2.14.3 (x1951e): 3. Entwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, BMWi

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 1. 1951-1953Friedrich ErnstHaus Carstanjen in Bad GodesbergFranz Blücher Andreas Hermes an Bundeskanzler Adenauer

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3. Entwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, BMWi

Dr. Günther referiert einleitend über die wesentlichen Änderungen des vorliegenden Gesetzentwurfs gegenüber dem Entwurf vom 22.5.1951 6.

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Siehe 161. Kabinettssitzung am 13. Juli 1951 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1951, S. 536-538) und 7. Ausschußsitzung am 6. Juli 1951 TOP 7. - Die Änderungen zur früheren Fassung waren, wie das BMWi in seiner Vorlage festhielt, meist redaktioneller Art (Vorlage des BMWi vom 2. Okt. 1951 mit dem Entwurf des Gesetzes in der Fassung vom 12. Sept. 1951 in B 102/17082 und B 136/700). Vgl. dazu die Ministervorlage zu den Einwendungen der Ressorts vom 23. Okt. 1951 in B 102/17081.

Der Vizekanzler richtet an Dr. Ernst die Frage, ob diesem bekannt sei, welchen Standpunkt der Bundeskanzler zu der Grundsatzfrage Verbots- oder Mißbrauchsgesetzgebung einnähme. Dr. Ernst, dem nicht bekannt ist, wie der Bundeskanzler über diese Frage endgültig denkt, teilt mit, daß er dem Bundeskanzler bereits vor einigen Monaten die wesentlichsten Grundgedanken des Gesetzentwurfs dargelegt habe. Im übrigen sei ihm bekannt, daß die Alliierte Hohe Kommission eine weitere Verschärfung der Bestimmungen betreffend Verbotsgesetzgebung verlangt habe. Daher sei es wohl kaum möglich, der Alliierten Hohen Kommission einen Gesetzentwurf vorzulegen, der von der Konzeption der Mißbrauchsgesetzgebung ausgehe. Staatssekretär Dr. Strauß bestätigt die Ausführungen von Dr. Ernst.

Dr. Günther berichtet, daß ihm ein Beamter der Alliierten Hohen Kommission einen Teil eines Kartellgesetzentwurfes der Alliierten übergeben hätte, der im wesentlichen den deutschen Gesetzentwurf in der Fassung vom 22.5.1951 übernommen habe, darüber hinaus aber ergänzt worden sei u. a. durch Dekonzentrierungsbestimmungen. Es sei daher sehr wichtig, die Diskussion mit der Alliierten Hohen Kommission baldmöglichst zu beginnen 7.

7

Vgl. dazu den Vermerk vom 14. Aug. 1951 über die Besprechung mit Vertretern der Entflechtungsabteilung der AHK am 13. Aug. 1951 in B 102/17079. Die amerikanischen Vertreter hatten beanstandet, daß der Gesetzentwurf keine allgemeinen Bestimmungen über die Entflechtung von Monopol-Unternehmen enthielt. Ein vollständiger alliierter Gesetzestext wurde der deutschen Verhandlungsdelegation am 28. Nov. 1951 übergeben (B 102/17081).

Nachdem Staatssekretär Dr. Strauß mitgeteilt hat, daß der Bundestagsabgeordnete Etzel 8 (Duisburg) verschiedenen Persönlichkeiten gegenüber erklärt haben soll, daß der Bundeskanzler auf dem Boden des Verbotsprinzips stehe, schlägt der Vizekanzler vor, von der Annahme auszugehen, daß dies die Auffassung des Bundeskanzlers sei. Der Ausschuß beschließt daher, sich auf den Boden des vorliegenden Gesetzentwurfs zu stellen und nimmt die Einzelberatungen auf.

8

Franz Etzel (1902-1970). 1949-1952 und 1957-1965 MdB (CDU), bis Okt. 1952 Vorsitzender des BT-Ausschusses für Wirtschaft, 1952-1957 Vizepräsident der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1957-1961 Bundesminister der Finanzen.

