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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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Kabinettsvorlage des Bundesministers für Arbeit vom 7. April 1955 1

1

Abgedruckt ist ohne das Begleitschreiben die behändigte Ausfertigung der Kabinettsvorlage des BMA vom 7. April 1955 aus B 136/1379. - Entwurf in B 149/393. - Vgl. hierzu auch Einleitung, S. 25.

Grundgedanken zur Gesamtreform der sozialen Leistungen

Inhaltsübersicht 2

2

Auf die Wiedergabe der Seitenangaben wurde verzichtet.

Einführung

1.

Soziale Tatbestände

2.

Sozialethische Grundsätze

3.

Einteilung in Altersgruppen

A.

Personen im erwerbsfähigen Alter

I.

Invalide

1.

Die Bedeutung des Problems der Invalidität

2.

Prävention

3.

Rehabilitation

4.

Mitwirkung bei der Rehabilitation

5.

Begriff der Invalidität

6.

Rente auf Zeit

7.

Höhe der Invaliditätsrente

II.

Kranke

1.

Vorbeugung

2.

Kostenbeteiligung

3.

Kostenentlastung der Krankenversicherung bei Fremdaufgaben

4.

Krankenhäuser

5.

Lohnfortzahlung und Kündigungsschutz

III.

Leichtbeschädigte

1.

Hilfe zur Selbsthilfe

2.

Ablösung von Renten

IV.

Witwen

1.

Wiedereingliederung in das Erwerbsleben und Höhe der Rente

2.

Witwe mit Kindern

3.

Änderung des § 21 Abs. 5 SVAG

4.

Besondere Maßnahmen

V.

Arbeitslose

VI.

Kumulierungen

B.

Altersrentner

1.

Vom Zuschuß zum Lebensunterhalt

2.

Bemessung der Altersrente

3.

Das Problem der laufenden Renten

C.

Jugendliche

D.

Angehörige freier Berufe und sonstige Selbständige

E.

Empfänger von Fürsorgeleistungen

F.

Sozialversicherung und Eigentumsbildung

Einführung

1. Soziale Tatbestände

Das Gesamtsystem der sozialen Leistungen hat es mit zwei Gruppen von sozialen Tatbeständen zu tun, einmal solchen, die sich aus den immer wiederkehrenden Wechselfällen des Lebens ergeben (Alter, Invalidität, Arbeitsunfall und Berufskrankheit, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Tod des Ernährers, Mutterschaft, Familienlasten), zum anderen solchen, die durch Krieg, Kriegsfolgen und politische Verfolgung verursacht sind (Kriegsbeschädigung, Gefangenschaft, Vertreibung, Verfolgung). Diesen Tatbeständen kann die Gemeinschaft mit den Mitteln der Versicherung, der Versorgung und der Fürsorge begegnen.

2. Sozialethische Grundsätze

Die Wahl des jeweils geeigneten Mittels wird maßgeblich von den sozialethischen Grundsätzen bestimmt, die ein System der sozialen Sicherheit beherrschen. Die Eigenverantwortung und damit die Stärkung der Persönlichkeit, die Solidarität und damit die Pflege des Gemeinschaftsgedankens, die Subsidiarität und damit die positive Mithilfe des Staates beim Aufbau und der Durchführung der sozialen Sicherheit, gehören zu den Grundsätzen, von denen keiner entbehrt werden kann.

Aus dem Gedanken der Eigenverantwortung folgt, daß der einzelne weitgehend selbst zu seiner Sicherung beitragen soll, daß ihm ein Anreiz zu eigener Vorsorge gegeben wird und daß ihm im Rahmen des sozial zu Verantwortenden die Freiheit der eigenen Gestaltung seiner Sicherheit zugebilligt wird. Der Schutz der Persönlichkeit erfordert weiter, daß die Leistungen nicht von Bedingungen abhängig gemacht werden dürfen, die zur Beherrschung des Menschen führen. Die sozialen Leistungen sind so zu gestalten, daß sie die Stellung des einzelnen als Staatsbürger stärken und den Menschen nicht zum Untertanen eines Organisationsapparates machen. Sie sind nicht schematisch nivellierend, sondern entsprechend der individuellen Lebensleistung des zu Betreuenden zu gewähren.

Aus dem Grundsatz der Solidarität folgt, daß innerhalb einer Gefahrengemeinschaft die sozial Stärkeren zu den Leistungen für die sozial Schwächeren beitragen. Ebenso besteht eine Zusammengehörigkeit zwischen den im Erwerbsleben Stehenden und den infolge der Wechselfälle des Lebens nicht Arbeitenden und innerhalb der letzteren Gruppe zwischen denen, die vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden mußten, und denen, die auf ein erfülltes Arbeitsleben zurückblicken können.

Aus dem Gedanken der Subsidiarität folgt einerseits, daß der Staat die Voraussetzungen für die eigenverantwortliche und von der solidarischen Gemeinschaft getragene Vorsorge für die soziale Sicherheit schafft, andererseits, daß die übergeordnete Gemeinschaft - der Staat - die Mittel zur Verfügung stellt, die erforderlich sind, damit die eingeordnete Gemeinschaft ihre Aufgaben erfülle. Das bedeutet, daß der positive Inhalt des umfassend verstandenen Subsidiaritätsprinzips die Möglichkeit von Staatshilfen für die soziale Sicherheit einschließt, ohne daß die Gewährung von Leistungen im Einzelfall von einer die Persönlichkeit beeinträchtigenden Bedürftigkeitsprüfung abhängig gemacht wird.

Abweichungen von diesen Grundsätzen sind bei fürsorgerischen Tatbeständen zu erwägen.

3. Einteilung in Altersgruppen

Um nach diesen Grundsätzen die jeweils richtige Hilfe für den zu betreuenden Menschen zu finden, muß die Grundsituation der einzelnen Gruppen ins Auge gefaßt werden. Als Haupteinteilung bietet sich eine solche in diejenigen, die noch nicht im erwerbsfähigen Alter stehen (bis zu 18 Jahren), in die weitere Gruppe derjenigen, die im erwerbsfähigen Alter stehen (18-65 Jahre) und in die Gruppe der Alten. Nach den Ergebnissen der Sozialenquête standen im September 1953 von 10,4 Millionen Sozialleistungsempfängern 5,4 Millionen noch im erwerbsfähigen Alter. Sie bezogen Sozialleistungen in Höhe von 5,5 Milliarden DM jährlich, das sind 52,6 v.H. der gesamten Sozialleistungen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Sozialenquête noch nicht einmal die Empfänger von Leistungen der sozialen Krankenversicherung umfaßt (September 1953: 556 000). Hiernach ergibt sich, daß die Sozialleistungen für die im erwerbsfähigen Alter Stehenden ihrer Zahl und ihrem Gewicht nach - wesentlich mitbedingt durch den Krieg - vor denen rangieren, die für die beiden übrigen Gruppen erbracht werden. Diese Gruppe von 5,4 Millionen Menschen setzt sich aus sehr unterschiedlichen Untergruppen zusammen, die von verschiedenartigen Versicherungs-, Versorgungs- und Fürsorgeeinrichtungen teils mit einer, teils mit mehreren Leistungen betreut werden. In der genannten Zahl sind enthalten etwa

1.

