2.5.2 (x1955s): 1. Aussprache über Kernfragen der Alterssicherung

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[1. Aussprache über Kernfragen der Alterssicherung]

Nach Auffassung des Vizekanzlers kommt es bei dem Problem der Alterssicherung auf die Beantwortung folgender Fragen an:

1.

Soll der bisherige Personenkreis verändert werden?

2.

Soll eine andere Art der Alterssicherung eingeführt werden?

3.

Soll in diesem Zusammenhang eine unterschiedliche Behandlung von Arbeitern und Angestellten beibehalten werden? 8

8

Für die Sitzung lag ein Bericht des Interministeriellen Ausschusses vom 26. Okt. 1955 (B 136/1361) über den Stand der Beratungen vor. Siehe Anhang 1, Dokument 6.

Der Vizekanzler formuliert seine eigene Auffassung zu den genannten Problemen wie folgt 9: Es sei nicht angängig, daß jemand nicht selbst vorsorge und die Sorge für sein Alter der Allgemeinheit überlasse. Er bestehe daher auf einer eigenverantwortlichen Vorsorge jedes einzelnen, die eine gewisse Grundsicherung im Alter garantiere. Er denke hierbei an eine möglichst freie Gestaltung der Altersvorsorge, sowohl hinsichtlich der Art der Vorsorge wie der Wahl der Träger. Doch müsse darauf bestanden werden, daß jeder einzelne, auch der Selbständige, erfaßt werde. Über die technische Durchführung sei noch zu diskutieren. Ebenfalls trete er für eine grundsätzlich gleiche Behandlung von Arbeitern und Angestellten ein. Damit wolle er sich noch nicht hinsichtlich der organisatorischen Fragen festlegen. Der Bundesminister für Familienfragen pflichtet den Ausführungen des Vizekanzlers im wesentlichen bei. Er glaubt jedoch, eine alle Personen umfassende Alterssicherung nur dann bejahen zu können, wenn diese auch als reine Versicherung, d.h. ohne Staatszuschüsse konstruiert werde 10. Nach seiner Auffassung solle die Alterssicherung von der Invalidenversicherung getrennt werden. Die Alterssicherung solle ausschließlich nach dem Versicherungsprinzip gestaltet werden, die Invalidenversicherung solle dagegen Staatszuschüsse erhalten. Durch eine Bekämpfung der Invalidität aus Staatsmitteln könne nach seiner Auffassung eine nach dem Versicherungsprinzip aufgebaute Alterssicherung finanziell tragfähig gestaltet werden. Der Bundesminister der Finanzen spricht sich gegen eine zwangsweise Vorsorgepflicht aller aus. Nach seiner Auffassung dürfe dem einzelnen nicht die Möglichkeit genommen werden, die Form seiner Alterssicherung selbst zu bestimmen. Es werde seit vielen Jahren und in weiten Kreisen der Bevölkerung die Auffassung vertreten, daß die beste Anlage des Kapitals und die beste Form einer Alterssicherung in einer guten Erziehung der Kinder zu sehen sei, die damit ihrerseits die Verpflichtung übernähmen, für die Eltern in deren Alter in ausreichendem Maße zu sorgen. Andere Kreise würden den Erwerb von Grund und Boden als beste Art einer Selbstvorsorge betrachten. Diese Freiheit der Entscheidung müsse jedem einzelnen belassen werden. Wolle man jeden einzelnen dazu zwingen, eine Selbstvorsorge durch Erwerb einer Altersrente zu treiben, so zwinge man ihn damit, seine Ersparnisse in einer Art Lebensversicherungssystem anzulegen. Der Staat habe jedoch nicht das sittliche Recht, jeden in sein Geldsystem einzuzwängen. Der Bundesminister für Arbeit erinnert daran, daß die Sozialversicherung eine eigene Struktur habe, um die Gesamtvorsorge der Bevölkerung zu erreichen. Es