1.) Abänderungsvorschläge des Bundesverkehrsministeriums

Der Bundesminister für Verkehr hatte mit Schreiben vom 13.10.1951 beantragt, den § 70 noch durch einen Absatz 3 zu erweitern, der die Befreiung von Verträgen von Unternehmen sowie von Verträgen, Beschlüssen und Empfehlungen von Vereinigungen von Unternehmen aus dem Verkehrssektor von dem Kartellverbot vorsieht 9. Dr. Günther erklärt im Auftrage des Bundesministers für Wirtschaft, daß dieser der Anregung des Bundesverkehrsministers, gegen die erhebliche rechtliche Bedenken beständen, nicht folgen könne. Wenn man den Wünschen des Bundesverkehrsministeriums entspräche, seien Berufungsfälle anderer Interessenten zu befürchten. Die Ausnahmebestimmungen des vorliegenden Entwurfs seien dehnbar genug, um auch den Wünschen des Bundesverkehrsministeriums zu entsprechen. Staatssekretär Prof. Dr. Frohne erklärt sich damit einverstanden, die Forderungen fallen zu lassen, wenn aus der Begründung eindeutig hervorgehe, daß den Wünschen des Bundesverkehrsministeriums bei der Durchführung des Gesetzes entsprochen würde.

9

Schreiben des BMV vom 13. Okt. 1951 in B 108/6485, B 102/17081 und B 136/700.

2.) Abänderungsvorschläge des Bundesinnenministeriums

a) Der Bundesminister des Innern hat Bedenken gegen die Fassung des § 32 Abs. 2 letzter Satz. Hiernach ist vorgesehen, daß bei Meinungsverschiedenheiten der Kartellbehörde und der Aufsichtsbehörde über Versicherungsunternehmen, Bausparkassen und Bankunternehmen auf Landesebene der Ministerpräsident des jeweiligen Landes entscheidet. Es sei bedenklich, wenn der Bund in das Verfassungs- und Organisationsrecht der Länder eingreifen wolle; man solle diese Zuständigkeitsregelung den Ländern überlassen 10.

10

Schreiben des BMI vom 19. Okt. 1951 in B 102/17081 und B 136/700.

Dr. Günther teilt diese Bedenken und schlägt vor, statt des Ministerpräsidenten die „nach Landesrecht zuständige Stelle" entscheiden zu lassen. Der Ausschuß stimmt dem Vorschlag zu.

b) Der Bundesminister für Wirtschaft hat im § 45 des Entwurfs die Verlegung des Rechtszuges zu den ordentlichen Gerichten vorgesehen. Hiergegen hat der Bundesminister des Innern Bedenken geltend gemacht und vorgeschlagen, die Entscheidung über Beschwerden gegen Verfügungen der Kartellbehörden den Verwaltungsgerichten und nicht den Zivilgerichten zu übertragen. Dr. Günther weist darauf hin, daß der Vorschlag, die Zivilgerichte einzuschalten, vom Bundesjustizministerium stamme und daß die Verwaltungsgerichtsbarkeit in den drei Besatzungszonen verschieden gehandhabt werde. Das Bundeswirtschaftsministerium müsse daher auf der vorgeschlagenen Regelung bestehen, da sonst die einheitliche Rechtsfindung gefährdet sei. Der Ausschuß stimmt der Auffassung des Bundeswirtschaftsministeriums zu. Dr. Günther wird beauftragt, den Standpunkt des Ausschusses dem Bundesinnenministerium mitzuteilen.

c) Im § 36 Abs. 2 ist vorgesehen, daß der Präsident und die Beamten des Bundeskartellamtes von der Besoldungsgruppe A 1 a aufwärts auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten auf Lebenszeit ernannt werden. Hiergegen erhebt der Bundesminister des Innern Einspruch unter Bezugnahme auf die einschlägigen beamtenrechtlichen Vorschriften und fordert, daß auch die Beamten des Bundeskartellamtes nach diesen Vorschriften behandelt werden sollten. Dr. Günther teilt mit, daß diese Vorschrift auf Wunsch des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten aufgenommen worden sei, um diesem Gelegenheit zu geben, auf das Vorschlagsrecht ausreichenden Einfluß zu nehmen. Der Ausschuß beschließt, an der Fassung des Bundeswirtschaftsministeriums festzuhalten.

d) Nach § 70 Abs. 1 Ziff. 1 sind unter anderem die öffentlichen Straßenbahnen von dem Gesetz ausgenommen. Der Bundesminister des Innern bittet, diese Befreiung auf alle dem öffentlichen Verkehr dienenden Nahverkehrsbetriebe (Obus- und Omnibusbetriebe) auszudehnen. Dr. Günther teilt im Auftrage des Bundesministers für Wirtschaft mit, daß keine Bedenken beständen, diesen Wünschen des Bundesministers des Innern zu entsprechen.

