1.1 (k1961k): Berlin- und Deutschlandpolitik

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 14. 1961Abriegelung des Ost-Sektors in BerlinPortrait Hermann HöcherlDas Katholische Büro Bonn an den BundeskanzlerBundestagswahlen 1961

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Text

Berlin- und Deutschlandpolitik

Das Memorandum der sowjetischen Regierung, das Botschafter Andrej A. Smirnow am 17. Februar 1961 Bundeskanzler Konrad Adenauer überreichte, bildete den Auftakt eines sich im Laufe des Jahres 1961 zunehmend verschärfenden Ost-West-Konflikts vor dem Hintergrund der immer noch ungeklärten deutschen Frage. Es beendete die Atempause, die das Scheitern der Pariser Gipfelkonferenz 3 im Mai 1960 und der anschließende Präsidentschafts-Wahlkampf in den Vereinigten Staaten geschaffen hatten. In diesem Memorandum wiederholte der sowjetische Ministerpräsident Nikita S. Chruschtschow die Forderung nach Abschluss eines Friedensvertrages mit beiden deutschen Staaten und nach einer Umwandlung von West-Berlin in eine „Freie Stadt". Ferner drohte er bei einem Scheitern der Verhandlungen erneut, mit der Regierung der DDR einen Separatfrieden abzuschließen 4.

3

Vgl. 107. Sitzung am 18. Mai 1960 TOP A (Kabinettsprotokolle 1960, S. 207).

4

Vgl. 152. Sitzung am 21. Juni 1961 TOP B.

Für die Bundesregierung waren diese Vorstellungen unannehmbar. Sie hielt unverändert an ihrer Forderung nach einer Wiedervereinigung auf der Grundlage freier und allgemeiner Wahlen fest. Ferner erwartete sie die Wiederherstellung eines wiedervereinigten Deutschland in den Grenzen von 1937 unter dem Fortbestand der von der Bundesrepublik eingegangenen Bündnisverpflichtungen. Ebenso bestand sie auf dem Alleinvertretungsrecht für ganz Deutschland und auf dem Prinzip der Nichtanerkennung der DDR. Bei der Beantwortung des sowjetischen Memorandums musste die Bundesregierung darum bemüht sein, die Westmächte von ihrer deutschlandpolitischen Grundkonzeption zu überzeugen und sie für eine Ablehnung von Verhandlungen auf der Grundlage der Sowjetnote zu gewinnen. Besondere Aufmerksamkeit galt dabei den Vereinigten Staaten, wo im November 1960 der Kandidat der Demokratischen Partei, Senator John F. Kennedy, die Wahlen gewonnen und am 20. Januar 1961 das Präsidentenamt von Dwight D. Eisenhower übernommen hatte. Die USA-Besuche von Bundesaußenminister Heinrich von Brentano im Februar 5, vom Regierenden Berliner Bürgermeister Willy Brandt im März 6 und von Bundeskanzler Adenauer im April 7 1961 dienten vor allem dazu, den Standpunkt der Bundesregierung zu vermitteln und Klarheit über die künftige Haltung der USA in der Berlin- und Deutschlandpolitik zu gewinnen.

5

Vgl. 139. Sitzung am 16. Febr. 1961 TOP D.

6

Vgl. 143. Sitzung am 22. März 1961 TOP E.

7

Vgl. 145. Sitzung am 19. April 1961 TOP A.

