1.4 (k1964k): Innerdeutsche Kontakte

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 17. 1964Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Geburtstagsgeschenk für Heinrich von BrentanoArbeitsbesuch Charles de Gaulles in BonnBehandlung der Verjährungsfrage im Kabinett

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Innerdeutsche Kontakte

Wie bei den übrigen Staaten des kommunistischen Machtbereichs befand sich die Bundesregierung auch gegenüber der DDR in einem Dilemma zwischen der Einsicht in eine notwendige oder auch zweckmäßige Verstärkung von informellen Kontakten und dem politischen Dogma des Alleinvertretungsanspruchs. Das Kabinett Erhard war durchaus bereit, einen entspannungspolitischen Beitrag zu leisten und vor allem die menschlichen Beziehungen zwischen beiden Staaten zu verbessern, ohne jedoch Gefahr zu laufen, den Status quo zu zementieren und dem Bestreben der DDR-Regierung nach einer völkerrechtlichen Aufwertung Vorschub zu leisten. Die Bundesregierung suchte hierbei, Verhandlungen unterhalb der Regierungsebene zu etablieren, die sich als rein „technische Kontakte" darstellen ließen und mit denen die Frage der Anerkennung oder Aufwertung der DDR umgangen werden konnte. Aus dem Nebeneinander der gegenläufigen Motive einer Intensivierung der Beziehungen einerseits und einem Festhalten an deutschlandpolitischen Rechtspositionen andererseits resultierten zähe und langwierige Auseinandersetzungen um juristische Details, die der Öffentlichkeit immer schwerer zu vermitteln waren, und die der immer öfter geäußerten Forderung nach einer konzeptionellen Neuorientierung der Ost- und Deutschlandpolitik in wachsendem Umfang Nahrung lieferten.

So traten bei der Frage nach einer Neuauflage des Passierscheinabkommens statusrechtliche Fragen im Verhältnis zur DDR gegenüber humanitären Erwägungen deutlich in den Vordergrund. Während die DDR das Interesse der Bundesregierung und des Berliner Senats an einer Regelung für die Osterfeiertage zu einer Aufwertung der Vereinbarung nutzen wollte und mit einer Einigung zusätzliche politische Erwartungen verknüpfte, gingen der Bundesregierung bereits die bei der ersten Vereinbarung im Dezember 1963 eingeräumten Zugeständnisse zu weit 44. Besonders bedenklich erschien die Präsenz von Postbediensteten der DDR in den Passierscheinstellen, also auf dem Gebiet West-Berlins, zumal deren Tätigkeit von der anderen Seite zur Wahrnehmung so bezeichneter konsularischer Aufgaben hochstilisiert wurde 45. Aber auch die Tatsache, dass auf den Passierscheinen bzw. Anträgen die Bezeichnungen „Hauptstadt der DDR" und „Bürger West-Berlins" verwendet wurden, war mit den deutschlandpolitischen Grundpositionen der Bundesregierung nicht vereinbar. In Gesprächen mit dem Berliner Senat kam man Ende Januar 1964 überein, dass ohne Verbesserungen im statusrechtlichen Bereich keine neue Vereinbarung gebilligt werden sollte. Unter diesen Ausgangsbedingungen führten die Verhandlungen zwischen dem West-Berliner Senatsrat Horst Korber und DDR-Staatssekretär Erich Wendt für die Oster- und Pfingstfeiertage 1964 noch zu keinem positiven Ergebnis 46.

44

Vgl. 107. Sitzung am 22. Jan. 1964 TOP D.

45

Vgl. 110. Sitzung am 12. Febr. 1964 TOP A.

46

Vgl. 112. Sitzung am 26. Febr. 1964 TOP B.