e) Der Bundesminister des Innern bittet weiterhin, die Energie- und Wasserversorgung aus dem Gesetz herauszunehmen. Dr. Günther teilt mit, daß der Bundesminister für Wirtschaft eine Ausnahmeregelung in diesem Sinne nicht für richtig halte. Es sei ohnehin eine Sonderregelung für die Energieversorgung geplant. Da die Bestimmungen des Wettbewerbsgesetzes für die Energie- und Wasserversorgung erst 9 Monate nach Verkündung des Gesetzes wirksam würden, bestände die Möglichkeit, bis dahin die geplante Sonderregelung zu treffen 11. Dies läge in der Absicht des Bundeswirtschaftsministers. Hiergegen werden Einwendungen nicht geltend gemacht.

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Angesprochen ist hier die mit Gesetz vom 5. April 1952 (BGBl. I 227) erneut vorgenommene Verlängerung des Energienotgesetzes vom 10. Juni 1949 (WiGBl. S. 87).

f) Der Bundesminister des Innern bittet weiterhin, wegen der Bedeutung der kommunalen Wirtschafts- und Verkehrsbetriebe die Anwendung des Gesetzes auch bei Verträgen und Beschlüssen auszuschließen, die die Genehmigung der kommunalen Aufsichtsbehörden gefunden haben. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß nach den bisherigen Erfahrungen die kommunalen Aufsichtsbehörden nicht immer geneigt seien, den Grundsatz der Wettbewerbsfreiheit ausreichend zu beachten. Es sei daher die vorgesehene Regelung sehr erwünscht.

g) Der Bundesminister des Innern bittet, auch die kulturellen Verbände von den Bestimmungen des Gesetzes auszunehmen. Dr. Günther teilt mit, daß über diesen Antrag noch eine Besprechung mit dem Bundesminister des Innern erforderlich sei, da bisher nicht klar zu erkennen sei, was gemeint sei 12.

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Das BMI hatte auf die bei Kunstausstellungen und Aufführungen rechtswirksamen internationalen, urheberrechtlichen Verträge und Konventionen hingewiesen, die durch das Kartellgesetz in Frage gestellt würden.

3.) Abänderungsvorschläge des Bundesarbeitsministeriums (Schnellbrief vom 20.10.1951)

a) Der Bundesminister für Arbeit befürchtet, daß die Vorschriften des § 1 des Entwurfs dahin ausgelegt werden könnten, daß hierunter auch Beeinflussungen der Erzeugungs- oder Marktverhältnisse für den Verkehr mit Waren oder gewerbliche Leistungen durch Beschränkung des Wettbewerbs „auf dem Arbeitsmarkt" fallen und daß infolgedessen dieses Gesetz auch gegen derartige Beschränkungen Anwendung finden müsse. Er bittet deshalb, die Befreiungsvorschriften des Gesetzes (§§ 70 - 72) durch folgende Vorschrift zu ergänzen:

„Soweit es sich um das Angebot von Leistungen oder die Nachfrage von Leistungen handelt, die auf Grund eines Arbeitsverhältnisses bewirkt werden" 13.

13

Schreiben des BMA vom 20. Okt. 1951 in B 102/17081 und B 136/700.

Dr. Günther zerstreut die Bedenken des Bundesministers für Arbeit. Staatssekretär Dr. Sauerborn erklärt sich daher damit einverstanden, wenn in der Begründung des Gesetzentwurfs ausdrücklich festgelegt wird, daß Arbeitsverhältnisse nicht unter die gewerblichen Leistungen fallen.

