1.8 (x1955s): Vermögenswirksame Ergebnisbeteiligung für Arbeitnehmer

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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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Text

Vermögenswirksame Ergebnisbeteiligung für Arbeitnehmer

Das am 12. Juli 1961 verabschiedete Erste Vermögensbildungsgesetz, dessen Entwurf Blank in der Sitzung des Ministerausschusses am 29. Juli 1960 vorgestellt hatte 162, fügte sich in eine auf eine breite Vermögensstreuung hin ausgerichtete Politik ein und setzte den Schlußpunkt in einer Reihe steuer-, kapitalmarkts- und vermögenspolitischer Gesetzesinitiativen der Regierung in der dritten Legislaturperiode.

162

Vgl. 4. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 29. Juli 1960 TOP 1.

Das Gesetz ist auf Bestrebungen im Arbeitnehmerflügel der CDU/CSU-Fraktion zurückzuführen 163. Hingegen waren die Steuerreform von 1958, die Begünstigung von Belegschaftsaktien durch die Kleine Aktienrechtsreform 1959, das Sparprämiengesetz vom März 1959 und auch die Teilprivatisierung von Preussag 1959 und von VW 1960 mit der Ausgabe sog. „Volksaktien" von der neoliberal beeinflußten Ministerialbürokratie des Bundeswirtschafts- und Bundesfinanzministeriums und vom Wirtschaftsflügel der CDU initiiert und inhaltlich geprägt worden 164. Diese Gesetze zielten zwar alle in Übereinstimmung mit der Regierungserklärung von 1957 auf eine breitere Vermögensbildung, stellten aber trotz sozialer Komponenten keine spezifische Förderung unterer Einkommensschichten und der Arbeitnehmer dar. Sie unterstützten die Sparneigung, förderten aber nicht die Sparfähigkeit, setzten auf Freiwilligkeit bei der Anlage und Disposition, boten aber keine Institutionalisierung der Vermögensbildung bezogen auf das Arbeitsverhältnis. Das aber war ein zentrales Anliegen des Arbeitnehmerflügels der CDU/CSU-Fraktion, der schon in der ersten Hälfte der fünfziger Jahre - in der Tradition der katholischen Soziallehre stehend - vermögenspolitische Konzepte in Form von Investivlohn- und Miteigentumsplänen vertreten hatte. Diese Pläne zielten auf eine Kompensation für die steuerrechtliche Unternehmensbegünstigung der Wiederaufbaujahre zugunsten einer Förderung der Eigentumsbildung der Arbeitnehmer. Der Arbeitnehmerflügel der Fraktion, in der 3. Wahlperiode gestärkt durch neue Abgeordnete mit stark sozialpolitischem Profil 165, hielt bis 1958 an den Miteigentumsplänen fest. Im Laufe dieses Jahres aber zeichnete sich vor allem in den Beratungen des Unterausschusses Eigentum der CDU/CSU-Fraktion ab, daß die Miteigentumspläne gegen den Wirtschaftsflügel der Fraktion und den erheblichen Widerstand des Mittelstandes nicht durchsetzbar sein würden 166.

163

Vgl. zum folgenden grundlegend Dietrich, Eigentum sowie Ruf, Geschichte, S. 427-436 und Domes, Bundesregierung, S. 136-151.

164

Vgl. das Steueränderungsgesetz vom 18. Juli 1958 (BGBl. I 473), das Gesetz über steuerrechtliche Maßnahmen bei Erhöhung des Nennkapitals aus Gesellschaftsmitteln und bei Überlassung von eigenen Aktien an Arbeitnehmer vom 30. Dez. 1959 (BGBl. I 834), das Sparprämiengesetz vom 9. Mai 1959 (BGBl. I 241) sowie das Gesetz über die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Volkswagenwerk-Gesellschaft mit beschränkter Haftung vom 9. Mai 1960 (BGBl. I 301).

165

Dazu gehörten z.B. Karl Arnold, Hans Katzer und Rainer Barzel.

166

Vgl. Dietrich, Eigentum, vor allem S. 366-372.