1,6 Millionen Personen, deren Erwerbsfähigkeit so weitgehend gemindert ist, daß sie nicht mehr den normalen Anforderungen eines Arbeitsplatzes genügen;

2.

1,5 Millionen Witwen;

3.

1,0 Millionen Kriegsbeschädigte und Unfallverletzte, deren Minderung der Erwerbsfähigkeit nicht schwerwiegend ist und die im allgemeinen nach wie vor einer Arbeit nachgehen, andererseits jedoch auch nur Renten in geringerer Höhe erhalten;

4.

0,6 Millionen sonstige Geschädigte (Empfänger von Leistungen des Lastenausgleichs und der Fürsorge sowie Empfänger von Elternrenten);

5.

0,7 Millionen Arbeitslose nach dem Stand vom September 1953.

An der Einteilung in diese Gruppen kann sich auch die Gestaltung der sozialen Leistungen orientieren, denn diese Einteilung bringt zum Ausdruck, daß es sich bei diesen Gruppen um unterschiedliche soziale Lebenslagen handelt. Den Problemen, die jeweils für eine dieser Gruppen durch die Stellung in der Familie und im Produktionsprozeß gegeben sind, kann auch durch unterschiedliche Leistungen und Leistungsarten Rechnung getragen werden. Für die Personen im erwerbsfähigen Alter spielen die Tatbestände der Minderung der Erwerbsfähigkeit, der Krankheit, des Unfalls und der Arbeitslosigkeit die entscheidende Rolle. Allen diesen Tatbeständen ist gemeinsam, daß sie Personen, die an sich in der Lage sein müßten, für sich selbst zu sorgen, die Möglichkeit dazu nehmen. Diese Personen gehören daher von einer sozialpolitischen und auch von einer sozialethischen Betrachtung aus zusammen. Die Leistungen für diesen Personenkreis sollen im folgenden an erster Stelle untersucht werden.

A. Personen im erwerbsfähigen Alter

I. Invalide

1. Die Bedeutung des Problems der Invalidität

Bei der Gruppe der invaliden Personen handelt es sich in erster Linie um solche, die eine Rente entweder aus der Rentenversicherung der Arbeiter oder aus der Rentenversicherung der Angestellten oder aus der knappschaftlichen Rentenversicherung, u. U. auch aus der Unfallversicherung und dem Lastenausgleich (Unterhaltshilfen) erhalten. Die Bedeutung dieser Gruppe allein in den Rentenversicherungen der Arbeiter und der Angestellten ergibt sich aus folgenden vom Verband Deutscher Rentenversicherungsträger für das Jahr 1952 statistisch ermittelten Zahlen:

Von den Zugängen an Renten im genannten Jahr entfielen

in der Rentenversicherung der Arbeiter

auf männliche Versicherte

unter 65 Jahren

60,2%

nach Vollendung des 65. Lebensjahres

39,8%

auf weibliche Versicherte

unter 65 Jahren

83%

nach Vollendung des 65. Lebensjahres

17%

in der Rentenversicherung der Angestellten

auf männliche Versicherte

unter 65 Jahren

51,5%

nach Vollendung des 65. Lebensjahres

48,9% 3

auf weibliche Versicherte

unter 65 Jahren

82,7%

nach Vollendung des 65. Lebensjahres

17,3%.

3

Text entspricht der Vorlage.

Diese außerordentliche Zunahme von Rentnern im Alter unter 65 Jahren ist in erster Linie auf die Veränderung des Invaliditäts-Begriffs durch das Sozialversicherungs-Anpassungsgesetz für die Zeit vom 1. Juni 1949 ab zurückzuführen. Weiter muß dabei der durch den Krieg und die ersten Nachkriegsjahre beeinträchtigte Gesundheitszustand der Bevölkerung berücksichtigt werden. Welche Bedeutung diesen beiden Geschehnissen zukommt, zeigt auch die Tatsache, daß vom Jahre 1952 an ein Rückgang der Zahl der neufestgesetzten Invaliditätsrenten zu verzeichnen ist. Trotzdem halte ich es aber für notwendig, der Invalidität eine größere Aufmerksamkeit als bisher zu widmen, zumal hierdurch rechtzeitige Hilfe sowohl Aufwendungen der Rentenversicherung eingespart, aber auch die produktiven Kräfte der Wirtschaft gestärkt werden können.

Wenn auch einzuräumen ist, daß ein Teil der invaliden Personen an irreparablen Schäden leidet, so bleibt doch ein erheblicher Prozentsatz von Menschen, die durch geeignete Maßnahmen gesundheitlicher und beruflicher Art wieder in das Erwerbsleben zurückgeführt werden können. Im übrigen ist zu beachten, daß der Prozentsatz der irreparablen Schäden in der Zukunft um so geringer sein wird, je rechtzeitiger mit vorbeugenden Maßnahmen eingesetzt und dadurch der Eintritt von Dauerschäden vermieden wird.

Die Hilfe für die vorzeitig Invaliden umfaßt die Verstärkung der vorbeugenden Gesundheitspflege (Prävention), den Ausbau der Maßnahmen zur Wiederherstellung der Gesundheit und zur Eingliederung in das Erwerbsleben (Rehabilitation), aber auch die Verbesserung der Leistungen für die endgültig invaliden Personen. Die Hilfe für invalide Personen erfährt damit eine grundsätzliche Umwandlung. Im Vordergrund steht nicht die Rente, sondern die Vorbeugung und Heilung von Schäden.

2. Prävention

Zur Vorbeugung gehört insbesondere die Erkennung von Frühschäden. Die Invalidität wird um so mehr zurückgedrängt werden können, je eher die Schäden im frühesten Stadium erkannt und einer sachgemäßen Behandlung zugeführt werden. Der Erkennung von Frühinvalidität würden namentlich „gezielte" Untersuchungen dienen, die sich jeweils auf solche Krankheiten konzentrieren, die wegen ihrer Verbreitung und ihrer Schwere eine allgemeine Gefährdung darstellen. In dieser Weise haben die Rentenversicherungsträger und auch andere Stellen in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten die Tuberkulose bekämpft und vermindert. Ähnliche Verfahren können auch bei den in letzter Zeit besonders in den Vordergrund getretenen Volkskrankheiten, insbesondere den Herz- und Kreislaufkrankheiten und den rheumatischen Beschwerden, mit Erfolg angesetzt werden.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, daß bereits jetzt wertvolle Untersuchungsergebnisse bei dem Vertrauensärztlichen Dienst der Rentenversicherungsträger vorliegen, aber nicht genügend ausgewertet werden. Wegen des Einsatzes des Vertrauensärztlichen Dienstes zu Untersuchungen für die Krankenversicherung kann man schon heute damit rechnen, daß ein großer Teil der versicherten Bevölkerung im Verlauf von 2-3 Jahren wenigstens einmal dem Vertrauensärztlichen Dienst vorgestellt wird. Die aus diesem Anlaß durchgeführten Untersuchungen sind auszubauen und zu erweitern und es ist dafür Sorge zu tragen, daß bei zutage getretenen Frühschäden nicht nur untersucht, sondern die Betreffenden ärztlicher Behandlung zugeführt werden, so daß ihnen auch wirksam geholfen werden kann.