sei sehr gefährlich, eine zwangsweise Vorsorge aller zu bestimmen. Dies vor allem, weil sie aus finanziellen Gründen für weite Kreise der Bevölkerung nicht tragbar sei. Nach der derzeitigen Regelung müßten 11% des Einkommens aufgewendet werden, um eine Alterssicherung zu garantieren. Zwinge man den kleinen Handwerker oder den Kleinbauern 11% seines Einkommens abzuführen, so untergrabe man damit seine Konkurrenzfähigkeit. Nach seiner Auffassung sei es auch nicht erforderlich, eine zwangsweise Einführung der Altersvorsorge für alle Bevölkerungskreise einzuführen, denn die Erfahrung habe gezeigt, daß der Mittelstand nur wenig der Fürsorge zu Last falle. Die jetzigen Verhältnisse dürften nicht als für alle Zeiten verbindlicher Maßstab angesehen werden, daß der Vermögensverlust, der durch die beiden letzten Kriege in weiten Kreisen der Bevölkerung eingetreten sei, eine besondere Lage geschaffen habe. Wenn man schon alle Personen in eine Alterssicherung einbeziehe, dann müsse man auch eigene Institutionen für diejenigen schaffen, deren Einkommen über einer gewissen Grenze liege. Außerdem befürchte er, daß der von dem Vizekanzler gemachte Vorschlag die Tendenz zu einem allgemeinen Versorgungsstaat fördere. Hiergegen wendet sich der Vizekanzler, der ausführt, daß bei der von ihm vorgeschlagenen Regelung der Gedanke des Wohlfahrtsstaates überhaupt nicht angesprochen werde, denn nach seiner Auffassung solle ja gerade der einzelne durch eigene Leistung für sich selbst vorsorgen und sich nicht im Alter auf Leistungen des Staates verlassen dürfen. Der von dem Bundesminister der Finanzen vorgetragene Gedanke über das Verhältnis der Kinder zu ihren Eltern sei ihm an sich sympathisch, doch fürchte er, daß dieses Idealbild der Wirklichkeit nur wenig entspreche. Gerade die Unterhaltspflicht der Kinder gegenüber ihren Eltern wirke sich oft als belastende Hypothek im Familienleben aus. Das Familienverhältnis könne nur dadurch gesunden, daß der alte Mensch durch eigenes Einkommen nicht auf die Gnade seiner Kinder angewiesen sei. Einer breiten Schicht der Bevölkerung sei es nicht möglich, ihre Altersvorsorge in Form einer ausreichenden Eigentumsbildung zu treffen. Aber auch für diejenigen, denen es gelungen sei, ein Eigenheim oder sonstige Sachwerte zu erwerben, sei zu prüfen, ob dies eine ausreichende Sicherung darstelle. Gerade in dem heute so bewegten Wirtschaftsleben genügten ein paar Fehlkalkulationen, um die Sachwerte zu verlieren. Nach seiner Auffassung sei der einzig sichere Weg der Alterssicherung der Erwerb von Ansprüchen, die auf Geld lauten. Hierbei denke er nicht an übermäßig hohe Renten, sondern an eine gewisse Grundsicherung 11. Um jedem einzelnen ein möglichst großes Maß an Freiheit hinsichtlich seiner Altersvorsorge zu überlassen, müsse ein Katalog der Möglichkeiten aufgestellt werden, wie der Pflicht zur Altersvorsorge entsprochen werden könne. Der Bundesminister für Familienfragen ergänzt diese Ausführungen dahin, daß nicht nur eine oberste, sondern auch eine untere Grenze, die wesentlich über dem Fürsorgerichtsatz liegen solle, gezogen werden müsse. Der Gedanke, daß die Kinder die Alterssicherung der Eltern übernehmen müßten, stehe auf schwachen Füßen, denn diese könnten vorzeitig sterben oder aus sonstigen Gründen nicht in der Lage sein, für den Unterhalt der Eltern aufzukommen. Das Vermögen könne verloren gehen und stelle somit keinen