Der Unterausschuß Eigentum war zur Überwindung der Gegensätze zwischen Wirtschafts- und Arbeitnehmerflügel der Fraktion, die sich auf die parlamentarische Arbeit hemmend auswirkten, am 21. Januar 1958 von Mitgliedern der Arbeitskreise II (Wirtschaft und Ernährung) und IV (Arbeit und Soziales) gebildet worden 167. An den Sitzungen nahmen auch Beamte des Finanz- und Wirtschafts-, später auch des Arbeitsministeriums teil. Der Unterausschuß entwickelte sich zu einem wichtigen Abstimmungsgremium und wurde zum Ausgangspunkt vermögenspolitischer Initiativen.

167

Vorsitzender war zunächst Karl Arnold. Nach dessen Tod übernahm im Sommer 1958 Fritz Burgbacher als Vertreter des Wirtschaftsflügels der Fraktion das Amt. Stellvertreter war der Vertreter des Arbeitnehmerflügels, Hans Katzer.

Es entsprach einem allgemein gering entwickelten Interesse an eigentumspolitischen Fragen 168 in den ersten beiden Wahlperioden, daß in keinem der Ressorts hierfür spezielle Zuständigkeiten geschaffen worden waren. Das änderte sich 1957 169. Im Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung wurde innerhalb der Arbeitsgruppe „Sonderprobleme der Sozialordnung" das Referat „Förderung der Eigentums- und Kapitalbildung der Mittelschichten" neu eingerichtet. Der Leiter des Referates, Karl Fitting 170, und sein Hilfsreferent Gerhard Zweig 171 legten bereits im Herbst 1958 eine umfängliche Denkschrift zur Vermögensbildung vor. Hierin forderten sie „neuartige Formen der Eigentumsbildung" in Abgrenzung zu „traditionellen Sparformen", wie sie das Finanz- und Wirtschaftsministerium befürworteten, und nannten konkret eine durch Steuer- oder Sozialabgabenvorteile begünstigte Vermögensbeteiligung der Arbeitnehmer durch Gewinn- oder Ertragsbeteiligung oder eine vermögenswirksame Umwandlung freiwerdender Pensionsrückstellungen 172. Gleichzeitig initiierte Fitting die Einrichtung eines Interministeriellen Ausschusses für Fragen der Eigentumsbildung, der ähnlich dem Beispiel des Unterausschusses Eigentum der CDU/CSU-Fraktion auf eine Abstimmung finanz- und wirtschaftspolitischer sowie sozialer Interessen zielte, gleichzeitig aber auch dem Bundesarbeitsministerium die Federführung in dieser Frage sichern sollte. Die Einrichtung des Interministeriellen Ausschusses wurde in der 2. Sitzung des Ministerausschusses für Sozialreform am 24. Oktober 1958 beschlossen 173.

168

Bis 1957 wurde vor allem der Begriff „Eigentumspolitik" verwandt. Dann setzte sich der Terminus „Vermögenspolitik" durch. Vgl. hierzu Dietrich, Eigentum, S. 268 f.

169

Zur Aufwertung der Finanzpolitischen und Volkswirtschaftlichen Gruppe im BMF und zu Ministerialrat Fritz Schiettinger, der sich als Leiter der Volkswirtschaftlichen Gruppe vor allem mit vermögenspolitischen Fragen beschäftigte, sowie zur Grundsatzabteilung I und zum Sozialreferat Z A 3 im BMWi vgl. Dietrich, Eigentum, S. 291-293.

170

Karl Fitting (geb. 1912). 1945-1948 Bayerisches Staatsministerium für Arbeit und soziale Fürsorge, 1948-1950 Verwaltung für Arbeit des VWG, 1950-1967 BMA, dort 1957 Leiter des Referates III a 2 (Betriebsverfassungsrecht, Arbeitsgerichtsbarkeit, Mitbestimmung, Gewinnbeteiligung, Automation), 1959 des Referates III a 2 (Betriebsverfassung und Mitbestimmung), 1961 des Referates III b 1 (Grundsatzfragen des Arbeitsschutzes, insb. Rechtsfragen und internationale Angelegenheiten), 1966 Leiter der Abteilung Arbeitsrecht und Arbeitsschutz.