Eine ähnliche Aufgabe sollte den Werksärzten übertragen werden, die ohnehin durch regelmäßige Untersuchungen im allgemeinen den Gesundheitszustand der Belegschaft kennen. Auch aus diesem Grunde sollte der Ausbau des werksärztlichen Dienstes gefördert werden. Es bedarf der Überlegung, wie weit eine Heranziehung von Ärzten auch kleineren Betrieben möglich ist, etwa durch Heranziehung eines Arztes für mehrere Betriebe.

Auch die frei praktizierenden Ärzte sollten bei der Erkennung von Frühschäden beteiligt werden. Die Art und Weise, in der dies geschehen soll, bedarf noch genauer Überlegung. Dabei kann auf das Beispiel der Unfallversicherung hingewiesen werden, in der die frei praktizierenden Ärzte jeden Fall einer von ihnen festgestellten Berufskrankheit dem zuständigen Versicherungsträger anzeigen.

Durch diese Überlegungen wird deutlich, daß den Ansatzpunkt für die Invalidität bereits die Krankheit, ja sogar ihr Vorstadium, bildet, und daß daher auch die Krankenversicherung bei der Vorbeugung und Früherfassung der Invaliditätsursachen mitbeteiligt werden muß.

3. Rehabilitation

Stärker noch als bei der Vorbeugung zeigt sich bei den Maßnahmen zur Wiederherstellung der Gesundheit und der Arbeitskraft die geänderte Zielrichtung der Hilfe für invalide Personen. In Übereinstimmung mit dem Arbeitsausschuß für Grundsatzfragen und dem Arbeitsausschuß für Fragen der Invalidität des beim Bundesministerium für Arbeit errichteten Beirats für die Neuordnung der sozialen Leistungen vertrete ich die Auffassung, daß in den Fällen der Minderung der Erwerbsfähigkeit (Invalidität) die Maßnahmen zur Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit und zur Eingliederung in das Arbeitsleben den Vorrang vor der Gewährung von Rente haben sollen. Hier kommt es auf eine aus dem Versicherungsprinzip heraus gestaltete Modernisierung der Hilfe im Fall der Invalidität an, wie sie den Gesamtbestrebungen zur Rehabilitation entspricht.

Schon bisher war es die Aufgabe der sozialen Rentenversicherung, Heilverfahren zur Verhütung einer drohenden oder zur Beseitigung einer eingetretenen Invalidität zu gewähren. Wenn man davon absieht, daß die Methode bei der Rehabilitation umfassender ist - darauf wird noch näher eingegangen werden -, so ist damit schon in der sozialen Rentenversicherung ein wichtiger Schritt von dem späteren Schadensausgleich durch die Rente zur Vermeidung des Schadens getan. Diesen ersten Schritt zu erweitern und von den lediglich auf die Invalidität ausgerichteten Heilverfahren zu einer umfassenden Wiederherstellung und Wiedereingliederung in das Arbeitsleben zu kommen, ist in dem Prinzip einer Versicherung schon von vornherein enthalten. Es gehört zum Wesen einer modernen Versicherung, den Schaden nicht nur nachträglich zu vergüten, sondern ihn von vornherein zu verhüten oder zu beheben.

Eine solche Verstärkung der Bestrebungen zur Wiederherstellung der Gesundheit und zur Wiedereingliederung in das Arbeitsleben entspricht auch meinem bereits in der Kabinettvorlage vom 27.11.1954 - IV a 1 - 14160/54 - 4 (unter 2 b) in den Vordergrund gestellten und in meiner Kabinettvorlage vom 8.3.1955 - IV 1 - 5 960/55 - (auf Seite 1) wiederholten Grundsatz, daß die sozialen Leistungen für alle, die nicht endgültig aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, so gestaltet werden sollten, daß sie es dem einzelnen ermöglichen, selbst wieder am Wirtschaftsleben teilzunehmen, und daß ihm ein Anreiz gegeben wird, für seinen Lebensunterhalt selbst wieder zu sorgen (Hilfe zur Selbsthilfe).

4

Kabinettsvorlage des BMA vom 27. Nov. 1954 in B 149/392, vgl. 63. Kabinettssitzung am 14. Dez. 1954 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1954, S. 562 f.).

5

Kabinettsvorlage des BMA vom 8. März 1955 („Entwicklung zum Versorgungsstaat") in B 149/394 und B 136/1385.

Die großzügige Ausgestaltung aller Maßnahmen der Rehabilitation beinhaltet eine weitgehende Einbeziehung der in ihrer Leistungskraft Beeinträchtigten und eine dementsprechende Organisation der Kostenträger, eine zweckmäßige Ausgestaltung der Rehabilitationseinrichtungen und eine Zusammenarbeit aller beteiligten Stellen, eine wirtschaftliche Sicherstellung des in seiner Leistungskraft Beeinträchtigten während der Zeit der Rehabilitation.

Hierzu ist im einzelnen folgendes zu bemerken:

Rehabilitationsmaßnahmen haben in den Fällen vorweg einzusetzen, in denen Ansprüche auf laufende Geldleistungen, vor allem infolge von Invalidität im weitesten Sinne, erhoben werden. Dabei ist das vordringliche Bedürfnis derjenigen anzuerkennen, für die die Rentenversicherungsträger und die Gebietskörperschaften die Verantwortung tragen. Die Rehabilitationseinrichtungen, die bei öffentlichen und freien gemeinnützigen Trägern sozialer Leistungen bestehen, sollen bei Bedarf gegen Kostenersatz auch anderen Trägern sowie Selbstzahlern offenstehen. Diese Auffassung stimmt mit den Ansichten der genannten Arbeitsausschüsse überein. Während in weiterer Erörterung der Arbeitsausschuß für Grundsatzfragen es offen gelassen hat, inwieweit besondere Maßnahmen für die von der Kriegsopferversorgung und von der Unfallversicherung betreuten Personen beibehalten werden sollen, möchte ich mich nachdrücklich dafür aussprechen, diesen Personenkreisen ihre spezialisierten und den besonderen Bedürfnissen angepaßten Betreuungseinrichtungen, die auch in der Vergangenheit anerkanntermaßen sehr erfolgreich gewirkt haben, zu belassen. Da die Sozialleistungsträger bei der Durchführung dieser Maßnahmen zwangsläufig zugleich Aufgaben der allgemeinen Gesundheitspolitik erfüllen, so bedürfen sie verstärkter Zuschüsse aus Staatsmitteln. Ihre Bereitschaft, für solche Zwecke Mittel aufzuwenden, muß entsprechend dem positiven Inhalt des Subsidiaritätsprinzips durch die finanzielle Mithilfe des Staates gestützt werden. Im Rahmen einer solchen modernisierten Aufgabenstellung der Sozialleistungsträger reichen die bisher gewährten Zuschüsse des Staates nicht aus. Sie stehen in keinem Verhältnis zu der Notwendigkeit der Bekämpfung weiterer Volkskrankheiten (Rheuma, Kreislaufstörungen, Krebs usw.) mit der Größe der Aufgabe.