Der Entscheidungsprozess innerhalb der amerikanischen Regierung war noch nicht abgeschlossen, als Kennedy und Chruschtschow am 3. und 4. Juni 1961 in Wien zu einer ersten persönlichen Begegnung zusammentrafen. Am Ende dieser Gespräche überreichte Chruschtschow ein Memorandum, in dem er zur Besiegelung der im Nachkriegseuropa geschaffenen Fakten aufrief und den Abschluss eines Friedensvertrages mit beiden Teilen Deutschlands sowie die Umwandlung West-Berlins in eine entmilitarisierte und neutrale Stadt forderte. Darüber hinaus verschärfte er die ohnehin bereits gespannte Situation durch ein neues Ultimatum: Sollten die Verhandlungen nicht innerhalb von sechs Monaten abgeschlossen sein, würde die Sowjetunion einen separaten Friedensvertrag mit der Regierung der DDR abschließen und ihr die Kontrollrechte über die Zugangswege nach West-Berlin übertragen 8. Im Gespräch mit Kennedy hatte der sowjetische Ministerpräsident überdies auch unverhüllt mit Krieg gedroht, sollten die Westmächte auf ihren Rechtsansprüchen in Berlin beharren und zu deren Durchsetzung militärische Mittel anwenden.

8

Vgl. 150. Sitzung am 7. Juni 1961 TOP E.

Chruschtschows neuerliches Ultimatum versetzte die Regierung Kennedy in eine prekäre Lage. Bei einer strikten Einhaltung der Verpflichtungen gegenüber Berlin hatte der Westen das Risiko eines Krieges mit unübersehbaren Folgen in Kauf zu nehmen, während er bei einem Nachgeben gegenüber den Forderungen der Sowjetunion weltweit an Glaubwürdigkeit zu verlieren drohte. Diesem Dilemma beabsichtigte die amerikanische Regierung zu entgehen, indem sie einerseits politische und militärische Entschlossenheit demonstrierte, andererseits aber den Weg zu einer Verhandlungslösung offen zu halten suchte. In einer Rede an die Nation vom 25. Juli 1961 stellte Kennedy die Grundzüge seiner Berlin- und Deutschlandpolitik vor. Darin kündigte er als Reaktion auf die Kriegsdrohungen Chruschtschows zunächst eine Verstärkung der konventionellen Streitkräfte und eine Erhöhung der Rüstungsausgaben an. In Hinsicht auf Berlin nannte er drei „Essentials", die er als nicht verhandelbar und deren Verletzung er seinerseits als Kriegsgrund bezeichnete: das Recht auf Anwesenheit alliierter Truppen in Berlin, den freien Zugang nach Berlin und die Freiheit der Bürger West-Berlins 9. Kennedy bezog sich in seiner Rede ausdrücklich auf den Westteil der Stadt. Dies ließ auf die Bereitschaft schließen, den in Berlin im Laufe der Zeit geschaffenen Status quo anzuerkennen und als Ausgangspunkt zu weiteren Verhandlungen zu betrachten.

9

Text der Rede abgedruckt in DzD IV 6/2, S. 1088-1091.

Diese Grundsätze der amerikanischen Deutschlandpolitik standen schon kurze Zeit später auf dem Prüfstand, als in den Morgenstunden des 13. August 1961 bewaffnete Einheiten der Volkspolizei und DDR-Streitkräfte damit begannen, zunächst die Sektorengrenzen zwischen Ost- und West-Berlin und später auch die Grenzen West-Berlins zum DDR-Umland abzuriegeln. Die DDR-Regierung hatte in Absprache mit der Sowjetunion die Aktion schon von längerer Hand vorbereitet. Die Sperrmaßnahmen sollten die Fluchtbewegung aus der DDR stoppen und ein weiteres wirtschaftliches Ausbluten verhindern 10. Obwohl manche westliche Stimmen mit einer derartigen Maßnahme gerechnet hatten, kam der Zeitpunkt letztlich doch überraschend. Die verbündeten Mächte sahen indessen keinen Grund zum aktiven, gar militärischen Eingreifen. Dies musste die Bundesregierung schon bei den ersten Konsultationsgesprächen am 14. August 1961 in Washington und in Bonn zur Kenntnis nehmen, als die Westmächte ihr zu verstehen gaben, dass die Aufrechterhaltung des freien Verkehrs über die Sektorengrenze zwischen Ost- und West-Berlin nicht zu den von Kennedy genannten Eckpunkten gehörte. Gegenaktionen, mit denen die Rücknahme der Sperrmaßnahmen erzwungen werden sollten, betrachteten sie daher als nicht angebracht, vielmehr waren sie an einer Beruhigung der Lage interessiert. Ganz in diesem Sinne formulierten auch die westlichen Stadtkommandanten in Berlin ihren Protest gegenüber dem sowjetischen Amtskollegen. Darin stellten sie zwar eine Verletzung des Viermächteabkommens fest, forderten aber nicht die Rücknahme der Sperrmaßnahmen 11.

