2.3.5 (x1955s): 4. Stellungnahmen zur Sozialreform

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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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4. Stellungnahmen zur Sozialreform

a) Staatssekretär Bleek [BMI] weist zu Eingang seiner Ausführungen darauf hin, daß die Kabinettsvorlagen der Bundesressorts zur Sozialreform im Wortlaut in verschiedenen Fachzeitschriften abgedruckt seien. Dies sei die Folge einer bedauerlichen Indiskretion 28. Bezugnehmend auf die Kabinettsvorlage seines Hauses führte er aus, daß diese Vorlage nunmehr ein halbes Jahr alt sei und wegen der inzwischen angestellten Überlegungen nur noch mit gewissen Modifikationen aufrecht erhalten werden könne 29. Das Bundesministerium des Innern lege Wert darauf, daß die Fürsorge nicht dazu degradiert werde, den Rest dessen zu übernehmen, was bei den übrigen Sicherungsformen übrig bleibe. Die Fürsorge habe ihre eigenen Aufgaben, die sich durch Hilfe in einem individuellen Notstand auszeichnen, z.B. Ausbildungs- und Erziehungsbeihilfen, Hilfen für Gebrechliche, Gefährdetenfürsorge, Krüppel- und Tbc-Fürsorge. Die Leistungen der übrigen Sicherungsformen, insbesondere der Sozialversicherung, sollten so bemessen sein, daß eine zusätzliche Aufstockung durch die Fürsorge vermieden werde. In die Zwangsversicherung solle nur der einbezogen werden, der aus eigener Kraft sich nicht selbst schützen könne. Einigen Querschnittfragen komme bei der Erörterung über die Sozialreform eine besondere Bedeutung zu. Es seien dies die Probleme der Bedarfsprüfung, Rehabilitation, Prävention, Höhe der Grundbeträge, der Versicherungs-Altlast, Teilrenten, Selbstvorsorge usw.

28

Vgl. 2. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 14. Sept. 1955 TOP A.

29

Kabinettsvorlage des BMI vom 20. Mai 1955 (Grundgedanken zur Gesamtreform der Sozialleistungen) in B 136/ 1379 und B 149/393.

b) Ministerialdirektor Kattenstroth [BMWi] führt aus, daß die Kabinettvorlage seines Hauses durch Zeitablauf insoweit überholt sei, als die Behandlung gewisser Punkte inzwischen schon erfolgt sei 30. Es sei für den Bundesminister für Wirtschaft ein wichtiges Anliegen, daß die für die Sozialreform geltenden Grundprinzipien mit denjenigen der bestehenden Wirtschaftsordnung in Einklang gebracht würden mit dem Ziel, die Erhaltung eines gesunden Verhältnisses zwischen Sozialaufwand und Leistungskraft der Volkswirtschaft herzustellen. Den Begriffen der Subsidiarität und der Eigenverantwortung komme hierbei eine besondere Bedeutung zu. Folgenden schon in der Kabinettvorlage des Bundesministers für Arbeit vom 7.4.1955 enthaltenen Gedanken stimme er zu: Ausbau von Rehabilitationsmaßnahmen und deren Vorrang vor der bloßen Rentengewährung, Verstärkung der Prävention, Kostenbeteiligung in der Krankenversicherung und Einschränkung der Rentenkumulierung. Im einzelnen auf die Kabinettvorlage des Bundesministeriums für Wirtschaft vom 21.5.1955 eingehend hebt er folgendes besonders hervor: Bei der Abgrenzung des Personenkreises sei die Altersvorsorge der selbständigen und freien Berufe besonders unter wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten zu prüfen 31. Dem Funktionswandel der Altersrente müsse zwar bei der Festsetzung der Höhe der Rente Rechnung getragen werden, andererseits müsse aber auch ein Spielraum für eine zusätzliche eigenverantwortliche Altersversorgung erhalten bleiben. Es sei für das Alter eine reine Beitragsrente ohne generelle Gewährung eines Grundbetrages aus Steuermitteln anzustreben, während bei frühzeitig eintretender Vollinvalidität ein u. U. degressiver Grundbetrag eingeführt werden solle. Darüber hinaus solle im Interesse einer gezielteren und gerechteren Hilfe sowie eines Anreizes für den Einsatz der bei teilweiser Erwerbsminderung verbliebenen Arbeitskraft von der bisherigen 50%-Grenze für Bemessung der Invalidität abgegangen und statt dessen eine Abstufung in Voll- und Teilinvalidität vorgesehen werden. Bei der Festsetzung der Altersgrenze solle im Interesse einer Erhöhung des Arbeitsangebots und zur finanziellen Entlastung der Rentenversicherung ein Anreiz dafür geschaffen werden, daß der Berechtigte ohne Rentenbezug auch noch nach dem 65. Lebensjahr weiterarbeite. Er denke hierbei daran, daß für jedes Jahr der Weiterarbeit später höhere Steigerungsbeträge gewährt würden. Zur Frage der finanziellen Deckungsprinzipien übergehend führt er aus, daß das zu einer hohen Kapitalakkumulation in den Händen der Sozialversicherungsträger führende Anwartschaftsdeckungsverfahren in einer Sozialversicherung, die 80% der Bevölkerung zwangsweise erfasse, versicherungsmäßig unnötig und volkswirtschaftlich bedenklich sei 32. Eine begrenzte Kapitalreserve sei jedoch nach wie vor notwendig. Er glaube, daß der Schwerpunkt der Reformarbeiten bei der Sozialversicherung liege, wobei die anderen Bereiche der sozialen Sicherung natürlich einer Überprüfung unterzogen werden müßten. Ob eine völlige Umgestaltung erreicht werden könne und ob dieses überhaupt notwendig sei, erscheine ihm fraglich. Wichtiger auch als die Verabschiedung eines sozialen Grundgesetzes sei die Lösung konkreter sozialer Fragen in dieser Legislaturperiode. Staatssekretär Sauerborn [BMA] pflichtet den Ausführungen von Ministerialdirektor Kattenstroth über das Anwartschaftsdeckungsprinzip bei.