Die moderne Methode der Rehabilitation ist umfassender als der größte Teil der bisher durchgeführten Heilverfahren. Es geht bei ihr nicht nur um die Wiederherstellung der Gesundheit, sondern oft ebensosehr um die Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die unter Umständen nur durch einen Berufswechsel (gegebenenfalls nach Umschulung) erreicht werden kann. Dabei ist auch besonderer Wert auf die Überwindung der seelischen Hemmungen zu legen, die bei den in ihrer Leistungskraft Beeinträchtigten oft bestehen. Hieraus ergibt sich, daß die Rehabilitation in einer Zusammenarbeit von Ärzten, Psychologen, Berufsberatern, Arbeitsingenieuren und Arbeitsvermittlern durchgeführt werden muß. Es ergibt sich also zwangsläufig eine Mitarbeit der Fachkräfte der Arbeitsverwaltung. Die Zusammenarbeit soll im Rahmen von Arbeitsgemeinschaften erfolgen. Damit wird die Schaffung besonderer Behörden oder Körperschaften für Zwecke der Rehabilitation abgelehnt und die Mitverantwortlichkeit der Kostenträger für die von ihnen betreuten Personenkreise bleibt gewahrt.

Die bisherigen Heilverfahren leiden teilweise erheblich darunter, daß die Versicherten während der Zeit der Rehabilitation wirtschaftliche Schwierigkeiten haben. Eine wirksame Ausgestaltung der Rehabilitation macht es daher notwendig, Übergangshilfen zu gewähren, die die Eingliederung in die Arbeit, gegebenenfalls auch durch Berufsumstellung und Umsiedlungsmaßnahmen, sichern und den Lebensunterhalt auch für die Familie gewährleisten. Mit der Gewährung der Übergangshilfen wird in die soziale Rentenversicherung eine neue Leistungsart eingeführt, die sich bisher schon in ähnlicher Form in der Unfallversicherung durchaus bewährt hat. Sie hat die große Bedeutung, während der Zeit der Rehabilitation dem Versicherten die wirtschaftlichen Schwierigkeiten abzunehmen und ihm dadurch für die Dauer des Rehabilitationsverfahrens von dieser wirtschaftlichen und seelischen Belastung zu befreien. Die Höhe der Übergangshilfe soll in einem angemessenen Verhältnis zum letzten Durchschnittsverdienst stehen.

4. Mitwirkung bei der Rehabilitation

Der Vorrang der Rehabilitation vor der Rente bedingt, daß Rente nur gewährt werden soll, wenn medizinische und berufliche Rehabilitationsmaßnahmen durchgeführt worden sind und zu keinem durchschlagenden Erfolg geführt haben. Wer also in Zukunft auf Grund seiner Invalidität Rentenleistungen beanspruchen will, muß sich bereit erklären und auch innerlich bereit finden, an der Wiederherstellung seiner eigenen Gesundheit und an seiner Wiedereingliederung in das Arbeitsleben tatkräftig mitzuwirken. Ein solcher Mitwirkungswille ist, wie von Ärzten und Psychologen gleichermaßen betont wird, Voraussetzung jedweden Erfolges der Rehabilitation. Den Willen zur Mitarbeit zu fördern, bezweckt diese Maßnahme. Durch eine vorherige Begutachtung kann im Einzelfall vermieden werden, daß Rehabilitationsmaßnahmen unnötigerweise in Anspruch genommen werden, wenn von vornherein ihre Aussichtslosigkeit feststeht. Wenn erst einmal - gefördert durch Aufklärung über den Sinn der Rehabilitation - in das Bewußtsein der Versicherten eingedrungen ist, daß Geldleistungen nur an solche invaliden Personen gewährt werden können, die bestrebt sind, sich über ihre eigene Invalidität hinwegzuhelfen, dann könnte auch das Streben nach Geldleistungen, soweit es ungerechtfertigt ist, und die damit gelegentlich verbundene Renten-Neurose zurückgehen.

5. Begriff der Invalidität

Bei den Erörterungen in den bei meinem Ministerium gebildeten Arbeitsausschüssen ist immer wieder die Frage nach dem zutreffenden Invaliditätsbegriff aufgetaucht. Gegen den bisherigen Invaliditätsbegriff erscheint vor allem der Einwand durchschlagend, daß es eine Tätigkeit, durch die der Versicherte noch die Hälfte seines früheren Verdienstes erwerben könnte (§ 1254 RVO), in der sozialen Wirklichkeit kaum gibt. Wer überhaupt noch arbeiten kann, verdient - auch auf Grund der Minderleistungsklausel in Tarifverträgen - in der Regel mehr als die Hälfte dessen, was körperlich und geistig gesunde Personen derselben Art mit ähnlicher Ausbildung in derselben Gegend durch Arbeit zu verdienen pflegen. Weiter ist gegen den bisherigen Invaliditätsbegriff eingewandt worden, daß er sowohl auf den Gesundheitszustand des Versicherten („infolge von Krankheit oder anderen Gebrechen oder Schwächen seiner körperlichen und geistigen Kräfte nicht im Stande ist"), als auch auf die Zumutbarkeit, einen anderen Beruf zu ergreifen und indirekt auch auf die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse abstelle. Der Arzt sei zwar im Stande, die körperliche Leistungsfähigkeit des Versicherten zu beurteilen, er könne aber nicht eine genaue Kenntnis der Verhältnisse des Arbeitsmarktes und der Erfordernisse des einzelnen Arbeitsplatzes besitzen. Diesen Schwierigkeiten könnte dadurch begegnet werden, daß hinsichtlich des neuen Begriffs der Invalidität zwischen einer medizinischen Beurteilung und einer rechtlich-sozialen Beurteilung unterschieden würde. Der Arzt soll den Befund feststellen, die Diagnose stellen und angeben, zu welchen nach Art, Umfang und Schwere zu typisierenden Arbeitsverrichtung der Untersuchte fähig bzw. nicht fähig ist. Die rechtliche Schlußfolgerung, die auch gleichzeitig ein Urteil über die soziale Zumutbarkeit von Arbeit enthält, ist Sache des Sozialleistungsträgers. Es bedarf der Prüfung, ob für diese rechtliche Beurteilung der bisherige Gesetzeswortlaut eine geeignete Grundlage gibt. Wenn in dem Gesetz auf einen bestimmten Teil der verbliebenen Verdienstmöglichkeit (früher 2/3, jetzt die Hälfte) abgestellt worden ist, so wird schon jetzt in der praktischen Handhabung des Gesetzes dieser Abgrenzung vielfach keine maßgebliche Bedeutung beigemessen. Bei der Beurteilung werden vielmehr die besonderen Verhältnisse des Behinderten in seiner Ausbildungs-, Arbeits- und Lebenssituation mit herangezogen. Es erscheint erforderlich, diese in der Praxis zu beobachtende Entwicklung, die im Wortlaut des Gesetzes kaum eine völlig gesicherte Stütze findet, für die Neugestaltung des Gesetzes mitzuverwerten.