10

Vgl. zur Flüchtlingssituation 156. Sitzung am 16. Aug. 1961 TOP 2.

11

Vgl. 156. Sitzung am 16. Aug. 1961 TOP B.

Ein weiterer Grund für die abwartende Haltung des Westens bestand darin, dass die Abriegelung der Sektorengrenze vielfach als Auftakt für weitere Repressalien betrachtet wurde, die rasch zu einem militärischen Konflikt führen könnten. Dieser Ansicht war auch der Bundeskanzler 12. Er war deshalb bemüht, die Situation nicht eskalieren zu lassen. So erklärte die Bundesregierung nach einer Sondersitzung am 15. August 1961, dass sie zwar Gegenmaßnahmen erörtert habe, aber keine Schritte unternehmen werde, die zu Provokationen mit unabsehbaren Folgen führen könnten 13.

12

Vgl. 156. Sitzung am 16. Aug. 1961 TOP A.

13

Vgl. Sondersitzung am 15. Aug. 1961 TOP A.

Auf diese abwartende Haltung war es wohl zurückzuführen, dass Adenauer auf einen sofortigen demonstrativen Besuch in Berlin verzichtete und erst am 22. August zwischen zwei Wahlterminen zu einem eintägigen Informationsbesuch in die geteilte Stadt reiste 14. Auch der Verzicht einer Reihe von Kabinettsmitgliedern auf eine Teilnahme an der Wiedereröffnung der Deutschen Oper am 24. September 1961 entsprang diesem Bemühen um Zurückhaltung, da ihre Anwesenheit im spannungsgeladenen Berlin als demonstrativer Akt hätte verstanden werden und Gegenreaktionen Ost-Berlins hätte auslösen können 15.

14

Vgl. 157. Sitzung am 24. Aug. 1961 TOP C.

15

Vgl. 160. Sitzung am 20. Sept. 1961 TOP B.

Die Bevölkerung der Bundesrepublik und insbesondere West-Berlins war von den Absperrmaßnahmen betroffen und von der Untätigkeit der Westmächte enttäuscht. Sie befürchtete eine Isolierung Berlins und forderte wirksame Aktionen, um die Abriegelung rückgängig zu machen 16. Diesen Gefühlen verlieh Berlins Regierender Bürgermeister Brandt Ausdruck, als er in einem Schreiben vom 15. August 1961 an Präsident Kennedy Zweifel an der Handlungsfähigkeit äußerte und ein entschlossenes Vorgehen einforderte 17. Die Besorgnisse der Berliner Bevölkerung veranlassten Präsident Kennedy schließlich doch, zumindest in demonstrativen Aktionen die Entschlossenheit und Handlungsbereitschaft der USA unter Beweis zu stellen. So ließ er ostentativ die amerikanische Garnison in West-Berlin verstärken. 1500 US-Soldaten trafen am 20. August 1961 auf dem Landweg in Berlin ein, wo sie von Vizepräsident Lyndon B. Johnson empfangen und von den West-Berlinern begeistert begrüßt wurden. Begleitet war Johnson von General Lucius D. Clay, der als Organisator der Berliner Luftbrücke von 1948 das Engagement der USA für die Freiheit West-Berlins verkörperte 18.

