2.11.5 (k1961k): A. Entwurf eines Gesetzes über den Aufschub von Baugenehmigungen

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 14. 1961Abriegelung des Ost-Sektors in BerlinPortrait Hermann HöcherlDas Katholische Büro Bonn an den BundeskanzlerBundestagswahlen 1961

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[A.] Entwurf eines Gesetzes über den Aufschub von Baugenehmigungen

Außerhalb der Tagesordnung läßt der Bundesminister für Wirtschaft und Stellvertreter des Bundeskanzlers einen Gesetzentwurf verteilen, nach welchem aus wirtschaftspolitischen Gründen für einige Monate die Genehmigung für Hochbauten aller Art zurückgestellt werden soll 6. Die Unterlagen werden nach der Sitzung wieder eingesammelt. Der Minister schildert die Vorgeschichte des Entwurfs. Es sei nicht voll zutreffend, daß mit der vorgeschlagenen Maßnahme ein Stück der gegenwärtigen wirtschaftspolitischen Konzeption preisgegeben werde, weil man sich hier auf einem Sektor bewege, der den Marktgrundsätzen nicht ganz folge. Es sei dringend notwendig, daß etwas im Zusammenhang mit der Lage auf dem Baumarkt getan werde. Im § 1 des Entwurfs sei ein Baugenehmigungsstop von 3 Monaten vorgesehen, im § 2 seien für weitere 3 Monate bestimmte Ausnahmen zugelassen. Nach einer Vorbesprechung, die soeben zu Ende gegangen sei, müsse man es aber für besser halten, wenn die §§ 1 und 2 zusammengefaßt und keine Ausnahmen zugelassen würden, weil sonst die Praktizierung des Gesetzes zu schwierig sein würde. Er, der Minister, und der Bundesminister für Wohnungsbau schlügen jetzt einen generellen Baugenehmigungsstop von 4 Monaten vor. Diese Zeit dürfe aber nicht ungenutzt verstreichen. Man müsse während dieser 4 Monate mit den Ländern und Kommunen verhandeln, um zu einer Neuorientierung der Baupolitik zu kommen. Ferner sei auf den § 7 b des Haushaltsgesetzes zu verweisen, wonach sogar begonnene Bauten des Bundes unterbrochen werden könnten 7. Die in Aussicht genommene Maßnahme wirke nur dann überzeugend, wenn die öffentliche Hand den Anfang mache. Der Anteil des Bundes an den Hochbauten sei zwar nicht sehr groß, es komme aber auf den politischen Eindruck in der Öffentlichkeit an. Soweit er, der Minister, unterrichtet sei, habe von den Ländern nur Nordrhein-Westfalen auf Grund der Haushaltsvorschriften die Möglichkeit, in ähnlicher Weise zu handeln. Die Ministerpräsidenten würden übermorgen in Bonn zusammenkommen. Mit ihnen müßte das beabsichtigte Gesetz besprochen werden, um nach Möglichkeit sicherzustellen, daß es den Bundesrat glatt passiere. Es sei dann beabsichtigt, den Entwurf als Initiativgesetz aus der Mitte des Bundestages einzubringen.

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Vorlage des BMWo vom 11. April 1961 in B 134/4537, B 102/59441 und B 136/1433, weitere Unterlagen in B 102/44899, 104435, 104457 und B 134/20274. - Die im Entwurf vorgeschlagene generelle Zurückstellung der Genehmigung von Bauvorhaben war begrenzt auf den Zeitraum vom 1. Juni bis 31. Aug. 1961. Für die folgenden Monate September bis November sollten der soziale Wohnungsbau, der Bau von Wohnheimen, Schulen und Krankenhäusern, Bauten im gewerblichen und landwirtschaftlichen Produktionsbereich, für die Landesverteidigung und Bauvorhaben bis zu einer Gesamtbausumme von 50 000 DM vom Genehmigungsstopp ausgenommen sein.

7

Nach § 7 Absatz 2 des Haushaltsgesetzes 1961 vom 17. April 1961 (BGBl. II 357) konnte der BMF Mittel zurückhalten „soweit die Entwicklung auf der Einnahme- und Ausgabeseite oder die Sicherung des volkswirtschaftlichen Gleichgewichts es erfordern."