6. Rente auf Zeit

Soll der Versicherte durch die vorgeschlagenen Maßnahmen stärker auf das Ziel der Rentenversicherung hingelenkt werden, der Wiederherstellung der Arbeitskraft den Vorrang vor der Rentengewährung zu geben, so könnte dies auch dadurch zum Ausdruck kommen, daß vor Vollendung des 60. Lebensjahres in der Regel keine Renten auf unbeschränkte Dauer, sondern Renten auf Zeit gewährt werden. Während nach dem gegenwärtigen Recht bei Veränderung der der Festsetzung der Renten zugrundeliegenden Verhältnisse eine Rente entzogen werden kann, soll nunmehr von vornherein der Versicherte davon ausgehen, daß ihm die Rente im Fall der Invalidität nur für eine bestimmte Zeit zuerkannt wird. Die grundsätzlich andere Einstellung des Versicherten zu fördern, ist sinnvoll, wenn ihm auf der anderen Seite großzügig Rehabilitationsmaßnahmen gewährt werden. Sie ist auch erforderlich, wenn die Rente für Frühinvalide eine zum Lebensunterhalt ausreichende Höhe erreichen und jedenfalls höher als bisher sein soll. Ausreichende Höhe der Rente und Erschwerung der Erlangung unnötiger Renten gehören sinnvoll zusammen. Für solche Renten auf Zeit haben sich sowohl der Arbeitsausschuß für Grundsatzfragen wie auch der Arbeitsausschuß für Fragen der Rentenversicherung ausgesprochen. Der Zeitraum, für den die Rentengewährung festgestellt wird, wird nach der voraussichtlichen Änderung des Gesundheitszustandes abgestuft werden können. Die etwa notwendige Verlängerung der Rentengewährung erfolgt gegebenenfalls wieder auf Zeit.

7. Höhe der Invaliditätsrente

Bei der Höhe der Invaliditätsrente ist zu beachten, daß eine strenge Durchführung des Äquivalenzprinzips in den Fällen einer Invalidität im frühen Lebensalter dem Invaliden keine Rentenleistung zukommen lassen würde, die seiner Lebenssituation entspricht. Auf der anderen Seite ist zu berücksichtigen, daß die Gewährung einer Rente in der vollen Höhe der voraussichtlichen Altersrente einen Sog zur Invaliditätsrente auslösen würde. Deshalb ist zu prüfen, ob dem Invaliden eine Rente zu gewähren ist, die unter Berücksichtigung der von ihm geleisteten, aber anders als für den Fall der Altersrente zu bewertenden Beiträge eine angemessene und doch nicht das Rentenbegehren fördernde Höhe erreicht.

II. Kranke

1. Vorbeugung

Wesentliche Voraussetzung für Erfolge in der Besserung des Gesundheitszustandes der Versicherten und ihrer Familien ist, daß nicht erst im Blick auf mögliche oder eingetretene Invalidität, sondern bereits im Hinblick auf Vorbeugung gegen Krankheiten und Heilung von Krankheiten Maßnahmen getroffen werden. Beide Maßnahmen, sowohl die zur Sicherung im Falle der Krankheit und die der Sicherung im Falle der Invalidität, müssen so gestaltet werden, daß Lücken und Überschneidungen möglichst vermieden werden. Die Richtlinien für die Durchführung der vorbeugenden Gesundheitsfürsorge als Gemeinschaftsaufgabe der Krankenversicherung, die das Reichsversicherungsamt am 30.12.1936 (Reichsarbeitsblatt 1937 Teil IV, S. 15) erlassen hat, bilden hierfür einen geeigneten Ausgangspunkt.

Bei der Sicherung des Unterhaltes durch Barleistungen ist ebenfalls das Ineinandergreifen zwischen der Sicherung im Fall der Invalidität und der Sicherung im Fall der Krankheit zu beachten. Inwieweit bei der Bemessung der Barleistungen aus der Krankenversicherung der Familienstand - soweit dies nicht schon auf Grund der Kindergeldgesetzgebung geschieht - angemessen zu berücksichtigen ist, bedarf besonderer Prüfung.

2. Kostenbeteiligung

Um auch im Interesse der in der Versichertengemeinschaft Zusammengeschlossenen die Gewährung der Leistungen auf das Notwendige zu beschränken und einen Mißbrauch zu vermeiden, sollen die Versicherten an den Kosten der Krankenpflege (ärztliche Behandlung und Versorgung mit Arznei und Heilmitteln) in einem sozial tragbaren Maße beteiligt werden. Der Bundesausschuß für Ärzte und Krankenkassen, der auf Grund des dem Bundestag vorliegenden Gesetzentwurfes über die Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen gebildet werden wird, wird gerade hier eine seiner großen Aufgaben finden. Er soll auch Vorschläge für die Herstellung der Wirtschaftlichkeit der Krankenversicherung erarbeiten, wie sie früher schon einmal vorlagen.

3. Kostenentlastung der Krankenversicherung bei Fremdaufgaben

Um den Einsatz der Krankenversicherung für ihre eigentlichen Aufgaben sicherzustellen, ist ihre Entlastung von Kosten für Aufgaben, die ihnen ihrem Wesen nach nicht obliegen, zu erwägen. Hierzu gehört die Prüfung der Frage, ob bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten die Krankenhilfe nicht allein zu Lasten der Träger der Unfallversicherung gehen soll; ferner ist zu prüfen, ob die Krankenhilfe wegen einer Krankheit, deren Zusammenhang mit einer Schädigung im Sinne des Bundesversorgungsgesetzes anerkannt ist, nicht allein zu Lasten des Bundes gewährt werden soll. Soweit Träger der Krankenversicherung Auftragsangelegenheiten durchführen, sind ihnen neben den Aufwendungen für die Leistungen auch ihre Verwaltungskosten zu erstatten.