Zusätzlich kompliziert wurde die Situation durch Meinungsverschiedenheiten zwischen der durch Erhard auf eine harte Haltung festgelegten Bundesregierung und dem eher kompromissbereiten Berliner Senat unter dem Regierenden Bürgermeister Willy Brandt, der mit Erklärungen und Vorschlägen, die nicht mit der Bundesregierung abgestimmt waren, in Bonn zeitweise Verärgerung auslöste 47. Nach zahlreichen weiteren Gesprächen zwischen den Unterhändlern war im September zu entscheiden, ob die ausgehandelten minimalen Verbesserungen, etwa die paritätische Besetzung der Passierscheinstellen sowie der Verzicht auf jede Unterschriftsformel unter dem zu unterzeichnenden Dokument, eine Billigung rechtfertigten. Während der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen und Vizekanzler Erich Mende im Einklang mit seiner Partei, der FDP, die von Anfang an von einer Fortsetzung der Dezember-Vereinbarung ausgegangen war, die Verhandlungsergebnisse in einem positiven Licht darstellte, äußerten sich insbesondere der Bundesminister und Vorsitzende des Bundesverteidigungsrates Heinrich Krone und der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte Ernst Lemmer skeptisch bis ablehnend. Schließlich rang sich die Bundesregierung nach letzten Nachverhandlungen zur Zustimmung durch, zumal auch die Alliierten ihre Rechtsauffassungen nicht beeinträchtigt sahen 48. Bei der Umsetzung des Abkommens entstanden neue Schwierigkeiten, da die DDR unter Berufung auf Absprachen zwischen Korber und Wendt versuchte, die Ausgabe von Passierscheinen dadurch zu steuern, indem Anträge für bestimmte Tage nicht angenommen oder sofort abgelehnt wurden. Belastet wurde die Situation in den Passierscheinstellen zusätzlich durch die Erschießung eines Unteroffiziers der DDR-Grenztruppen bei der Entdeckung eines Fluchttunnels nach West-Berlin unter der Mauer an der Bernauer Straße Anfang Oktober 49.

47

Vgl. 113. Sitzung am 4. März 1964 TOP F, 114. Sitzung am 11. März 1964 TOP C und 123. Sitzung am 27. Mai 1964 TOP C.

48

Vgl. 134. Sitzung am 9. Sept. 1964 TOP 2 und 136. Sitzung am 23. Sept. 1964 TOP A.

49

Vgl. 139. Sitzung am 14. Okt. 1964 TOP E.

Wie sehr die Bundesregierung bei aller Annäherungspolitik in nachgeordneten, vor allem humanitären Bereichen auf ihren primären deutschlandpolitischen Rechtspositionen beharrte, zeigte ihr Versuch, durch offizielle Regelungen und Richtlinien einem Sprachgebrauch entgegenzuwirken, aus dem angeblich die Begriffe „Deutschland" und „deutsch" zu verschwinden drohten und der sich ihrer Auffassung nach zu sehr an die politischen Gegebenheiten eines zweigeteilten Rest-Deutschland ohne Berücksichtigung der ehemaligen Ostgebiete jenseits der Oder-Neiße-Linie angepasst hatte 50.

50

Vgl. 145. Sitzung am 2. Dez. 1964 TOP 3.

Auch die Verhandlungen zu einer Vereinbarung über den Wiederaufbau der im Zweiten Weltkrieg zerstörten Saalebrücke an der innerdeutschen Grenze bei Hof im Zuge der Transit-Autobahn von München nach Berlin gestalteten sich als fortgesetzte Auseinandersetzung um die Wahrung von Rechtsstandpunkten und entsprechende Formulierungen. Während die DDR verlangt hatte, die seit 1961 laufenden Verhandlungen durch ein förmliches Abkommen zwischen den Verkehrsministern der DDR und der Bundesrepublik abzuschließen, wurde letztlich die Vereinbarung vom 14. August 1964 lediglich von Bevollmächtigten beider Seiten „im Auftrag der von ihnen vertretenen Behörden" unterzeichnet. Danach sollte die DDR die Bauarbeiten durchführen und die Bundesrepublik die dafür benötigten finanziellen Mittel bereitstellen 51. Als problematisch erwies sich die Bestimmung, dass auf dem im Bundesgebiet gelegenen Teil der Baustelle ein Bauzaun errichtet werden musste, der in Teilen der westlichen Presse und Öffentlichkeit den Eindruck einer Vorverlagerung der Sperranlagen für die an der Baustelle beschäftigten Bauarbeiter der DDR erweckte. Vor diesem Hintergrund gaben Meldungen über die Errichtung eines zweiten Zaunes, der sich allerdings, wie bald klar wurde, auf dem Gebiet der DDR befand, der Bundesregierung kurzfristig Anlass zur Sorge 52. Verzögerungen der Arbeiten traten ein, als es der DDR gelang, die Unterschrift eines Vertreters des Autobahnamtes Nürnberg für das Statut einer technischen Kommission für den Brückenbau zu erreichen, das in Statusfragen über die ursprüngliche Vereinbarung hinausging. Obwohl bei den weiteren Verhandlungen der Kommission keine der beiden Seiten ihren Standpunkt aufgab, konnten die Arbeiten schließlich fortgesetzt und bis Ende 1966 abgeschlossen werden 53.