16

Vgl. 156. Sitzung am 16. Aug. 1961 TOP A.

17

Vgl. 158. Sitzung am 6. Sept. 1961 TOP 1.

18

Vgl. 157. Sitzung am 24. Aug. 1961 TOP A.

Die in der Öffentlichkeit vielfach erhobene Forderung, insbesondere durch wirtschaftlichen Druck die DDR zur Rücknahme der Absperrungen zu zwingen, konnte die Bundesregierung freilich nicht erfüllen. Das Kabinett diskutierte zwar mögliche Gegenmaßnahmen, darunter Einschränkungen des Reiseverkehrs, eine Aussetzung des Interzonenhandels 19 und ein generelles Handelsembargo gegenüber den Staaten des Ostblocks 20. Derartige Aktionen waren zwar Bestandteil alliierter Planungen, fanden aber letztlich nicht die Zustimmung der politischen Führungen der Westmächte. Der Bundesregierung blieb notgedrungen nur die Möglichkeit, mittels finanzieller Unterstützung ihre Verbundenheit mit West-Berlin zu unterstreichen. Sie beschloss eine Erhöhung der Bundesmittel, mit der die durch das Ausbleiben der Grenzgänger aus Ost-Berlin entstandenen Belastungen der West-Berliner Wirtschaft ausgeglichen werden sollten 21.

19

Vgl. 156. Sitzung am 16. Aug. 1961 TOP B bis E.

20

Vgl. 158. Sitzung am 6. Sept. 1961 TOP 2.

21

Vgl. 158. Sitzung am 6. Sept. 1961 TOP 1.

Von größerem politischem Gewicht war dagegen die Reaktion auf militärischem Gebiet. Im Einvernehmen mit den westlichen Verbündeten beschloss das Kabinett eine zweimalige Verlängerung der Dienstzeit für Wehrpflichtige und Zeitsoldaten. Mit diesem Schritt wollte sie ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen und einen eigenständigen Beitrag zur Stärkung der Verteidigungsbereitschaft des Westens leisten 22. Ihren deutlichsten Ausdruck fanden die verteidigungspolitischen Anstrengungen der Bundesregierung in der Novellierung des Wehrpflichtgesetzes. Die Erhöhung der Grundwehrdienstzeit von zwölf auf 18 Monate war nicht nur eine unmittelbare Reaktion auf die verschärfte Bedrohungslage, sondern auch, wie Adenauer und sein Bundesminister für Verteidigung Franz Josef Strauß betonten, ein Signal an die NATO-Verbündeten, insbesondere die USA, dass die Bundesrepublik ihren Verteidigungsanstrengungen in besonderem Maße nachkomme und nicht nur auf die Unterstützung der Verbündeten baue 23.

22

Vgl. 160. Sitzung am 20. Sept. 1961 TOP A.

23

Vgl. 4. Sitzung am 5. Dez. 1961 TOP A und 5. Sitzung am 8. Dez. 1961 TOP 1.

Eine weitere Folge der mit dem 13. August begonnenen Grenzabsperrungen war schließlich der Beschluss der Justizminister der Länder, die seit drei Jahren bestehende Zentrale Stelle der Landesjustizverwaltungen zur Aufklärung nationalsozialistischer Verbrechen auch mit der Registrierung und Beweissicherung von Verbrechen des SED-Regimes zu beauftragen 24. Im November 1961 wurde zu diesem Zweck in Salzgitter eine eigene Zentrale Erfassungsstelle der Landesjustizverwaltungen eingerichtet.

24

Vgl. 158. Sitzung am 6. Sept. 1961 TOP 1.

Nach dem Ausbleiben westlicher Gegenmaßnahmen begannen die DDR-Sicherheitskräfte, die provisorischen Stacheldrahtsperren durch Betonmauern zu ersetzen und die Abgrenzungen auch räumlich auszuweiten. Die Lage um Berlin verschärfte sich weiter, als die Sowjetunion in einem Memorandum vom 23. August 1961 eine Einschränkung des Luftverkehrs nach West-Berlin androhte und zeitgleich die DDR einer Einreise nach Ost-Berlin neue bürokratische Hindernisse in den Weg legte 25.