30

Kabinettsvorlage des BMWi vom 21. Mai 1955 in B 136/1379 und B 149/393.

31

Siehe das Schreiben Erhards zur Alterssicherung der Selbständigen vom 23. Nov. 1955: Anhang 1, Dokument 7.

32

Bei dem aus dem Lebensversicherungswesen stammenden Anwartschaftsdeckungsverfahren wird für eine geschlossene Versichertengruppe für jeden einzelnen Versicherten der individuelle Erwartungswert der späteren Rentenleistung angespart. Im Gegensatz dazu sieht das Umlageverfahren für eine offene Versichertengruppe eine Aufbringung der Renten durch die zur gleichen Zeit Erwerbstätigen vor, ohne daß eine Kapitalbildung erfolgt. Vgl. Farny, Sozialversicherung, S. 164. - Die Invalidenversicherung, die anfänglich nach dem Anwartschaftsdeckungsverfahren gearbeitet hatte, ging 1924 zum Umlageverfahren über, da von dem Vorkriegsvermögen nur noch ca. 15 % erhalten geblieben waren (Verordnung vom 20. Dez. 1923, RGBl. I 1235). Die Rückkehr zum Anwartschaftsdeckungsverfahren in den 30er Jahren kündigte das zur finanziellen Sanierung der Rentenversicherung am 7. Dez. 1933 erlassene Gesetz zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit der Invaliden-, der Angestellten- und der knappschaftlichen Versicherung an (RGBl. I 1039, vgl. Frerich, Handbuch, Bd. 1, S. 213 f., 290, 298 und 303). Der noch 1955 geltende § 1391 der Reichsversicherungsordnung definiert das Anwartschaftsdeckungsverfahren wie folgt: „(1) Zur Festsetzung der künftigen Höhe der Beiträge wird für die Gesamtheit der Versicherten der Durchschnittsbeitrag berechnet. Er ist so zu bemessen, daß der Wert aller künftigen Beiträge und der sonstigen Einnahmen samt dem Vermögen den Betrag deckt, der nach der Wahrscheinlichkeitsrechnung mit Zins und Zinseszins erforderlich ist, um alle künftigen Aufwendungen zu bestreiten (Anwartschaftsdeckungsverfahren). (2) Als Unterlage für die Bemessung der Beiträge stellt der Reichsarbeitsminister in vierjährigen Zeitabschnitten erstmalig für den 31. Dez. 1936, versicherungstechnische Bilanzen auf."

c) Nach Auffassung von Ministerialrat Dr. Elsholz [BMF], der im Auftrag von Staatssekretär Hartmann über die Kabinettvorlage des Bundesministeriums der Finanzen referiert 33, kommt es bei der Betrachtung der Probleme der Sozialreform auf folgende Punkte an:

33

Kabinettsvorlage des BMF vom 13. Mai 1955 in B 126/10941 und B 136/1385.

1.

staatspolitische und sozialethische Grundsätze aufzustellen,

2.

hieraus sozialrechtliche Folgerungen abzuleiten und

3.

organisatorische und finanzielle Fragen zu klären.