ausreichenden Schutz dar. Der einzige Weg einer ausreichenden Alterssicherung sei ein Anspruch der alten Menschen an die schaffende Generation auf Überlassung eines gewissen Anteils des Sozialprodukts. Staatssekretär Bleek [BMI] regt an, den angeschnittenen Fragenkreis dem Interministeriellen Ausschuß zur weiteren Erörterung zu überweisen, wobei insbesondere zu prüfen sei, ob den Berufsvertretungen der Selbständigen die Sorge für ihre Mitglieder im Alter übertragen werden könne. Er sieht einen Kompromiß zwischen den in der Diskussion vertretenen Auffassungen darin, daß die Versicherungsleistungen jedes einzelnen so bemessen werden sollen, daß sie etwas über dem Fürsorgerichtsatz liegen. Der Bundesminister für Arbeit wirft die Frage auf, ob man verantworten könne, daß ein Teil des Einkommens des Mittelstandes in der vorgeschlagenen Weise festgelegt werden könne. Wenn man den Kreis derjenigen, die durch Gesetz gezwungen werden, eine Alterssicherung zu treffen, auf alle ausdehne, dann führe dies zu einer allgemeinen Staatsbürgerversorgung. Ministerialdirektor Kattenstroth [BMWi] sieht in der hier behandelten Frage eine Weichenstellung für die künftige Behandlung der Alterssicherung. Aus politischen Gründen habe sich der Bundesminister für Wirtschaft bisher gegen eine Einbeziehung aller in das System einer Alterssicherung ausgesprochen. Anläßlich der Forderungen der Rechtsanwälte und Wirtschaftsprüfer auf Errichtung eigener Institutionen zur Alterssicherung 12 habe der Bundesminister für Wirtschaft z.B. eindeutig erklärt, daß er gegen eine zwangsweise Alterssicherung aller sei. Daher könne er auch dem weitreichenden Vorschlag des Vizekanzlers sicherlich nicht seine Zustimmung geben. Den politischen Gründen träten Bedenken in technischer Hinsicht hinzu. Gehe man davon aus, daß jeder einzelne den Nachweis seiner Eigenvorsorge erbringen müsse, dann fordere man damit zugleich einen Kontrollapparat, der über eine ungeheure Machtfülle verfügen werde. Das Bundesministerium für Wirtschaft teile nicht die Sorge, daß nicht genügend Leute für ihr Alter vorgesorgt hätten. Man solle einen Blick auf das Wachsen der Sparrate wenden, um zu erkennen, daß der Gedanke der Eigenvorsorge immer weitere Kreise umfasse. Es sei jedoch gut, den vom Vizekanzler unterbreiteten Vorschlag einmal durchzudiskutieren, um beurteilen zu können, ob er technisch durchführbar sei. Prof. Dr. Höffner nimmt Bezug auf die Ausführungen des Bundesministers der Finanzen, die er im Grunde begrüßt. Er macht jedoch auf die Verschiedenheit der Lage in soziologischer Sicht im Verhältnis der Eltern zu ihren Kindern und umgekehrt aufmerksam. Wenn die Sorge für die Eltern den erwachsenen Kindern überlassen werde, dann führe dies häufig zu demütigenden Auswirkungen. Dagegen trage ein Rentenempfang aus eigenem Recht zur Hebung der sozialen Stellung des alten Menschen bei. Weiterhin erfordere eine konsequente Durchführung dieses Gedankens folgendes: Nach der bisherigen Regelung hätten die Arbeitnehmer, die für ihre Kinder zu sorgen hätten, Anspruch auf Kinderzuschläge. Es sei daher zu fragen, ob diejenigen Arbeitnehmer, die für ihre Eltern zu sorgen hätten, auch entsprechende Zuschläge beanspruchen könnten. Es sei festgestellt worden, daß 87% aller Männer über dem 65. Lebensjahr und 73% aller Frauen über diesem Lebensalter im Familienverband lebten. 