b) In dem Entwurf des Bundesministers für Wirtschaft sind Preisempfehlungen aus der Verbotsnorm des § 20 herausgelassen worden. Hiergegen macht der Bundesminister für Arbeit Bedenken geltend. Es habe sich sowohl im Einzelhandel wie im Handwerk gezeigt, daß Preisempfehlungen die gleiche Wirkung wie ein Preiskartell hätten. Dieses wettbewerbsbeschränkende Verhalten ginge aber zu Lasten der Verbraucher. Dr. Günther führt hierzu aus, daß schon früher der Bundesminister der Justiz das Verbot von Preisempfehlungen angeregt habe. Das Bundesministerium für Wirtschaft habe sich seinerzeit dieser Anregung nicht angeschlossen; es schlage jedoch vor, die Frage erneut zu diskutieren. Es wird längere Zeit beraten. Staatssekretär Dr. Strauß ist der Auffassung, daß ein Verbot der Preisempfehlungen in der Praxis nicht wirksam durchgeführt werden könne. Eine solche Bestimmung trüge die Gefahr in sich, daß die Betroffenen Mittel und Wege zur Umgehung fänden. Dr. Ernst schließt sich der Auffassung von Staatssekretär Dr. Strauß an. Dr. Günther unterstreicht die Ausführungen von Staatssekretär Dr. Strauß mit dem Hinweis, die bisherige Praxis habe gezeigt, daß Verstöße gegen das alliierte Verbot von Preisempfehlungen in der Praxis nicht geahndet worden seien. Der Ausschuß beschließt daher, es bei der bisherigen Fassung des § 20 zu belassen.

c) Der Bundesminister für Arbeit schlägt vor, in dem Gesetzentwurf eindeutig zum Ausdruck zu bringen, daß schwere Verstöße gegen die Grundsätze der Wettbewerbsordnung mit einer kriminellen Strafe belegt werden sollten. Der überwiegende Teil des Ausschusses hat hiergegen grundsätzliche Bedenken.

4.) Abänderungsvorschläge des Bundesfinanzministeriums

Ministerialdirektor Dr. Oeftering teilt mit, daß eine schriftliche Stellungnahme des Bundesfinanzministeriums noch nachgereicht würde 14. Er habe den Auftrag, folgende Vorschläge des Bundesfinanzministers vorzutragen:

14

Stellungnahme des BMF vom 23. Okt. 1951 in B 126/23054.

a) Gemäß dem Gesetzentwurf unterliegen Banken und Versicherungsunternehmen der Kartellaufsicht. Der Bundesfinanzminister sei der Auffassung, daß diese Unternehmen aus dem Gesetz herausgenommen werden müßten. Dr. Günther berichtet, daß der Bundeswirtschaftsminister dem Bundesfinanzminister bereits früher schriftlich mitgeteilt habe, daß er diesem Wunsch nicht entsprechen könne. Die Belange dieser Unternehmen würden ausreichend dadurch sichergestellt, daß die Aufsichtsbehörde bei der Entscheidung der Kartellaufsichtsbehörde nach § 32 Abs. 2 eingeschaltet würde.

b) Der Bundesminister der Finanzen hat vorgeschlagen, das Branntweinmonopol und das Zündwarenmonopol als staatliches Finanzmonopol von der Anwendung des Gesetzes auszunehmen. Dr. Günther stellt fest, daß eine generelle Ausnahme nicht gerechtfertigt sei. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen würde gegenüber diesen Einrichtungen insoweit von Bedeutung sein, als ihr Verhalten nicht durch die für sie geltenden gesetzlichen Spezialbestimmungen gedeckt sei 15. Dies könnte im Gesetz zum Ausdruck gebracht werden. Hiermit ist Min.Dir. Dr. Oeftering einverstanden. Der Ausschuß beschließt, diesen Fragenkomplex nochmals zum Gegenstand einer Ressortbesprechung zwischen den Bundesministern der Justiz, der Finanzen und für Wirtschaft zu machen 16.

15

Angesprochen sind das Gesetz über die Errichtung der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein vom 8. Aug. 1951 (BGBl. I 491) und das Zündwarenmonopol-Gesetz vom 29. Jan. 1930 (RGBl. I S. 11).

16

In der Fassung des Gesetzentwurfs vom 2. Febr. 1952 sah § 76 eine entsprechende Ausnahme der Finanzmonopole vor (B 126/23054). Vgl. dazu 216. Kabinettssitzung am 2. Mai 1952 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1952, S. 251).

c) Min.Dir. Dr. Oeftering bittet zu erwägen, ob nicht die Tabakindustrie und der Tabakhandel aus dem Gesetz herausgenommen werden könne. Berufungsfälle seien nicht zu befürchten, da die Preissituation beim Tabak besonders gelagert sei. Dr. Günther vertritt den Standpunkt, daß § 2 in Verbindung mit § 3 ausreiche, um eine Ausnahmegenehmigung für die Tabakindustrie zu erteilen. Dieser Auffassung wird von Dr. Ernst widersprochen, der nicht glaubt, daß § 3 in der bisherigen Fassung genüge, um eine Ausnahme zu decken. Der Ausschuß beschließt auf Vorschlag von Dr. Günther, daß ein Gutachten angefertigt werden soll des Inhalts, daß die §§ 2 und 3 in der bisherigen Fassung die Ausnahmegenehmigung ermöglichen 17.