Der Bundesminister für Wohnungsbau begründet die beabsichtigte Maßnahme mit Zahlenangaben, wobei er u. a. erwähnt, daß die Preissteigerung im Hochbau bis 1958 jährlich etwa 2,5 bis 3% betragen habe 8. Ein Bruch in dieser Entwicklung habe sich 1959 vollzogen. Damals habe die Steigerung 5,2% betragen; 1960 7,4% und 1961 bis jetzt schon 10%. Die Bauarbeiter würden von den Bauten abgeworben. Viele Firmen übernähmen mehrere Aufträge und ließen auf einzelnen Baustellen nur pro forma zwei bis drei Leute arbeiten, während andere auf lukrativere Vorhaben angesetzt würden. Dadurch gebe es eine große Zahl begonnener, aber entgegen der Planung nicht fertiggestellter Bauten. So seien z. B. 60 000 Wohnungen aus dem Jahre 1960 bis jetzt nicht fertiggestellt. Rechne man für eine Wohnung einen Aufwand von etwa DM 50 000, so bedeute die bis jetzt eingetretene Preissteigerung, daß die Bauherren jede Wohnung mit ca. DM 5000 nachfinanzieren müssen. Welche Schwierigkeiten daraus entständen, liege auf der Hand. Die Aufwertung schlage aus verschiedenen Gründen nicht bis zum Baumarkt durch. Die Geldfülle einzelner Länder und Kommunen sei ein Anreiz für öffentliche Bauten, dabei bleibe dann der Wohnungsbau auf der Strecke. Die seinerzeitige Erhöhung des Diskontsatzes und der Mindestreservesätze habe nicht die erhoffte Erhöhung des Hypothekenzinses bewirkt, weil ausländisches Kapital hereingeströmt sei. Die Senkung des Diskontsatzes werde auch ein weiteres Sinken des Hypothekenzinses auf ein besonders niedriges Niveau bringen und damit einen weiteren Anreiz zum Bauen schaffen 9. Der Minister verspricht sich von der in Aussicht genommenen Maßnahme eine günstige innenpolitische Wirkung für die bevorstehenden Wahlen. Trotzdem würden dieses Jahr 500 bis 600 000 Wohnungen gebaut werden können, weil die im Bau begriffenen und die genehmigten Vorhaben fertiggestellt werden könnten. Im übrigen müsse ausdrücklich gesagt werden, daß es sich nicht um einen Baustop, sondern um einen Aufschub der Baugenehmigungen handele.

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Zur Lage auf dem Baumarkt vgl. die Vermerke des BMWi vom 5. April 1961 in B 102/104751 und des BMWo vom 10. April in B 134/4537 und B 136/1433.

9

Der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank hatte im Juni 1960 den Diskontsatz von 4 auf 5% erhöht, danach im November wieder auf 4% und zuletzt im Januar 1961 auf 3,5% gesenkt.

Der Bundesminister der Justiz macht darauf aufmerksam, daß die Baupolizei Sache der Länder sei. Die von dem Gesetz negativ Betroffenen könnten das Bundesverfassungsgericht anrufen, dann sei die Lage schwierig. Staatssekretär Prof. Dr. Ernst erwidert, daß der Bund hier aus bauwirtschaftlichen Gründen handele, für die Durchführung der beabsichtigten Maßnahme bediene man sich aber aus Zweckmäßigkeitsgründen der Baupolizei. Um diesen Gedankengang ganz klar herauszustellen, sei entgegen der sonstigen Übung das bauwirtschaftliche Motiv im Gesetzestext angegeben.