4. Krankenhäuser

Die Krankenhäuser sind Einrichtungen der öffentlichen Gesundheitspflege. Ihre Errichtung und Unterhaltung ist mithin eine öffentliche Aufgabe. Es ist daher nicht Sache der Krankenversicherungsträger, in den Kosten für die von ihnen gewährte Krankenhausbehandlung die Kosten für die Errichtung und gesamte Unterhaltung der öffentlichen Krankenhäuser mit zu übernehmen. Wie mit Recht in der öffentlichen Auseinandersetzung zu dieser Frage hervorgehoben worden ist, werden der Staat und die Gemeinden von ihrer dargelegten Verpflichtung nicht dadurch entbunden, daß ein großer Teil der Krankenhausbetten mit Sozialversicherten belegt ist. Der Grundsatz, daß es die Aufgabe der Sozialversicherung ist, den Versicherten zu helfen, nicht aber die öffentliche Hand zu entlasten, muß auch in diesem Zusammenhang durchgeführt werden. Eine Nichtbeachtung dieses Gedankens hätte den besonderen Nachteil, daß hier eine ihrer Natur nach von der Allgemeinheit zu tragende Last der Gemeinschaft den Versicherten, also wesentlich den Arbeitnehmern, aufgebürdet würde.

5. Lohnfortzahlung und Kündigungsschutz

Im Zusammenhang mit dem sozialen Tatbestand der Krankheit muß eine grundsätzliche Frage in der sozialen Situation des Arbeiters geprüft werden, nämlich die Frage, ob dem Arbeiter eine Fortzahlung des Entgelts im Krankheitsfalle in ähnlicher Weise wie den Angestellten gewährt werden kann. Die Vielfältigkeit der hierbei zu berücksichtigenden Umstände, die Unterschiedlichkeit der Verhältnisse in den einzelnen Berufszweigen lassen es zweckmäßig erscheinen, mit den Sozialpartnern in eine Erörterung darüber einzutreten, wieweit die gesetzlichen und tariflichen Bestimmungen über die Fortzahlung von Lohn und Gehalt im Krankheitsfall vereinheitlicht und erweitert werden können. Es handelt sich hierbei um eine Angelegenheit, die im Zusammenhang mit der allgemeinen Lohnpolitik zu lösen ist. Dabei soll zugleich auch die Frage der Kündigung im Krankheitsfalle im Sinne einer fortschrittlichen Regelung überprüft werden. Bei alledem wird Vorsorge getroffen werden müssen, daß die Neuregelung nicht in Formen erfolgt, die einen erhöhten Anreiz zum Krankfeiern schaffen. Als Maßnahmen, um dies zu verhüten, kommen u.a. in Betracht die Begrenzung der Lohnfortzahlung auf eine höchste Gesamtdauer in einem jeden Jahre, die Herstellung einer Beziehung zwischen der Lohnfortzahlung und der Dauer der Betriebszugehörigkeit und eine Überprüfung der Arbeitsunfähigkeit.

Mit der Fortzahlung des Lohnes im Falle der Krankheit wird die Stellung des Arbeiters zu seinem Betriebe und in der Gesellschaft wesentlich verbessert.

III. Leichtbeschädigte

1 Hilfe zur Selbsthilfe

Einer besonderen Betrachtung bedarf die Gruppe derjenigen, die auf Grund eines Schadens eigener Art, nämlich einer Kriegsverletzung oder eines Arbeitsunfalls bzw. einer Berufskrankheit, nur verhältnismäßig geringen Schaden an ihrem Körper oder an ihrer Gesundheit erlitten haben (Leichtgeschädigte). Es handelt sich hier um etwa 1 Million Personen, deren Erwerbsfähigkeit um weniger als 50 v.H. gemindert ist und die eine entsprechend geringe Rente (z.B. in der Kriegsopferversorgung bei einer Minderung der Erwerbsfähigkeit um 30 v.H. in Höhe von 18,- DM) erhalten. Ich verweise auch an dieser Stelle auf meinen schon mehrmals herausgestellten Grundsatz, daß die sozialen Leistungen so gestaltet werden müßten, daß sie es dem einzelnen ermöglichen, selbst wieder am Wirtschaftsleben teilzunehmen. In den in der Kabinettvorlage vom 27. November 1954 vorgeschlagenen Leitsätzen unter II b und f habe ich betont, daß das Ziel der Sozialpolitik sein muß, den Angehörigen breiter Schichten der Bevölkerung die freie Entfaltung ihrer Persönlichkeiten zu ermöglichen, und daß dieses Ziel vor allem durch soziale Investitionen erreicht werden kann. Weiter habe ich in meiner Kabinettvorlage vom 8. März 1955 - IV 1 - 960/55 - betr. Entwicklung zum Versorgungsstaat (unter 4) dargelegt, daß für die Zunahme der Versorgung in finanzieller und personeller Hinsicht vor allem der Krieg und die Kriegsfolgen ursächlich sind (7/10 der Aufwendungen des Bundes beruhen auf sozialen Kriegsfolgelasten). Deshalb sind Maßnahmen zu erwägen, welche die Zahl der Empfänger sozialer Leistungen erheblich zu mindern in der Lage sind. Das ist nicht nur wegen der damit verbundenen Minderung der Zahl der Leistungsempfänger um etwa 1 Million Personen, sondern auch wegen der erwünschten sozialpolitischen, sozial-psychologischen, wirtschaftlichen und letztlich auch finanziellen Folgen erstrebenswert.

2. Ablösung von Renten

Eine Minderung der Zahl der Empfänger sozialer Leistungen kann erreicht werden, wenn - in Anlehnung an die Regelung der in den Vereinigten Staaten für die Kriegsveteranen geltenden Gesetzgebung - an die Stelle niedriger Renten für Leichtbeschädigte eine Ablösung in Form einer Rentenabfindung tritt, welche die Empfänger für Zwecke der Investition einschließlich des üblicherweise dazu zu rechnenden langfristigen Konsums verwenden sollen.

Ich gehe dabei davon aus, daß nach tief in den Rechtsvorstellungen der Bevölkerung wurzelnder Auffassung für die Leichtbeschädigten in der Kriegsopferversorgung und in der sozialen Unfallversicherung ein Rechtsanspruch auf Entschädigung anzuerkennen ist und daß es sich lediglich um die Form handelt, in der dieser befriedigt wird. Bisher wurde diese Entschädigung in Form einer niedrigen Rente gewährt, die nicht durch die Anrechnung sonstigen Einkommens gemindert werden konnte. Eine Entschädigung durch eine gesteuerte Kapitalablösung erscheint mir sinnvoller; sie ist deswegen sozialpolitisch gerechtfertigt, weil Beschädigte mit einer Minderung der Erwerbsfähigkeit um weniger als 50 v.H. in der Regel nicht auf diese Rente angewiesen sind, sondern auch heute vom Ertrag ihrer Arbeit leben. Soziale Schäden sind also für diesen Personenkreis, insbesondere wenn eine Regelung für den Fall einer erheblichen Verschlimmerung des Leidens getroffen wird, nicht zu befürchten. Statt dessen bringt eine Entschädigung mit einer runden Ablösungssumme den sozialpsychologischen Vorteil, daß die mit einer Rente aus öffentlichen Mitteln allzu leicht verbundene Gewöhnung an ständige zusätzliche Leistungen der Allgemeinheit zum Konsum vermieden wird. Die Kapitalablösung sollte zuerst nur auf Antrag gewährt werden. Dabei hätten die Empfänger ausdrücklich zu erklären, daß sie weitere Rentenansprüche auf Grund ihrer Beschädigung nicht stellen werden. Demgegenüber stellt die Ablösung für die Empfänger eine Art Starthilfe dar und regt sie an, von sich aus Initiative zu entwickeln.