17

Die §§ 2 und 3 sahen Kann-Bestimmungen für Ausnahmeregelungen in solchen Fällen vor, in denen Absprachen von vorübergehender Natur der wirtschaftlichen Sicherung des Unternehmens dienten oder eine im Verbraucherinteresse liegende Wirkung besäßen. - Gutachtliche Stellungnahme des BMJ (Vermerk vom 17. Juni 1952) in B 141/7347.

d) Min.Dir. Dr. Oeftering bittet darum sicherzustellen, daß die nach § 68 eingenommenen Bußgelder in die Bundeskasse fließen. Der Ausschuß beschließt die Aufnahme einer entsprechenden Vorschrift.

e) Min.Dir. Dr. Oeftering wendet sich gegen die Erstattung der Kosten zu Lasten der Staatskasse (§ 57 Abs. 3). Dr. Günther glaubt, daß diese Bestimmung nicht gestrichen werden könne 18. Dies sei für die Betroffenen nicht tragbar. Der Ausschuß stimmt zu.

18

Nach dieser Bestimmung konnten die bei Rechtsverfahren anfallenden Gebühren erstattet werden.

5.) Weitere Bedenken des Ausschusses

a) Staatssekretär Dr. Strauß macht Bedenken geltend gegen den Plan der Alliierten, dem Entwurf aus dem amerikanischen Recht entnommene Dekonzentrierungsvorschriften einzufügen. Er sieht in einer deutschen Zustimmung hierzu die Gefahr der Anerkennung der Dekartellisierungspolitik der Besatzungsmächte, die nach seiner Ansicht den völkerrechtlichen Grundsätzen widerspräche. Der deutsche Standpunkt müsse sein, daß das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen eindeutig als deutsche Konzeption herausgestellt würde. Er schlägt daher vor, die Referenten Dr. Günther und Dr. Krawielicki 19 (Bundesjustizministerium) sollten nochmals prüfen, inwieweit von deutscher Seite Dekonzentrierungsvorschriften aufgenommen werden könnten. Man ist sich jedoch darüber klar, daß durch dieses Gutachten die Beratungen des Entwurfs mit der Alliierten Hohen Kommission nicht verzögert werden dürfen 20.

19

Dr. Robert Krawielicki (1905-1966). 1950-1952 BMJ, dort Leiter des Referats III 3 (Organisation der Gewerblichen Wirtschaft und der Land- und Forstwirtschaft), ab 1952 Dauerabordnung zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, Luxemburg.

20

Das BMJ sah keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. u. a. Vermerk vom 8. Mai 1951 in B 141/7347). - Die Frage der Verfassungsmäßigkeit (Vereinbarkeit des im Kartellgesetz vorgesehenen Vereinigungsverbots mit dem Vereinigungsrecht von Artikel 9 des Grundgesetzes) wurde erneut ab 1954 im Laufe der parlamentarischen Beratung behandelt. Unterlagen dazu in B 141/7347.

b) Dr. Ernst wirft die Frage auf, ob nicht die §§ 24 und 26 betreffend Schadensersatz entfallen könnten. Der Ausschuß beschließt, daß diese Frage geprüft werden soll 21.

21

Vorgesehen war hier eine Schadensersatzpflicht Dritten gegenüber bei vorsätzlichen oder fahrlässigen Verstößen gegen die Vorschriften des Gesetzes.

Grundsätzlich ist der Ausschuß der Auffassung, daß nach Beschlußfassung durch das Kabinett die Verhandlungen mit der Alliierten Hohen Kommission auf der Grundlage des vorliegenden Entwurfs nunmehr baldmöglichst begonnen werden müssen 22.

22

Fortgang 184. Kabinettssitzung (Fortsetzung) am 7. Nov. 1951 TOP 5 (Kabinettsprotokolle 1951, S. 743 f.) und 23. Ausschußsitzung am 7. Jan. 1955 TOP 1. - BR-Drs. 121/52, BT-Drs. 3462, Gesetz vom 27. Juli 1957 (BGBl. I 1081).

Außerhalb der Tagesordnung

[Es folgt TOP A dieser Sitzung.]

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