im vierten Abschnitt des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank vom 26. Juli 1957 (BGBl. I 745) waren deren währungspolitische Befugnisse festgeschrieben; § 43 regelte die Aufhebung bzw. Änderung von Rechtsvorschriften, so z. B. in Absatz 1 die des Gesetzes über die Errichtung der Bank deutscher Länder (Verordnung Nr. 129 zur Errichtung der Bank deutscher Länder vom 1. März 1948: WiGBl., Beilage Nr. 3) mit Ausnahme seiner Ziffer 15 c (Durchführung von Devisengeschäften).

27

Danach sollte die Bundesbank bei der Regelung des ausländischen Geld- und Kapitalverkehrs zur Einschränkung von Rechtsgeschäften autorisiert werden. Vgl. das Schreiben der Deutschen Bundesbank vom 26. Jan. 1959 an den BMWi in B 136/1263.

Ministerialrat Fleischmann weist auf Art. 80 GG hin, wonach Befugnisse nur auf die Bundesregierung, nicht aber auf die Bundesbank übertragen werden könnten. Durch Art. 88 GG seien der Bundesbank jedoch gewisse Befugnisse zuerkannt, die zum Wesen einer Notenbank gehörten 28. Ob die von der Bundesbank im § 16 a ihres Vorschlags bezeichneten Bereiche hierzu gehörten, müsse von den für die Angelegenheiten der Bundesbank zuständigen Bundesressorts beantwortet werden. Die Abgrenzung erscheine jedoch schwierig und begegne verfassungsrechtlichen Bedenken.

28

Artikel 88 GG sah die Errichtung einer Währungs- und Notenbank als Bundesbank vor.

Der Vorsitzende erklärt, die in dem § 16 a von der Bundesbank aufgeführten Bereiche gehörten nicht zwingend zum alleinigen Aufgabenbereich der Bundesbank. Er glaubt jedoch, daß der aufgeworfenen Frage keine große praktische Bedeutung zukommen werde. Die Bundesregierung habe nicht die Absicht, die Bundesbank zu überspielen oder ihren Rat gering zu schätzen. Ein Brief des Bundeskanzlers an den Präsidenten der Bundesbank könne dies klarstellen. Vizepräsident Troeger bittet mit Rücksicht auf den 4. Abschnitt des Bundesbankgesetzes darum, die Auffassung der Bundesregierung nicht mit verfassungsrechtlichen Bedenken zu begründen.

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt begründet den § 34 des Gesetzentwurfes, wonach nach Auffassung des BMWi auf Gebührenerhebungen im Rahmen des AWG verzichtet werden soll. Bundesminister Etzel hält eine solche Regelung für ein gefährliches Präjudiz. Allein auf dem Ernährungssektor würden damit jährlich 4 bis 5 Mio. DM weniger eingezogen werden können. Ministerialdirektor Dr. v. Spindler weist darauf hin, daß ein Gebührengesetz in Vorbereitung sei. Dieses Gesetz werde von dem Grundsatz ausgehen, daß für jede Verwaltungsleistung eine Gebühr erhoben werde 29. Die Mitglieder des Kabinettsausschusses werden sich darüber einig, es bei dem bisherigen Zustand zu belassen und den § 34 des Gesetzentwurfes zu streichen.

29

Vgl. den Referentenentwurf des BMI zu einem Bundesgebührengesetz (Gebührengesetz für die Bundesbehörden) vom 15. Nov. 1957, dem späteren Verwaltungskostengesetz, in B 106/42232, weitere Unterlagen in B 106/42233, 42234, 42236, 42237 sowie B 136/5020 und 5021. - Gesetz vom 23. Juni 1970 (BGBl. I 821).

Ministerialdirektor Dr. Reinhardt berichtet, es seien noch einige weitere Fragen zu klären: die endgültige Fassung des § 4 (Abwehr wirtschaftlicher Schäden), die strafrechtlichen Bestimmungen, die Frage, wie bei der Einfuhrregelung (§ 8 des Entwurfs) das Interesse der Allgemeinheit gegenüber dem Schutzbedürfnis einzelner Wirtschaftszweige abzuwägen sei sowie die Frage, ob im Rahmen des § 26 des Entwurfs das Mittel der Unbedenklichkeitsbescheinigung eingeführt werden soll. Diese Fragen würden noch in Ressortbesprechungen erörtert.

Der Kabinettsausschuß ist sich darüber einig, daß der Gesetzentwurf nach den weiteren vorgesehenen Klärungen dem Bundeskabinett zur Beschlußfassung vorgelegt werden soll 30.

30

BR-Drs. 191/59, BT-Drs. 1285. - Gesetz vom 28. April 1961 (BGBl. I 481). - Fortgang 68. Kabinettssitzung am 5. Juni 1959 TOP 7 (Kabinettsprotokolle 1959, S. 222 f.).

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