In Verbindung mit einer bestimmten Rangfolge der Freigabe vermögen die Ablösungen gleichzeitig volkswirtschaftlich erwünschte Wirkungen zu erzielen. Dabei steht die Verwendung für den sozialen Wohnungsbau, insbesondere für den Bau von Eigenheimen, Eigentumswohnungen und zur Anzahlung von Bausparverträgen an erster Stelle, gefolgt von der Freigabe zur Gründung einer Familie und derjenigen zur (privaten) Altersvorsorge. Die Ablösung könnte weiter zur Finanzierung von Hofübergaben in der Landwirtschaft und zur vorzeitigen Ablösung bei Belastungen aus dem Lastenausgleich verwendet werden. Bei den Empfängern werden so die aufgewendeten öffentlichen Mittel nicht wie bisher in kurzfristigem Konsum mitverbraucht, sondern sie führen zur Bildung von sinnvoll angelegtem Kapital und zur Eigentumsbildung. Es wird eingehend untersucht werden, für welche weiteren Möglichkeiten und in welcher Rangfolge eine Freigabe erfolgen kann.

Die Kapitalisierung von Rentenansprüchen bringt letztlich auch auf die Dauer gesehen eine finanzielle Entlastung des Bundeshaushalts und der Unfallversicherung mit sich. Einer vorübergehenden verstärkten Inanspruchnahme öffentlicher Mittel stehen Einsparungen an Rentenzahlungen gegenüber, die sonst im Verlaufe von Jahrzehnten ein Mehrfaches des im Augenblick zur Ausschüttung benötigten Kapitals ausmachen. Ich verkenne nicht, daß die Aufwendungen für die Kapitalisierung dieser Rentenansprüche zunächst beträchtlich sein werden. Sie dürften aber auch durch den Erfolg gerechtfertigt werden; denn eine rechtzeitige Hilfe bedeutet auch hier wirksame Hilfe und zugleich langfristige Einsparung staatlicher Mittel. Nach einer grundsätzlichen Erörterung dieser Frage bin ich bereit, konkrete Möglichkeiten aufzuzeigen, durch die Mittel für diese Zwecke beschafft werden können.

IV. Witwen

1. Wiedereingliederung in das Erwerbsleben und Höhe der Rente

Innerhalb der Gruppe der erwerbsfähigen Sozialleistungsempfänger im Alter von 18 bis 65 Jahren stellen die Witwen mit einer Zahl von 1,5 Millionen den zweitgrößten Anteil. Wenn von den invaliden Personen erwartet wird, soweit es nach ihrer Leistungsfähigkeit irgend möglich ist, sich in das Arbeitsleben wieder einzugliedern, so ist eine gleiche Erwartung gegenüber Witwen, soweit diese nicht für eine Familie zu sorgen haben, nicht ungerechtfertigt. Dabei kann davon ausgegangen werden, daß ein beträchtlicher Teil der Witwen, insbesondere diejenigen, die nur eine Leistung entweder aus der Rentenversicherung oder aus der Kriegsopferversorgung erhalten, bei der gegenwärtigen Höhe ihrer Rente sich veranlaßt sehen, einer Arbeit nachzugehen. Da infolge häuslicher Bindungen jedoch nicht alle Witwen eine Tätigkeit außerhalb des Hauses aufnehmen können, andererseits aber gerade für die Witwen jüngeren Alters die nach der Rente ihres Mannes bemessene Witwenrente vielfach nicht ausreichend ist, ist eine Erhöhung der Renten für diejenigen Witwen, die keine Möglichkeit zu zusätzlichem Verdienst haben, zu erwägen.

Bei der Bemessung der Rente in der Rentenversicherung ist nämlich von dem Grundsatz ausgegangen worden, daß die Rente des Mannes sowohl für ihn wie auch für seine Ehefrau ausreichen soll und daß die Witwenrente, da nunmehr eine Person weggefallen ist, die Hälfte der Rente des Mannes zu betragen habe. Dabei wird aber übersehen, daß der Aufwand für die Befriedigung der Grundbedürfnisse stärker angestiegen ist als der Aufwand für den darüber hinausgehenden Bedarf. Bei geringem Einkommen, insbesondere aus Renten, ist der Spielraum, in dem auch nur geringe Verteuerungen, etwa der Hauptnahrungsmittel, aufgefangen werden könnten, nicht sehr groß und Ausweichmöglichkeiten der Bedarfsdeckung kaum vorhanden.

Der „Warenkorb" des Rentners ist aber stärker auf diese Grundbedürfnisse abgestellt als derjenige des „Normalverbrauchers". Daher ist auch die Bemessung der Witwenrente in Höhe der Hälfte der Rente des Versicherten für die Witwe verhältnismäßig schwerer zu tragen als dies rein rechnerisch den Anschein hat. Es ist daher zu prüfen, ob in Zukunft die Witwenrente in anderer Höhe festzusetzen ist.

2. Witwe mit Kindern

Schon die Überlegungen über die Höhe der Witwenrente geben zu erkennen, daß es sich hier entscheidend darum handelt, eine Gesamtbetrachtung anzustellen, welche die Witwe innerhalb ihrer Familie sieht. Familien mit einem Elternteil und Kindern, also sogenannte unvollständige Familien, sind auch heute schon, ganz gleich aus welchen Sozialleistungen ihr Einkommen besteht, in Wirklichkeit eine Einheit. Es dürfte im allgemeinen so sein, daß die Leistungen, die die Witwe und ihre Kinder als Waisen erhalten, beim Verbrauch nicht unterschieden werden. Aus diesem Grunde sollte auf die Tatsache, daß die Witwe für Kinder zu sorgen hat, besonders Rücksicht genommen werden, während andererseits derjenigen Witwe, die allein steht, schon eher nahegelegt werden kann, wieder in Arbeit zu treten. Beide Überlegungen bedingen eine Änderung der Voraussetzungen für die Gewährung von Witwenrente.

3. Änderung des § 21 Abs. 5 SVAG

Die Witwenrente in der Angestelltenversicherung wurde schon immer unbedingt, d.h. ohne weitere Voraussetzungen nach dem Tode des Mannes gewährt. Dieselbe Regelung hat das Sozialversicherungs-Anpassungsgesetz für diejenigen Witwen in der Invalidenversicherung gebracht, deren Ehegatten nach dem 31.5.1949 verstorben sind. Witwen, deren Ehegatten vor dem 1.6.1949 verstorben sind, erhalten z. Zt. eine Rente nur dann, wenn sie invalide sind oder das 60. Lebensjahr vollendet haben. Beide Regelungen sind unbefriedigend, da in dem einen Fall aus finanziellen Erwägungen diejenigen Witwen unterschiedlich behandelt sind, deren Ehegatten zufällig vor 1949 verstorben sind, und zwar selbst, wenn sie schon 50 oder 55 Jahre alt sind, andererseits alleinstehende Witwen von 25 Jahren ohne weiteres eine Witwenrente erhalten. Daher sollte dieser Sperrtermin für die Witwenrente durch eine besser auf die sozialen Tatbestände abgestellte Regelung für alle Witwen ersetzt werden.