25

Vgl. 157. Sitzung am 24. Aug. 1961 TOP A.

Auf der Suche nach einer Verhandlungslösung mit der Sowjetunion loteten die USA auch vorsichtig die Möglichkeit von Zugeständnissen von Seiten der Bundesregierung aus. Weniger zurückhaltend waren dagegen Äußerungen General Clays und des ehemaligen US-Hochkommissars in Deutschland und jetzigen Sonderberaters Präsident Kennedys, John McCloy, die öffentlich die Anerkennung der Existenz zweier deutscher Staaten und der Oder-Neiße-Linie nahe legten 26. Derartige Äußerungen nährten bei der Bundesregierung den Verdacht, dass die amerikanische Seite bereit war, zugunsten eines Verhandlungsergebnisses auf frühere Forderungen zu verzichten und ihre Verpflichtung gegenüber der Wiedervereinigung Deutschlands zugunsten einer Konsolidierung des Status quo in den Hintergrund zu schieben. Warnungen Adenauers und von Brentanos vor Konzessionen in der Deutschland- und Berlin-Frage blieben in dieser Beratungsphase bei den Verbündeten jedoch ohne Resonanz 27. Dieser Dissens nahm klarere Konturen an, als die Westmächte und die Bundesregierung auf der Konferenz der Außenminister vom 14. bis 16. September 1961 in Washington ihre Position für Verhandlungen mit der Sowjetunion festlegen wollten. Neben den USA war vor allem Großbritannien unter dem Eindruck eines drohenden Atomkrieges zu Konzessionen bereit. Unterstützung fand die Bundesregierung allein bei Frankreich, dessen Staatspräsident Charles de Gaulle weiterhin Verhandlungen mit der Sowjetunion grundsätzlich ablehnte. Auf Bestreben der USA nahmen der sowjetische und der amerikanische Außenminister am Rande der UNO-Vollversammlung Ende September 1961 informelle Gespräche auf 28. Im Ergebnis erreichten Andrej A. Gromyko und Dean Rusk zwar keine Annäherung in inhaltlichen Fragen, doch ihr Beschluss, auf Botschafterebene in Moskau weiter zu verhandeln, nährte die Hoffnung, die Krise auf diplomatischer Ebene lösen zu können. Als Chruschtschow schließlich am 17. Oktober 1961 sein in Wien gestelltes Ultimatum öffentlich zurücknahm, schien sich die Situation um Berlin allgemein zu entkrampfen.

26

Vgl. 161. Sitzung am 27. Sept. 1961 TOP A und B.

27

Vgl. 158. Sitzung am 6. Sept. 1961 TOP 1.

28

Vgl. 161. Sitzung am 27. Sept. 1961 TOP B.

Trotz dieser allgemeinen Verbesserung des politischen Klimas tauchte noch einmal kurzfristig die Gefahr eines Krieges um Berlin auf. Mitte Oktober 1961 begannen Offiziere der DDR-Grenztruppen damit, Angehörigen der alliierten Streitkräfte in Zivil den Zugang nach Ost-Berlin zu verwehren. Diese offenkundige Verletzung alliierter Rechte durch die DDR wollte General Clay, den Kennedy als seinen persönlichen Beauftragten in Berlin eingesetzt hatte, nicht hinnehmen. Am Ende der sich verschärfenden Auseinandersetzung standen sich am 27. Oktober 1961 amerikanische und sowjetische Panzer feuerbereit an der Sektorengrenze in der Friedrichstraße gegenüber. Doch konnte die Situation in letzter Minute entschärft werden. Beide Supermächte hatten signalisiert, dass sie eine Verhandlungslösung einer kriegerischen Auseinandersetzung um Berlin vorzogen.