Die Begriffe der Subsidiarität und der Solidarität sollten im Mittelpunkt der grundsätzlichen Betrachtungen stehen. Der Generalsekretär für die Sozialreform gehe von einem „positiven" Subsidiaritätsbegriff aus, der die Vorrangigkeit staatlicher Hilfen beinhalte. Nach seiner (Elsholz) Ansicht müsse demgegenüber der klassische Subsidiaritätsbegriff, der bei der Eigenhilfe des einzelnen bzw. der kleineren Gemeinschaften beginne, für die Reform maßgeblich sein. Hieraus folge, daß die Leistungen der öffentlichen Hand nur nach den Grundsätzen einer Bedarfsfeststellung zu gewähren seien. Die Allgemeinheit habe das Recht, über die Verwendung der Steuergelder Rechenschaft zu verlangen und eine sparsame Ausgabepolitik zu fordern. Es müsse erreicht werden, daß die Versicherungsrente möglichst als Beitragsrente gestaltet werde. Etwaige notwendige Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln sollten dann bedarfsgerecht zugeteilt werden. Eine sich hieraus ergebende Bedarfsfeststellung könne nach generellen Tatbeständen, die man als gegeben voraussetze, etwa nach dem Modell der Kriegsopferversorgung, jedoch nicht einer individuellen Bedürftigkeitsprüfung, wie sie die Fürsorge kenne, vorgenommen werden. Das Bundesfinanzministerium stehe auf dem Standpunkt, daß auch in der Sozialversicherung der Rechtsanspruch auf Leistungen aus öffentlichen Mitteln nicht unbedingt zu bejahen sei. Nach Auffassung des Bundesfinanzministeriums sollten die Sozialleistungsempfänger durchaus an der Steigerung des Sozialproduktes beteiligt werden, allerdings müsse den unberechtigten Hoffnungen vieler Rentner auf Erhöhung ihrer Renten durch die Sozialreform entgegengetreten werden. Neben dem Subsidiaritätsprinzip sei im Rahmen der Sozialreform als weiteres Haupterfordernis das Koordinationsprinzip zu stellen. Eine Koordinierung aller Sozialleistungssysteme sei erforderlich, um überhaupt das Subsidiaritätsprinzip zur Anwendung bringen zu können. Ohne eine organisatorische Zusammenfassung der Sozialleistungen könnten vorhandene Nebeneinkommen nicht gebührend berücksichtigt und unberechtigte generelle Aufstockungen von Renten nicht vermieden werden. Darum sei es notwendig, die Durchführung der sozialen Aufgaben auf die Ortsebene zu verlagern, wobei an ein Sozialamt neuer Prägung zu denken sei.

Ferner sei zu prüfen, welche Fragen noch in dieser Legislaturperiode geklärt werden können: ob man sich mit der Aufstellung von Grundsätzen begnüge, oder die Lösung von Problemen der Alterssicherung vorziehe. Folgende Probleme seien neben dem Subsidiaritäts- und Individualitätsprinzip besonders zu untersuchen: Neufestsetzung der Altersgrenze, Änderung der derzeitigen Invaliditätsgrenze, Anreiz einer längeren Arbeitsdauer durch Erhöhung des Steigerungsbetrages, Vereinheitlichung des ärztlichen Gutachterdienstes, Zweckmäßigkeit einer versicherungsmäßigen Erfassung der Arbeitslosigkeit, Verlagerung der Arbeitslosenfürsorge auf die Gemeindeebene, Auswirkungen der Sozialreform auf den Lastenausgleich, Verhältnis von Wirtschaftskraft zu Soziallast, Ausgestaltung des Gemeindelastverfahrens.

Abschließend weist Dr. Elsholz auf die im Bulletin vom 4.10.1955 erschienene Analyse des Sozialhaushaltes des Bundes hin 34, in der unter anderem zu den Problemen der Ansammlung und Flüssigmachung großer Kapitalien der Rentenversicherungsträger Stellung genommen werde. Staatssekretär Hartmann [BMF] unterstreicht die Notwendigkeit, die auf den Bund zukommenden Mittel so gering wie möglich zu halten, da nur hierdurch Steuersenkungen ermöglicht werden könnten. Man stehe vor der Alternative, entweder Sozialleistungen zu erhöhen oder Steuersenkungen zu bewilligen. Letzteres sei unter dem Gesichtspunkt des Konkurrenzkampfes auf dem Weltmarkt besonders wichtig. Es sei eine politische Entscheidung, welchen Weg die Bundesregierung gehen wolle. Abschließend stellt Staatssekretär Hartmann [BMF] fest, daß - wenn Zweifel darüber aufgekommen seien, ob der Bundesfinanzminister zu den in seiner Sozialreform-Vorlage aufgestellten Grundsätzen stehe - hiermit klargestellt sei, daß er uneingeschränkt an der darin niedergelegten Auffassung festhalte.

34

Vgl. Anm. 27 dieser Sitzung.

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