10% aller Männer und 23% aller Frauen seien alleinstehend. Die Gruppe der Alleinstehenden wohne vorwiegend in Großstädten. Eine ausreichende Hilfe innerhalb eines Familienverbandes sei für die letztgenannte Gruppe doch mehr als fraglich. 13 Er dürfe auf ausländische Beispiele (USA, Schweden, Schweiz und Holland) hinweisen, die eine gesetzliche Zwangsversicherung aller eingeführt hätten. Man könne nicht behaupten, daß hierdurch die Freiheit des einzelnen beeinträchtigt worden sei. Der vom Vizekanzler vorgetragene Vorschlag löse hinsichtlich einer Kontrolle der Eigenvorsorge das Bedenken aus, daß damit einer gewissen Schnüffelei Vorschub geleistet werde, die die Freiheit der Person einenge. Der Bundesminister der Finanzen stellt das in den päpstlichen Enzykliken verankerte Subsidiaritätsprinzip als richtungsweisend für die Betrachtung heraus. Nach Auffassung der Päpste solle die gottgewollte kleine Gemeinschaft für die Eigenvorsorge verantwortlich sein, und erst im Falle ihres Versagens solle die Hilfe einer größeren Gemeinschaft eintreten 14. Dies bedeute eine Verankerung des natürlichen Prinzips, das in der Stärkung des Familiengedankens zu sehen sei. Der Staat dürfe demgegenüber nicht eine Entwicklung fördern, die ethisch gefährlich sei. Dies geschehe, wenn man unter Außerachtlassung der Funktion der Familie die Sorge für das Alter der großen Gemeinschaft übertrage. Wenn der Staat den einzelnen zwinge, seine Sicherung in einer Geldrente zu finden, dann müsse er auch verpflichtet sein, den Stand der Währung zu sichern, insbesondere also den Verfall der Werte durch Kriege oder Inflationen zu verhindern. Die Möglichkeit der Eigen- und Familienvorsorge dürfe nicht genommen werden, wobei das Risiko in Kauf genommen werden müsse, daß für die im Wirtschaftsleben Gestrauchelten die Gemeinden aufzukommen hätten. Schweden müsse er hier als abschreckendes Beispiel anführen. Nach seinen Informationen könne dort das jetzige System nicht gehalten werden 15. Der Bundesminister für Arbeit verweist auf die zur Zeit bestehende Situation hinsichtlich der Alterssicherung. Die Alterssicherung der Arbeitnehmer werde von der Sozialversicherung wahrgenommen. Für Selbständige gelte die Eigenvorsorge. Für diejenigen, die durch Unglücksfälle oder sonstige Ereignisse zur Eigenvorsorge nicht in der Lage gewesen seien, komme die öffentliche Fürsorge und die Liebestätigkeit der Menschen untereinander in Betracht. Es müsse zur Förderung des zuletzt ausgesprochenen Gedankens gefordert werden, daß mehr Alters- und Siechenheime zur Verfügung gestellt würden. Es sei Aufgabe des Staates, die geistige Gesundung und das Wachsen des Verantwortungsbewußtseins der Eltern gegenüber den Kindern und umgekehrt zu fördern. Prof. Dr. Neundörfer bittet zu bedenken, daß die Geldbedürfnisse vor 50 bis 60 Jahren viel geringer gewesen seien als heute. Dies müsse als Faktum festgestellt werden. Die Sorge für die Alterssicherung der Arbeitnehmer werde niemand der Familie überlassen. Es bedeute daher eine gewisse Benachteiligung der Kleinbauern und Kleinhandwerker, wenn man für diese Personenkreise die Alterssicherung der Familie überlasse. Es müsse jedermann die Möglichkeit gegeben werden, eine Geldrente für das Alter zu erwerben. Dies gelte insbesondere für die Landwirtschaft und die kleinen Selbständigen, bei denen der Ruf nach sozialer Sicherung gerade in letzter Zeit sehr stark geworden sei. Wer dagegen in der Lage