Der Bundesminister für Atomkernenergie und Wasserwirtschaft bezweifelt, ob der beabsichtigte Gesetzentwurf für den bevorstehenden Wahlkampf günstig wirken werde. Wenn auch die Bauten für Hochschulen und wissenschaftliche Zwecke davon betroffen würden, liefere man ein Argument, daß die Bundesregierung die Wissenschaft nicht fördere. Außerdem habe die Bundesregierung früher selbst etwas dazu getan, um die Baukonjunktur zu fördern, z. B. durch Belebung des Winterbaus 10. Zwischen der Baugenehmigung und dem Baubeginn liege überdies gewöhnlich eine längere Frist, so daß sich möglicherweise diese Maßnahme, die viel Ärger mache, vielleicht erst Monate zu spät auswirke. Der Bundesminister für Wirtschaft erwidert, man dürfe sich natürlich nicht auf das Gesetz allein verlassen. In der gewonnenen Frist (4 Monate) müsse man weiteres tun, u. a. mit den Ländern und den Gemeinden über eine andere Art der Vergabe und über eine Neuregelung des Subventionswesens reden. Der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte fragt an, inwieweit der Flüchtlingswohnungsbau weitergehe. Der Bundesminister für Wohnungsbau antwortet, daß in diesem Jahr keine Flüchtlingswohnung weniger fertig werde als im Normalfall. Der Überhang von noch nicht fertiggestellten Flüchtlingswohnungen werde abgebaut. Der Bundesminister für Verteidigung bemerkt allgemein, daß die unvernünftige Politik der Gewerkschaften den Erfolg der Aufwertung gefährde. Pläne über einen Baugenehmigungsaufschub seien leider bereits in die Öffentlichkeit gedrungen und dann dementiert worden. Wenn jetzt das Gesetz komme, erschüttere die Bundesregierung ihre Glaubwürdigkeit, die schon bei der Aufwertung gelitten habe, weiter. Der Minister verweist auf die Verteidigungsbauten. Wenn der Entwurf in dieser oder jener Form Gesetz werde, müsse die NATO benachrichtigt werden. Nach zum Teil jahrelangen und äußerst schwierigen Vorbereitungen und Verhandlungen stünden jetzt wichtigste Bauvorhaben auf dem Verteidigungssektor bevor. Wenn die Baugenehmigungen erst nach Ablauf der vorgesehenen Viermonatsfrist beantragt werden könnten, so müsse man evtl. im Winter bauen, was bei der Natur der verschiedenen Vorhaben kaum möglich sei. Es ergebe sich damit eine Verzögerung von fast einem Jahr. Unter diesen Umständen könne er, der Minister, dem Entwurf nicht zustimmen. Der Bundesminister des Innern macht Ausführungen über die praktische Handhabung des beabsichtigten Gesetzes. Sollen alle Projekte in den vier Monaten nicht bearbeitet werden oder ist nur beabsichtigt, die Genehmigung in dieser Zeit nicht zu erteilen? Wenn letzteres der Fall sei, würde sich schätzungsweise auf den 15. September eine katastrophale Häufung von Baugenehmigungen ergeben und zu diesem Zeitpunkt eine noch weiter verstärkte Nachfrage auf dem Bausektor eintreten. Weiter sei zu überlegen, ob man in den Genehmigungsaufschub alles einbeziehen oder Ausnahmen mit einer Bagatellklausel zulassen solle.

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Zur Förderung des Winterbaus vgl. 68. Sitzung am 5. Juni 1959 TOP B (Kabinettsprotokolle 1959, S. 224 f.).

Abg. Höcherl erörtert die parlamentarischen Aussichten des Entwurfs. Die FDP werde wahrscheinlich dagegen stimmen. Den Bedenken des Verteidigungsministers könne man vielleicht dadurch Rechnung tragen, daß man Ausnahmen für die Fälle zulasse, in denen auf Grund internationaler Verpflichtungen gebaut werden müsse. Diese Klausel des Gesetzes müßte dann durch eine Rechtsverordnung ausgefüllt werden. Der Bundesminister für Wohnungsbau warnt eindringlich vor dieser Absicht, die bald das propagandistische Motto bekommen könnte „Kasernen statt Wohnungen". Es müßte zunächst einmal geprüft werden, welcher Teil der vom Verteidigungsminister erwähnten wichtigen Vorhaben bereits genehmigt sei. Dieser Teil werde doch von dem beabsichtigten Gesetz nicht betroffen. Der Bundesminister für wirtschaftlichen Besitz des Bundes schlägt vor, daß diese Frage vom Verteidigungsministerium und von seinem Haus sofort genau geprüft wird. Ohne Unterlagen könne er keine genauen Angaben machen, glaube aber, daß ein großer Teil von Baugenehmigungen bereits vorliege.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen weist darauf hin, daß die Bundespost gesetzlich keiner Baugenehmigung bedürfe. Bei entsprechender Anwendung des beabsichtigten Gesetzes gehe er davon aus, daß alles als genehmigt angesehen werden könne, was im Haushalt 1961 an Bauten für die Bundespost vorgesehen sei. Von dem Entwurf eines Nachtragshaushalts mit weiteren Bauten werde er, der Minister, jetzt absehen.