Irritationen bei den Westmächten löste das eigenmächtige Vorgehen des Botschafters der Bundesrepublik in Moskau Hans Kroll aus, der am 9. November 1961 bei einer persönlichen Begegnung mit Chruschtschow vorgeschlagen hatte, in direkten deutsch-sowjetischen Gesprächen eine friedensvertragliche Regelung auf der Basis einer de-facto-Teilung Deutschlands zu vereinbaren. Im Gegenzug sollte die Sowjetunion den Status quo in West-Berlin garantieren 29.

29

Vgl. 1. Sitzung am 17. Nov. 1961 TOP 1.

Unter dieser wenig günstigen Konstellation fand der zweite Besuch des Bundeskanzlers in diesem Jahr in Washington statt. Bei seinen Gesprächen mit Kennedy vom 19. bis 22. November 1961 hielt Adenauer unverändert an den bekannten Positionen der Bundesregierung fest. Aus seiner Sicht kam allein eine Erörterung der Berlin-Frage in Betracht, wobei er Verbindungen des Berlin-Komplexes mit anderen offenen Fragen der Deutschland- und Sicherheitspolitik kategorisch ablehnte. Auf diesem Nenner gelang schließlich eine Verständigung, nachdem zuvor Kennedy versichert hatte, die Bundesrepublik und West-Berlin im Ernstfall auch mit Nuklearwaffen zu verteidigen 30.

30

Vgl. Sondersitzung am 29. Nov. 1961 TOP A.

Die mühsam zwischen Bonn und Washington hergestellte Übereinstimmung währte jedoch nicht lange. In einem Interview vom 25. November und einer Pressekonferenz am 29. November 1961 sprach Kennedy von einer Anerkennung der durch eine bipolare Interessensaufteilung gekennzeichneten Realitäten in Europa. Als Lösung für Berlin brachte er sogar die Schaffung einer internationalen Zugangsbehörde ins Gespräch 31.

31

Text des Interviews und der Pressekonferenz in DzD IV 7/2, S. 985-998 und 1019.

Angesichts dieser anhaltenden, auch grundsätzliche Positionen betreffenden Differenzen konnten sich die Westmächte und die Bundesregierung auf der Außenministerkonferenz in Paris Ende Dezember 1961 nur noch darauf verständigen, bei den Gesprächen mit der Sowjetunion isolierte Verhandlungen zu einer Lösung der Berlin-Frage vorzuschlagen. Die Bundesregierung hatte allen Grund, mit diesem Ergebnis zufrieden zu sein 32. Lediglich Frankreich war aus der gemeinsamen Linie ausgeschert. Wie de Gaulle dem Bundeskanzler bereits bei seinem Besuch in Paris am 9. Dezember 1961 angekündigt hatte, lehnte er nach wie vor jede Verhandlungsoption mit der Sowjetunion ab. Da Frankreich die Gespräche nicht verhindern konnte, sah er nur die Möglichkeit, durch ostentative Enthaltung seine Missbilligung zum Ausdruck zu bringen 33.

32

Vgl. 6. Sitzung am 13. Dez. 1961 TOP G.

33

Vgl. 5. Sitzung am 8. Dez. 1961 TOP 1.

Die Auseinandersetzungen um eine Lösung der Berlin-Krise während des Jahres 1961 hatten einen Grundkonflikt zwischen den Vereinigten Staaten und der Bundesrepublik offenbar werden lassen. Stand für Adenauer die Lösung der deutschen Frage im Vordergrund, so lag Kennedys Schwerpunkt auf der Bewahrung des Status quo in Europa und der Realisierung eines Modus Vivendi für Berlin. Unter diesen grundsätzlich verschiedenen Ausgangspositionen schien eine Vertiefung der Spannungen zwischen den beiden Bündnispartnern vorprogrammiert.

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