51

Vgl. 134. Sitzung am 9. Sept. 1964 TOP B.

52

Vgl. 135. Sitzung am 16. Sept. 1964 TOP A.

53

Vgl. 145. Sitzung am 2. Dez. 1964 TOP B.

Eine weitere innerdeutsche Vereinbarung wurde im September 1964 zwischen der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn bzw. dem Ministerium für Verkehrswesen der DDR über Verbesserungen im Güterverkehr zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin unterzeichnet 54. Obgleich die Bundesregierung ein grundsätzliches Interesse an dem Abkommen hatte, meldete sie im Nachhinein Bedenken wegen möglicher Rückwirkungen auf die Rechtsgrundlagen des Transitverkehrs an. Die DDR sollte zumindest veranlasst werden, eine einseitige Erklärung der Bundesrepublik offiziell zur Kenntnis zu nehmen, wonach die alliierten Rechte und Vereinbarungen über den Berlin-Verkehr von der neuen Vereinbarung nicht berührt seien. Erst nach einigen Monaten gelang es, eine, wenn auch verklausulierte, Kenntnisnahme zu erreichen. Die Schwierigkeiten, zu Vereinbarungen über technische und tarifliche Fragen des Güterverkehrs zu gelangen, setzten sich allerdings auch im folgenden Jahr fort.

54

Vgl. 136. Sitzung am 23. Sept. 1964 TOP C.

Im Laufe des Jahres 1964 erreichten die bereits im Vorjahr unter dem damaligen Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen Rainer Barzel aufgenommenen Bemühungen um den Austausch bzw. Freikauf von in der DDR aus politischen Gründen inhaftierten Gefangenen eine neue Qualität. Nach Kontakten Mendes mit dem Ost-Berliner Rechtsanwalt Wolfgang Vogel kam die erste groß angelegte Freilassungsaktion zustande, in deren Verlauf bis zum Ende des Jahres 800 Häftlinge hauptsächlich in die Bundesrepublik oder nach West-Berlin entlassen wurden. Als Gegenleistung lieferte die Bundesrepublik Lebensmittel und Konsumgüter im Wert von 40 000 DM pro Person, also insgesamt 32 Millionen DM. Im Kabinett wurde diese in aller Diskretion eingeleitete Aktion nur am Rande behandelt, etwa als im Oktober Zahlen und Einzelheiten durch die Presse an die Öffentlichkeit gelangten 55. Im Hinblick auf den schlechten Gesundheitszustand der Entlassenen wurde zudem die Gewährung von Rehabilitationsmaßnahmen nach dem Häftlingshilfegesetz erleichtert 56. Außerdem diskutierte die Kabinettsrunde zwei Einzelfälle, die im Rahmen dieser Vereinbarung gelöst werden konnten, nämlich die des in der Bundesrepublik inhaftierten Direktors des DDR-„Verlags der Nation" Günter Hofé und des in der DDR als Fluchthelfer verurteilten Benedikt Graf Hoensbroech 57.

55

Vgl. 139. Sitzung am 14. Okt. 1964 TOP E.

56

Vgl. 134. Sitzung am 9. Sept. 1964 TOP E.

57

Vgl. 119. Sitzung am 22. April 1964 TOP A und 116. Sitzung am 1. April 1964 TOP C.

Nachdem der Ministerrat der DDR Anfang September 1964 beschlossen hatte, Personen im Rentenalter jährlich einen bis zu vierwöchigen Besuch bei Verwandten in der Bundesrepublik und Berlin-West zu gestatten, sah sich die Bundesregierung veranlasst, die bestehenden Vergünstigungen und Betreuungsmaßnahmen, die nach dem Mauerbau 1961 fast ganz zum Erliegen gekommen waren, zu aktualisieren. Das sogenannte Begrüßungsgeld für Besuchsreisen wurde aus Mitteln des Bundeshaushalts und der Länderhaushalte von 15 auf 50 DM erhöht, zudem wurden Rückreisekosten und Krankenhilfe übernommen 58. Allerdings musste auf Versuche der DDR reagiert werden, auch diese Regelung als Hebel für politische Ziele zu benutzen. Nachdem die Deutsche Bundesbahn eine förmliche Vereinbarung über die Bereitstellung weiterer Zugkapazitäten abgelehnt hatte, verfügte das Verkehrsministerium der DDR, dass für die Reisen der Rentner nur Hin- und Rückfahrkarten auszustellen waren. Dies bedeutete neben entgangenen Einnahmen für die Bundesbahn vor allem einen Verstoß gegen eine Vereinbarung der Alliierten, die im interzonalen Verkehr nur einfache Fahrkarten zuließ. Der Rechtsstandpunkt der Bundesrepublik wurde durch die Entwertung der Rückfahrkarten und die Ausgabe eigener, bis zur Grenze gültiger Fahrkarten gewahrt. Die DDR stellte diese Praxis nach einigen Monaten ein, ignorierte aber Forderungen der Deutschen Bundesbahn auf Schadenersatz 59.