sei, aus eigenen Kräften zu sorgen, dem solle auch diese Freiheit gelassen werden. Der Bundesminister für Familienfragen stellt fest, daß der von dem Vizekanzler vorgetragene Vorschlag eine Abkehr vom Familiengedanken darstelle. Diese Abkehr sei auch nach der jetzigen gesetzlichen Regelung für die in abhängiger Arbeit tätigen Arbeitnehmer bereits vollzogen. Es sei nunmehr zu prüfen, wie groß dieser Kreis gezogen werden solle, damit er auch diejenigen Personengruppen umfasse, die in gleichem Maße schutzbedürftig seien. Der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte stimmt den Ausführungen des Vizekanzlers zu. Die von dem Bundesminister der Finanzen für ausreichend gehaltene Unterhaltspflicht der Kinder gegenüber den Eltern stelle ein Idealbild dar, das leider mit der Wirklichkeit nicht übereinstimme. Es sei außerdem zu bedenken, daß nicht jeder einzelne in der Lage sei, Sachwerte zu schaffen, die für eine Alterssicherung ausreichend seien. Dagegen fördere ein Rentenbezug in vielen Fällen den Zusammenhang der Familie. Heute lebten viele Landwirte und Handwerker schlechter als ein großer Teil der Arbeitnehmer. Die Lage in bäuerlichen und Handwerkerkreisen wäre weitaus besser, wenn für ihre Alterssicherung ausreichend gesorgt sei 16. Eine allgemeine Rentenpsychose trete nur da ein, wo der einzelne eine Leistung aus Staatsmitteln erwarte. Die vom Vizekanzler vorgetragenen Gedanken sieht der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte als geeignete Grundlage zur Besserung der Sozialstruktur an. Ministerialdirigent Gareis [BML] führt aus, daß der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Pflichtversicherung ablehne. Er halte die freiwillige Versicherung für ausreichend. Es sei zu beobachten, daß viele ländliche Abgeordnete des Bundestages eine Sicherung für das Alter wünschten. Dieses Streben sei durch den zweimaligen Währungsverfall ausgelöst worden. Wenn durch Gesetz der einzelne verpflichtet werde, eine Geldrente zu erwerben, sei der Staat verpflichtet, den Geldwert zu sichern. Nach Auffassung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sollte eine allgemeine Staatsrente abgelehnt werden. Dagegen sei eine Gruppenversicherung zu befürworten. Eine abschließende Stellungnahme zu diesem Fragenkreis könne im Augenblick noch nicht abgegeben werden. Der Vizekanzler stellt fest, daß die hier behandelte Frage unabhängig von den weiteren Arbeiten an der Sozialreform vertieft werden solle. Eine Verweisung dieser Probleme an den Interministeriellen Ausschuß sei nicht angezeigt, da es um eine grundlegend politische Entscheidung gehe. Der Bundesminister der Finanzen faßt die Problemstellung wie folgt zusammen: Sollen alle Personen in eine staatlich geordnete Altersversicherung einbezogen werden? Hierauf antwortet der Vizekanzler, daß eine solche Forderung von ihm nicht erhoben worden sei. Er trete vielmehr dafür ein, daß jedem die Verpflichtung auferlegt werde, eine Eigenvorsorge zu treffen. Er kündigt eine Vorlage seines Hauses - möglicherweise gemeinsam mit dem Bundesminister für besondere Aufgaben Dr. Schäfer - an, die seine Auffassung präzisieren werde. Der Bundesminister für Arbeit erinnert daran, daß der Beirat für eine Trennung der Behandlung von Invalidität und Alter eingetreten sei. Als vordringlichste Aufgabe sieht er nunmehr die Klärung der Rentenformel an. Es müsse eine Rentenformel gefunden werden