Staatssekretär Prof. Dr. Hettlage macht geltend, daß die Baugenehmigung ein Formalakt sei, der häufig hinter dem Baubeginn zurückbleibe. Es sei deshalb zweifelhaft, ob die beabsichtigte Wirkung eintreten werde. Er schlage vor, statt vier Monate fünf Monate in Aussicht zu nehmen, die 5%-Klausel des § 3 auch schon in der Fünfmonatsfrist anzuwenden und eine Klausel einzufügen, wonach Bauten auf Grund internationaler Verpflichtungen nicht betroffen würden 11. Man brauche hier nicht in erster Linie an Verteidigungsbauten zu denken, sondern könne z. B. auf Hochbauten hinweisen, die mit dem Moselkanalprojekt verbunden seien. Die Haushaltsgesetze 1960 und 1961 gäben die Möglichkeit, Baumittel zu sperren, wenn das konjunkturpolitisch zweckmäßig sei. 1960 sei davon mit einer Ausnahme kein Gebrauch gemacht worden. Jetzt sollte man die Bestimmung in der Weise anwenden, daß vor allem Verteidigungsvorhaben nicht betroffen würden und daß alle begonnenen Bauvorhaben zu Ende geführt würden. Der Bundesminister für Wohnungsbau verweist auf einen Brief des Bundesministers der Finanzen, der zustimmend gelautet habe 12. Die Auffassung des Bundespostministers, daß alles genehmigt sei, was im Haushalt der Bundespost stehe, könne er nicht teilen. Man könne nicht den sozialen Wohnungsbau einstellen, wenn nicht zugleich dasselbe in größtem Umfange bei den öffentlichen Bauten geschehe. Der soziale Wohnungsbau sei das heißeste Eisen im Zusammenhang mit dieser Maßnahme. Eine Verlängerung der Frist auf 5 Monate halte er, der Minister, für unmöglich.

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Nach § 3 des Gesetzentwurfs des BMWo sollten die Landesregierungen für die zweite Phase des Genehmigungsstopps durch Rechtsverordnung bestimmen, dass in Arbeitsamtbezirken mit einer Arbeitslosenquote von über 5% dieses Gesetz keine Anwendung fand.

12

Schreiben des BMF nicht ermittelt.

Der Bundesminister des Innern fragt, ob nicht eine Genehmigung anderer Art nötig sei, nämlich eine konjunkturpolitische Genehmigung. Was sollten die Koordinierungsausschüsse 13 tun, wenn sie über keine gesetzliche Handhabe verfügten? Er, der Minister, halte die beabsichtigte Maßnahme für psychologisch zwar günstig, politisch aber sei wohl der Effekt nicht sehr hoch einzuschätzen. Der Bundesminister für Wirtschaft gibt zu, daß man sich in einer sehr schwierigen Situation befinde. Die Sünde wider die liberale Wirtschaftstheorie sei schon vorher begangen worden, dadurch nämlich, daß man sich entschlossen habe, Wohnungen unter dem wirtschaftlich gerechtfertigten Preis abzugeben. Wenn jetzt nichts gegen das Steigen der Baupreise getan werde, sei das schlecht. Wenn aber Maßnahmen ergriffen würden, könnten sie nur Erfolg haben, wenn innerhalb der gesetzten Frist von jetzt vier Monaten von der finanziellen Seite her weiteres geschehe. Der Bundesminister für Atomkernenergie und Wasserwirtschaft äußert sich skeptisch. Abg. Brand wirft die Frage auf, ob eine Verlängerung der vorgesehenen Frist im Gesetz vorgesehen werden solle. Der Bundesminister für Arbeit betont, er könne dem Entwurf nur zustimmen, wenn keinerlei Ausnahmen vorgesehen würden.

13

Angesprochen sind die seit Anfang 1959 bei den Arbeitsämtern gebildeten örtlichen und regionalen Baukoordinierungsausschüsse der Länder und Kommunen, die den örtlichen bzw. regionalen Bau- und Bauarbeitsmarkt beobachten, die Bauabsichten durch Einflussnahme auf die Bauherren koordinieren und die Öffentlichkeit unterrichten sollten. Vgl. dazu den Vermerk des BMWi vom 6. März 1961 in B 102/45151, weitere Unterlagen in B 102/45149 und B 136/2362.