58

Vgl. 139. Sitzung am 14. Okt. 1964 TOP C und 141. Sitzung am 28. Okt. 1964 TOP C.

59

Vgl. 142. Sitzung (Fortsetzung) am 5. Nov. 1964 TOP A.

Längeren Bestand hatte hingegen eine weitere Maßnahme, die ebenso auf Abgrenzung von der Bundesrepublik wie auf die Generierung von Deviseneinnahmen zielte. Ab dem 1. Dezember musste jeder Besucher aus der Bundesrepublik in Ost-Berlin und in der DDR pro Besuchstag 5 DM im Verhältnis 1:1 in DDR-Mark umtauschen, ohne die Möglichkeit eines Rücktausches zu haben. Im Sinne der Dreistaatentheorie galt für die Bürger West-Berlins eine differenzierte Regelung, nämlich 3 DM. Zwar gab es Überlegungen, im Rahmen der Interzonenhandelsverhandlungen Druck auszuüben, doch wurden die Möglichkeiten, die DDR zur Rücknahme dieser Maßnahme zu bewegen, von vornherein als gering eingeschätzt. Tatsächlich behielt der Mindestumtausch bis kurz nach der Öffnung der innerdeutschen Grenzen im Jahre 1989 Gültigkeit 60.

60

Vgl. 145. Sitzung am 2. Dez. 1964 TOP A.

Auf den Vorschlag des DDR-Staatsratsvorsitzenden und Ersten Sekretärs des Zentralkomitees der SED Walter Ulbricht, in der DDR westdeutsche Zeitungen wie die „Zeit" oder die „Süddeutsche Zeitung" frei zu verkaufen, sofern gleiches auch für das SED-Zentralorgan „Neues Deutschland" in der Bundesrepublik gelten würde, reagierte die Bundesregierung zögerlich und mit juristischen Überlegungen. Sie ließ zunächst die Rechtsgrundlagen prüfen, wie ein solcher Zeitungstausch in der Praxis möglich sei, erklärte sich aber schließlich bereit, einen solchen Austausch im Rahmen des Interzonenhandels zu vereinbaren. Da jedoch die DDR auf dem Abschluss eines Staatsvertrages zwischen beiden Regierungen bestand und damit einmal mehr den Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik herausforderte, betrachtete die Bundesregierung am 3. Juli 1964 die Angelegenheit als beendet 61.

61

Vgl. 121. Sitzung am 6. Mai 1964 TOP H und 131. Sitzung am 15. Juli 1964 TOP G.

In der immer wiederkehrenden Frage der Beteiligung westdeutscher Firmen an der Leipziger Messe hielt die Bundesregierung an ihrer bisherigen Richtlinie fest, keine Vorleistungen im Osthandel einzugehen und den Firmen über die Wirtschaftsverbände zu empfehlen, die Leipziger Messe weder zu beschicken noch zu besuchen, ohne dass sie aktiv an der Unterbindung solcher Besuche hätte mitwirken können. Denn im Zusammenhang mit der Weiterführung des Interzonenhandels nach dem 1. Januar 1961 hatte der Leiter der Treuhandstelle für den Interzonenhandel Kurt Leopold im Dezember 1960 seinem Verhandlungspartner aus dem Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel der DDR Heinz Behrendt zugesichert, dass die zuständigen Stellen eine Beteiligung an den Messen zulassen würden. Auch der NATO-Ausschuss politischer Berater hatte 1961 den Regierungen empfohlen, an den Messeveranstaltungen weder offiziell noch halboffiziell teilzunehmen. Obgleich aber vor jedem Messetermin dieser Beschluss in seiner Gültigkeit bestätigt wurde, zeigte er nicht die erhoffte Wirkung. Westeuropäische Länder wie Großbritannien, Belgien, die Niederlande und Frankreich suchten die Lücke zu füllen und brachten die Bundesregierung in Argumentationsnot gegenüber den deutschen Firmen 62.