9

Vgl. hierzu den Sprechzettel für den Minister vom 28. Okt. 1955 in B 146/1754.

10

Zur Einbeziehung der Selbständigen in eine gesetzlich geordnete Alterssicherung vgl. das Schreiben Wuermelings an Erhard vom 2. Jan. 1956 in B 136/1359 (Abschrift).

11

Im Protokollentwurf (B 136/50207) heißt es an dieser Stelle: „sondern an eine Geldleistung, die im Höchstfalle 300 DM monatlich betragen dürfe. Eine solche Rente erfordere auch nicht einen Betrag, der 11 % des Einkommens ausmache."

12

Vgl. 4. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 29. Juli 1960 TOP 2.

13

Gestrichen wurde in der Ausfertigung der folgende Satz: „Er habe auch Bedenken, eine gesetzliche Zwangsversicherung für alle Selbständigen einzuführen." (Protokollentwurf in B 136/50207).

14

Vgl. 1. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 16. Aug. 1955 TOP 1 b.

15

Ausarbeitung zum schwedischen Sozialversicherungssystem in B 126/15095. In Schweden erhielten alle Arbeitnehmer nach Vollendung des 67. Lebensjahres eine gleiche, hinsichtlich der Höhe nur dem Familienstand angepaßte Pension, die, an den Lebenshaltungskostenindex gekoppelt, regelmäßig angeglichen wurde. Zu den Pensionen zahlten die Gemeinden sog. Wohnungszulagen. Die Finanzierung erfolgte zum größten Teil durch das allgemeine Steueraufkommen. Am 1. Okt. 1955 war dem schwedischen Sozialministerium ein Gesetzesvorschlag zur Reformierung der Volkspension unterbreitet worden, demzufolge die Rente nach 48-jähriger Versicherungsdauer 36 % eines angehobenen Lebensdurchschnittseinkommens ausmachen sollte. - Vgl. auch die synoptische Darstellung von Alterssicherungssystemen des Auslandes des Generalsekretärs für die Neuordnung der sozialen Sicherung vom 15. Nov. 1955 in B 149/408 und B 136/1388.

16

Zur Altersversorgung der Landwirte und des Handwerks vgl. 2. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 14. Sept. 1955 TOP 2.

a)

für die Altersrente und

b)

für den Fall der Invalidität.

Der Interministerielle Ausschuß solle verschiedene Möglichkeiten nebeneinander stellen und auch jeweils die finanziellen Deckungsmöglichkeiten untersuchen. Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] hält es für möglich, innerhalb von drei Wochen einen Arbeitsbericht des Interministeriellen Ausschusses dem Ministerausschuß vorzulegen, der die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten beinhaltet. Hinsichtlich der grundsätzlichen Fragen zur Rentenformel verweist er auf Teil II des Berichtes des Interministeriellen Ausschusses vom 26.10.1955 17. Der Bundesminister der Finanzen trägt vorsorglich vor, daß die Altersrente nur einen gewissen Prozentsatz des Nettoeinkommens des Rentners betragen dürfe. Gehe man davon aus, daß die Rente 50% des durchschnittlichen Nettoeinkommens garantieren solle, dann bedeute dies eine Steigerung der jetzigen Rentenleistung um 40%, d.h. einen zusätzlichen Aufwand von 3 Milliarden DM. Der Vizekanzler stellt abschließend fest:

17

Siehe Anhang 1, Dokument 6.

1)

Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit wird dem Ministerausschuß eine Vorlage über die Gestaltung einer Alterssicherung, die eine Pflicht zu allgemeiner Selbstvorsorge beinhaltet, unterbreiten 18.

2)

Der Interministerielle Ausschuß erarbeitet verschiedene Möglichkeiten der Rentenformel sowohl für den Fall des Alters wie für den Fall der Invalidität und gibt eine Darstellung ihrer finanziellen Deckungsmöglichkeiten 19.

18

Vorlage des BMZ vom 7. Dez. 1955 (B 146/1754 und B 136/1362): Anhang 1, Dokument 8. - Vgl. hierzu auch den Sprechzettel Blüchers für ein Referat über die Sozialreform in der FDP-Fraktion (o.D.) in B 146/1765.

19

Sitzungen des Interministeriellen Ausschusses fanden am 3., 18. und 24. Nov. sowie am 2. und 8. Dez. 1955 statt. Übersichten über die Sitzungen und weitere Unterlagen in B 149/408 und B 136/1362, Vermerke über die Sitzungen in B 146/1754 und B 126/13858. Zu den Arbeitsergebnissen vgl. die Ausarbeitung des Interministeriellen Ausschusses vom 10. Dez. 1955 (B 136/1362): Anhang 1, Dokument 11.

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