171

Zur Biographie Zweigs siehe Anhang 2.

172

Denkschrift vom 25. Sept. 1958 in B 149/13201.

173

Vgl. 2. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 24. Okt. 1958 TOP 2.

Mit dem Scheitern der Miteigentumspläne in der CDU/CSU-Fraktion fanden gegen Ende des Jahres 1958 die in der Denkschrift des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung dargelegten Ansätze zur Vermögensbildung das Interesse des Arbeitnehmerflügels der Fraktion. Am 4. März 1959 wandten sich die Vorsitzenden des Unterausschusses, Hans Katzer und Fritz Burgbacher, an Blank und baten ihn, den Unterausschuß Eigentum bei der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs zu unterstützen 174. Im Mai schon legte Fitting einen Gesetzentwurf vor, der auf die vermögenswirksame Anlage freiwerdender Pensionsrückstellungen und anderer betrieblicher Sozialleistungen zielte 175. Dieser auch von Blank unterstützte Entwurf, den eine Gruppe von Abgeordneten als Initiativgesetz einzubringen versuchte, war jedoch in der CDU nicht konsensfähig und scheiterte noch in der Fraktion 176.

174

Vgl. das Schreiben in B 149/13257.

175

Vgl. den Vorentwurf eines Gesetzes zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer vom 6. Mai 1959 und weitere Unterlagen in B 149/13257.

176

Vgl. Dietrich, Eigentum, S. 377-383. - Der Gesetzentwurf wurde parallel zur Beratung in der Fraktion auch in mehreren Sitzungen des Interministeriellen Ausschusses für Fragen der Eigentumsbildung erörtert. Dort wurde, so hielt der im Bundeskanzleramt für Angelegenheiten u.a. des BMF zuständige Referent Hans-Erich Hornschu fest, den Grundgedanken des Gesetzes von allen Ressortvertretern zugestimmt. Vgl. die Niederschriften der Sitzungen sowie den Vermerk von Hornschu für Globke vom 16. Sept. 1959 in B 136/8810.

Am 16. September 1959 trug Fitting im Unterausschuß Eigentum einen neuen Entwurf vor, der eine frei zu vereinbarende Gewinnbeteiligung vorsah. Die Gewinnanteile sollten bis zu einer Höhe von 312 DM im Jahr bei vermögenswirksamer Anlage steuer- und sozialversicherungsfrei sein 177. Schon in dieser Phase setzten sich mittelständische Interessen durch. Im fortgeschriebenen Entwurf, den Fitting am 12. Oktober dem Unterausschuß vorstellte, war die „Gewinnbeteiligung" schon zugunsten einer weniger spezifischen und weiter gefaßten „Ergebnisbeteiligung" aufgegeben, die auch traditionelle Formen der Erfolgsbeteiligung und betrieblichen Sozialpolitik umfassen sollte.

177

Unterlagen hierzu in B 149/13245.

Die enge Zusammenarbeit zwischen dem Unterausschuß Eigentum und dem Arbeitsministerium wurde vom Bundeskanzler in der Kabinettssitzung am 28. Oktober 1959 kritisiert 178. Zunächst einmal müsse das Kabinett seine Auffassung abstimmen: „Es gehe dabei nicht um die Frage des 'wie' der Eigentumsbildung, sondern auch um die Frage des 'ob'." Die Bemerkung ist aufschlußreich für Adenauers Haltung zur Vermögensbildung der Arbeitnehmer. Schon in der Regierungserklärung hatte er sich auf neoliberal motivierte Gesetzesvorhaben konzentriert und war auf die Pläne aus der Arbeitnehmerschaft nicht eingegangen. Die mittlerweile getroffenen vermögenspolitischen Maßnahmen schien der Bundeskanzler für ausreichend zu halten, zumal ihn weder die öffentliche Meinung noch die Opposition in dieser Frage bedrängten. Die Beratung über eine weitere vermögenspolitische Initiative wollte Adenauer in der Sitzung am 28. Oktober weder dem Kabinettsausschuß für Wirtschaft noch dem Ministerausschuß für Sozialreform übertragen. Er schlug „die Bildung eines Ausschusses vor, dem unter dem Vorsitz des Vizekanzlers die Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung und der Finanzen angehören" sollten. Dieser Ausschuß sollte mit den Abgeordneten Burgbacher und Katzer „Fühlung nehmen". 179