62

Vgl. 133. Sitzung am 30. Juli 1964 TOP B und 136. Sitzung am 23. Sept. 1964 TOP 4.

Seit August bemühte sich die DDR verstärkt, eine Ausweitung des Interzonenhandels zu erreichen, da sie die Möglichkeiten der bestehenden Vereinbarungen auf der Grundlage des Berliner Abkommens vom August 1960 bereits in der ersten Jahreshälfte 1964 als erschöpft betrachtete. Am 24. September legte Behrendt dem Leiter der Treuhandstelle eine Liste mit Verhandlungswünschen vor. Danach sollte eine baldige Zusammenlegung der Warenkonten I und II, die Aufhebung der Widerrufsklausel, die Anhebung der autonomen Wertgrenzen und die Hinausschiebung des Saldenausgleichs bis zum Jahre 1975 vereinbart werden. Die DDR hatte nicht zuletzt eine Erhöhung des Swing und damit praktisch eine Kreditausweitung gefordert. Für den Abschluss der entsprechenden Vereinbarungen hatte die DDR Fristen gesetzt. Das Kabinett entschied als Generallinie für die sehr hart geführten Verhandlungen, lediglich den Verpflichtungen aus dem bestehenden Interzonenhandelsabkommen nachzukommen. Eine Swingausweitung lehnte sie ab 63. Zu weiteren Zugeständnissen finanzieller Art wie die Verschiebung des Kontenabrechnungstermins und die Fortsetzung von Ausgleichszahlungen für Mineralöllieferungen aus der DDR, erklärte sich die Bundesregierung nur bereit, sofern die DDR ihrerseits Zugeständnisse im Berlin-Verkehr machen würde.

63

Vgl. 137. Sitzung am 30. Sept. 1964 TOP B.

Der Verlauf der Interzonenhandelsverhandlungen war permanent auch von politischen Ereignissen und Entscheidungen geprägt. Waren die Wünsche der DDR nach Ausweitung des Handelsvolumens in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Abschluss der Passierscheinregelung vorgetragen worden, so wirkte sich insbesondere der Zwangsumtausch für Besucher aus West-Berlin, der Bundesrepublik und dem westlichen Ausland in Ost-Berlin und der DDR recht bald störend auf das Verhandlungsklima aus 64. Auch Markierungsarbeiten durch Angehörige der Grenztruppen der DDR an der Demarkationslinie bei Duderstadt im September, bei denen zeitweise Teile des Grenzverlaufs bis zu 150 Meter in das Gebiet der Bundesrepublik vorverlegt worden waren, lösten Argwohn und Beunruhigung aus 65.

64

Vgl. 145. Sitzung am 2. Dez. 1964 TOP A.

65

Vgl. 135. Sitzung am 16. Sept. 1964 TOP F.

Angesichts der Zunahme und Diversifizierung der mit der DDR zu regelnden Fragen verstärkte sich das Bedürfnis nach einer effektiven Koordinierung aller Kontakte, um eine Aushöhlung von Rechtsstandpunkten zu vermeiden und Einheitlichkeit in Bezug auf Sprachregelungen und Unterschriftsformeln in Verhandlungsdokumenten zu gewährleisten. Während der bereits 1956 begründete Ministerausschuss für Ost-West-Kontakte nach 1960 nicht mehr zusammengetreten war und trotz entsprechender Anregungen Mendes 66 auch unter Erhard nicht wiederbelebt wurde, hatte der Staatssekretärausschuss für den Interzonenhandel derartige Aufgaben bereits übernommen. Dessen Tätigkeit erschien dem Bundeskanzler auch weiterhin ausreichend, als der Vizekanzler die Einrichtung eines Amtes für innerdeutsche Kontakte, das unter seiner Federführung auch die Aufgaben der Treuhandstelle für den Interzonenhandel übernehmen sollte, ins Gespräch brachte. Die deutschlandpolitische Koordinierung, so beschied Erhard im Kabinett und in einem besonderen Schreiben die Bundesminister, müsse er sich selbst vorbehalten 67.

66

Vgl. 102. Sitzung am 4. Dez. 1963 TOP A (Kabinettsprotokolle 1963, S. 443 f.).

67

Vgl. 134. Sitzung am 9. Sept. 1964 TOP 2.

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