Der Bundesminister für Verteidigung liest einige Presseverlautbarungen vor, in denen der Bundesminister für Wirtschaft zitiert wird, wonach an ein Bauverbot nicht gedacht sei 14. Der Bundesminister für Wirtschaft stellt fest, daß dies auch nach wie vor der Fall sei. Es gehe hier um einen kurzen Aufschub der Baugenehmigungen. Der Bundesminister für Verteidigung unterstreicht aber, daß diese feinen Unterschiede in der öffentlichen Diskussion sicher nicht gemacht werden würden. Die Glaubwürdigkeit der Regierung dürfe nicht leiden. Im übrigen bemerkt der Minister, es werde schwer sein, den Ländern, vor allem den sozialdemokratisch geführten, klarzumachen, daß auf dem Verteidigungsgebiet völkerrechtliche Verpflichtungen vorlägen. Es sei durchaus denkbar, daß die Baugenehmigungsbehörden die Vorlage der MC 70 verlangten 15. Der Minister wiederholt, daß er dem Gesetzentwurf nicht zustimmen könne. Der Bundesminister für wirtschaftlichen Besitz des Bundes schlägt noch einmal vor, daß bereits heute das Verteidigungsministerium und das Schatzministerium gemeinsam prüften, welche Genehmigungen bereits vorlägen und in welchem Umfange demnach auf dem Verteidigungsgebiet in den nächsten Monaten werde gebaut werden können, auch wenn das beabsichtigte Gesetz in Kraft trete. Der Bundesminister für Familien- und Jugendfragen unterstreicht, daß es doch darum gehe, mit dem beabsichtigten Gesetz sicherzustellen, daß die jetzt in Gang befindlichen Bauten fertiggestellt würden. Wenn aber laufend neue Bauten von u. U. kapitalkräftigen Bauherren begonnen würden, würden die alten Bauten ins Hintertreffen geraten. Das gelte auch für die Verteidigungsbauten. Dies müsse der NATO klargemacht werden. Der Bundesminister für Verteidigung erwidert, er werde die Sachlage und die Argumente prüfen, müsse aber heute formell gegen den Entwurf stimmen. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen erklärt, daß er den Verlauf der heutigen Diskussion wohl richtig wiedergebe, wenn er sage, daß das Kabinett der Grundidee des Gesetzentwurfs zustimme, aber über die Einzelheiten noch beschließen müsse, nachdem das Gespräch mit den Ministerpräsidenten stattgefunden habe. Der Bundesminister der Justiz kommt noch einmal auf seine eingangs geäußerten Bedenken zurück. Wenn die Ministerpräsidenten sich für die beabsichtigte Maßnahme aussprächen, sei möglicherweise ein Bundesgesetz gar nicht erforderlich, denn die Länder hätten doch die Baupolizei in der Hand. Der Bundesminister für Wirtschaft erklärt, er werde mit den Ministerpräsidenten auf folgender Grundlage verhandeln:

14

Vgl. dazu die Pressedokumentation in B 134/4537.

15

Vgl. dazu 127. Sitzung am 2. Nov. 1960 TOP A (Fall Frenzel: Kabinettsprotokolle 1960, S. 369 f.). - Das NATO-Geheimdokument MC 70 beinhaltete das Bewaffnungsprogramm für die nächsten Jahre.

1)

Aufschub sämtlicher Baugenehmigungen für vier Monate.

2)

Anträge auf Baugenehmigungen sollten von den Baugenehmigungsbehörden während der vier Monate auch nicht angenommen und bearbeitet werden.

3)

Die 5%-Klausel des § 3 solle schon mit dem Inkrafttreten des Gesetzes gelten.

4)

Eine Verlängerung der Viermonatsfrist durch Rechtsverordnung soll vorgesehen werden.

5)

Ausnahmen sollen nicht zugelassen werden.

Der Bundesminister für Verteidigung bittet darum, daß die Verhandlungen mit den Ministerpräsidenten erst beginnen, wenn die Besprechungen zwischen Verteidigungs- und Schatzministerium abgeschlossen sind. Der Bundesminister für Wirtschaft erklärt dazu, daß es auf die Bestandsaufnahme der beiden Ministerien wesentlich ankomme. Wenn sie ergebe, daß der Verteidigungsminister die vier Monate mit den bisherigen Genehmigungen überbrücken könne, dann dürfe im beabsichtigten Gesetz keine Ausnahme für ihn zugelassen werden. Der Bundesminister für Wohnungsbau bemerkt hierzu, daß der Gesetzentwurf politisch verdorben wäre, wenn für den Verteidigungssektor Ausnahmen zugelassen würden. Von hier würden dann auch Rückwirkungen auf die öffentliche Hand im weiteren Sinne und Lohnforderungen der Gewerkschaften entstehen.

Der Bundesminister für Wirtschaft schlägt unter Zustimmung des Kabinetts vor, daß der Presse heute lediglich folgendes bekanntgegeben werde 16:

16

Vgl. dazu die „Frankfurter Allgemeine Zeitung" vom 13. April 1961, S. 3. - Presseverlautbarung zur Besprechung des BMWi mit den Ministerpräsidenten der Länder am 14. April 1961 in Bonn in B 134/4537 und B 136/2362, vgl. auch Bulletin Nr. 71 vom 15. April 1961, S. 675. - Fortgang 145. Sitzung am 19. April 1961 TOP B.

„Das Kabinett befaßte sich in seiner heutigen Sitzung mit der Lage auf dem Baumarkt. Die Bundesminister für Wirtschaft und für Wohnungsbau werden die Lage in den nächsten Tagen mit den Ministerpräsidenten der Länder erörtern."

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