178

Vgl. 83. Kabinettssitzung am 28. Okt. 1959 TOP 4 (B 136 VS/36121). - Der Unterausschuß Eigentum blieb in den folgenden Monaten von den Beratungen der Ressorts weitgehend ausgeschlossen.

179

Auch der Umstand, daß Adenauer Erhard, der bekanntermaßen einer institutionalisierten Form der Vermögensbildung der Arbeitnehmer kritisch gegenüberstand, mit dem Vorsitz betrauen wollte, spricht für sein geringes Interesse an der Forcierung dieser Pläne. Vgl. zur Auffassung Erhards seine ausführliche Darlegung zu den Miteigentumsplänen in einem Schreiben an Blank vom 7. Mai 1957 (Abschrift) in B 149/13245.

Formell wurde kein Ausschuß gegründet. In der Chefbesprechung am 7. November 1959 und in der folgenden Ressortbesprechung verständigten sich Bundesfinanz-, Bundeswirtschafts- und Bundesarbeitsministerium auf den Entwurf eines Gesetzes zur vermögenswirksamen Ergebnisbeteiligung der Arbeitnehmer, den Blank im Kabinett im April 1960 vorstellte 180. Vor allem Bundesfinanzminister Etzel setzte in den vorausgegangenen Beratungen mit der Festlegung einer Einkommensgrenze und der Aufgabe der Steuerbefreiung zugunsten eines günstigen Pauschsteuersatzes seine Wünsche durch.

180

Unterlagen zu den Ressortbesprechungen und Gesprächen mit den Fraktionsvertretern in B 149/13245. - Vgl. 104. Kabinettssitzung am 13. April 1960 TOP 6 (B 136 VS/36122).

Der Protokolltext der Kabinettssitzung am 13. April 1960 läßt auf skeptische Zurückhaltung des Kabinetts schließen. Blank wurde mit der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs beauftragt; ausdrücklich sollte dies aber keine Billigung aller Einzelheiten bedeuten. Der Bundesarbeitsminister hatte mit seiner Vorlage einen gewissen Zeitdruck erzeugt, indem er auf drohende Initiativanträge von Abgeordneten der Regierungsparteien hinwies, denen nur mit einer raschen Vorlage zuvorzukommen sei.

In den weiteren Beratungen des Gesetzentwurfs bemühte sich das Bundeswirtschaftsministerium, die Ergebnis- bzw. Gewinnbeteiligung zugunsten anderer, „allgemeiner" vermögenswirksamer Zuwendungen, womit vor allem Leistungszulagen gemeint waren, zurückzudrängen. In einer Chefbesprechung am 11. Juli 1960 zog Erhard zwar formell seine Bedenken „gegen die ausdrückliche Hervorhebung der Ergebnisbeteiligung" zurück, wollte aber aus „seiner Mitverantwortung für das Gesetz entlassen werden". Es sollte „als Vorlage allein des Arbeitsministeriums dem Kabinett zugeleitet werden" 181.

181

Vermerk von Zweig vom 12. Juli 1960 über die Chefbesprechung am 11. Juli in B 149/13243.

Angriffe in der Presse, in denen die Ergebnisbeteiligung als Aushöhlung des Eigentumsbegriffs bewertet wurde 182, führten dann zu einer einmaligen Beratung des Gesetzvorhabens im Ministerausschuß für Sozialreform am 29. Juli 1960. Blank stellte den Gesetzentwurf vor. Es ist bemerkenswert, wie deutlich sich Blank in der Sitzung vor allem gegen die Miteigentumspläne aussprach. Das entsprach kaum nur taktischem Kalkül. Die geäußerten Bedenken der Vertreter des Bundeswirtschafts- und Bundesfinanzministeriums und auch des Bundeskanzleramtes betrafen vor allem die Ergebnisbeteiligung, die Freiwilligkeit der Leistungen und die Auskunfts- und Offenlegungspflicht der Betriebe. Vor allem der Leiter der im Bundeskanzleramt u.a. für Wirtschaft und Soziales zuständigen Abteilung II, Friedrich Karl Vialon 183, machte aus seiner Ablehnung keinen Hehl 184. Bis zur Beratung im Kabinett sollte der Entwurf in erneuten Ressortbesprechungen überarbeitet werden 185.

182

Vgl. „Industriekurier" vom 12. Juli 1960. Vgl. hierzu auch den Vermerk von Zweig vom 28. Juli 1960 in B 149/13243.

183

Zur Biographie Vialons siehe Anhang 2.

184

Vgl. den Vermerk über die Behandlung des Gesetzentwurfs im Ministerausschuß vom 2. Aug. 1960 in B 149/13243. Im Kanzleramt sympathisierte man augenscheinlich mit einem Entwurf der Arbeitgeber zur Vermögensbildung, dem sog. „Spiegelhalter-Plan". Vgl. den Vermerk des Referates 7 (Loosen) für den Bundeskanzler vom 5. Juli 1960 in B 136/8810.

185

Schiettinger hatte sich in einem Sprechzettel vom 28. Juli 1960 (B 126/2121) für die Zustimmung zum Vorschlag des BMA ausgesprochen, aber auch ein eventuelles Abgehen von der Ergebnisbeteiligung zugunsten von Einzelverträgen ohne Rechtsverpflichtung ins Auge gefaßt.

Am 26. Oktober 1960 stimmte das Kabinett dem Gesetzentwurf zu. In den wesentlichen Fragen schien Konsens zu bestehen. Offen blieb nur die Frage der Einführung einer ähnlichen Regelung für den öffentlichen Dienst 186.

186

Vgl. 126. Kabinettssitzung am 26. Okt. 1960 TOP 4 (B 136 VS/36123).

Erhard und Etzel trugen den Gesetzentwurf halbherzig mit. Sie hielten ihn im Grunde für überflüssig, allerdings war der ursprüngliche Ansatz inzwischen so „verwässert" (Katzer) 187, daß ernsthafte Bedenken auch nicht mehr geltend zu machen waren. Von der Initiative des Arbeitnehmerflügels der CDU/CSU-Fraktion war letztlich nur die erstmalige Bindung der Vermögensbildung an das Arbeitsverhältnis geblieben.

187

So zitiert bei Dietrich, Eigentum, S. 387.

Auch wenn Blank die Vermögensbildung der Arbeitnehmer sozusagen als zweite Flanke einer „Sozialpolitik neuen Stils" angekündigt hatte, so scheint es ihm doch im Kern nicht darum gegangen zu sein, durch Vermögensbildung die Möglichkeiten der individuellen Daseinsvorsorge der Arbeitnehmer zu verbessern, „die soziale Sicherung mit der Vermögenspolitik zu koordinieren" 188. Es ging ihm offenkundig eher um die Abwehr weiterreichender Miteigentumspläne als um eine wirksame Maßnahme der Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand. Die „bewußt elastischen Regelungen" des Gesetzentwurfs, die Blank vor der Bundespressekonferenz am Tag des Kabinettsbeschlusses positiv hervorhob 189, führten letztlich zur Bedeutungslosigkeit des Ersten Vermögensbildungsgesetzes 190.

188

Dietrich, Eigentum, S. 301.

189

Blank, Vermögensbildung für Arbeitnehmer. Erklärung vor der Bundespressekonferenz am 26. Okt. 1960 in B 149/32117.

190

So sollten z.B. nach dem Regierungsentwurf die „vereinbarten vermögenswirksamen Leistungen" tarifvertragliche Vereinbarungen umfassen; im Verlauf der parlamentarischen Behandlungen wurden Tarifvereinbarungen ausgeschlossen. - 1964 erhielten nur 380 000 Arbeitnehmer vermögenswirksame Leistungen (vgl. Ruf, Geschichte, S. 436).

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