4. Besondere Maßnahmen

Weiter sollten für Witwen Maßnahmen vorgesehen werden, die es ihnen erleichtern, einen Beruf auszuüben. Dazu gehört, daß ihnen durch Umschulungsmaßnahmen, Ausbildungsbeihilfen und Übergangshilfen der Weg zu einem Beruf geebnet wird, daß aber andererseits ihnen derartige Leistungen nur gewährt werden, wenn sie sich zu einer solchen „Rehabilitation" bereit erklären.

Alle Maßnahmen dieser Art sind nicht nur unter dem Gesichtspunkt zu sehen, daß damit Einsparungen erzielt werden können. Ebensosehr muß dabei im Auge behalten werden, daß eine Eingliederung der Witwe in das Arbeitsleben auch für sie selbst von Nutzen ist und sie zu einer besseren Erfüllung ihres Lebens anleitet, als es der Bezug einer Rente kann, und auch für ihr Alter eine höhere Leistung garantiert. Letzteres kann dadurch gefördert werden, daß einheitlich alle in Arbeit stehenden Empfängerinnen von Witwenrenten Beiträge zur Sozialversicherung zu entrichten haben und dementsprechend eine Altersrente erhalten können.

V. Arbeitslose

Zu der Gruppe der Sozialleistungsempfänger im Alter von 18 bis 65 Jahren gehören auch die Arbeitslosen. Die mit ihrer Sicherung zusammenhängenden Fragen sind in der von meinem Ministerium vorgelegten Novelle zum Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung mit angesprochen worden. Ich darf auf die Beratungen, die innerhalb der Bundesregierung zur Vorbereitung dieses Gesetzes stattgefunden haben, verweisen. Darüber hinausgehende Probleme habe ich in meiner Kabinettvorlage vom 27. November 1954 - IVa1 - 14160/54 Anlage 4 - angeschnitten. Auf das von mir vorgelegte Material möchte ich an dieser Stelle Bezug nehmen.

VI. Kumulierungen

Im Anschluß an die Darlegungen über die Sozialleistungsempfänger im Alter von 18 bis 65 Jahren ist es erforderlich, auf die vielfach erörterten Kumulierungen von Sozialleistungen einzugehen, denn gerade für diese Personengruppen spielt das Problem der Kumulierungen eine besondere Rolle, nicht so sehr für die alten Personen. Wie die Sozialenquête gezeigt hat, erhalten lediglich 29% der Empfänger von Sozialleistungen zwei Leistungen und lediglich 2% mehrere Leistungen. Dabei konzentrieren sich die Fälle des Zusammentreffens auf die Gruppen der Waisen und der Witwen. Insbesondere ist das Zusammentreffen von Renten aus der Rentenversicherung sowohl mit Renten aus der Kriegsopferversorgung als auch mit Renten aus der Unfallversicherung zu beachten.

Die Bedeutung des Zusammentreffens von Leistungen, bei denen Empfänger von Grundrenten in der Kriegsopferversorgung und der Unfallversicherung beteiligt sind, wird entscheidend gemindert, wenn die oben dargelegten Vorschläge über die Kapitalablösungen verwirklicht werden. Soweit Renten aus Kriegsopferversorgung und Rentenversicherung zusammentreffen, wird zu erwägen sein, ob nicht das Risiko, das der Rentenversicherung durch den Krieg auferlegt worden ist, von der Kriegsopferversorgung im vollen Umfang zu übernehmen wäre. Der Grund für diese Renten ist eben nicht die frühere Beitragsleistung der invaliden Personen in der Rentenversicherung, sondern die Kriegsbeschädigung bzw. der Kriegstod des Ernährers. Hier wird es darauf ankommen, diese wahren Kausalzusammenhänge wieder herzustellen. Der Staat hat dies ausdrücklich dadurch anerkannt, daß den Trägern der Rentenversicherung nach § 90 BVG die entstehenden Mehraufwendungen zu ersetzen sind. Es erscheint sinnvoll, diesen inneren Ausgleich auch dadurch äußerlich zur Geltung zu bringen, daß die Leistungen für diese Personen nur aus einer Hand, nämlich der Kriegsopferversorgung gewährt werden. Hier werden gewisse Abgrenzungen für Kriegsteilschäden getroffen werden müssen. Es wird ferner zu überlegen sein, in welcher Weise die Altersrente bei Vollendung des 65. Lebensjahres die ihr zukommende Funktion zu übernehmen hat.

Was vorstehend für das Zusammentreffen von Renten aus der Kriegsopferversorgung und der sozialen Rentenversicherung gesagt ist, wird in entsprechender Weise auch für Kumulierung von Leistungen aus Renten- und Unfallversicherung gelten können. Eine solche Regelung würde auch die so umstrittenen Fragen der Kürzungen von Renten beim Zusammentreffen (§§ 1274, 1275 RVO) lösen.

Die hier erörterten Regelungen für diese beiden Hauptfälle des Zusammentreffens von Leistungen entsprechen dem Grundsatz, daß die Lebensgrundlage für den Sozialleistungsempfänger nur einmal gegeben werden sollte. Eine Ausnahme gilt naturgemäß für Leistungen, die einen besonderen Charakter tragen, wie die Grundrente in der Kriegsopferversorgung.

Ob im Zuge solcher Erwägungen auch in der Unfallversicherung ebenso wie in der Kriegsopferversorgung eine neue Rentenformel mit Aufgliederung in Grund- und Ausgleichsrente empfehlenswert ist, bedarf besonderer Prüfung.

Schließlich werden die Probleme der Kumulierung auch dadurch erheblich gemildert, daß die Leistungen für die Familie nach gewissen übereinstimmenden Grundsätzen bemessen werden. Diesem Grundsatz ist durch die Kindergeldgesetzgebung insofern Rechnung getragen worden, als die Höhe der für Kinder gewährten Zuschläge zu den Sozialleistungen für das dritte und für weitere Kinder einheitlich auf mindestens 25 DM festgesetzt worden ist. Die bei einer Gesamtreform erforderlichen Vereinfachungen werden sich auch auf die Regelung der Leistungen für Kinder erstrecken können.

B. Altersrentner

1. Vom Zuschuß zum Lebensunterhalt

In der eingangs erwähnten Einteilung der Sozialleistungsempfänger in die Gruppe der Jugendlichen, der im erwerbsfähigen Alter stehenden und der Alten stellen die über 65-jährigen der Zahl der Leistungsempfänger nach die zweite Gruppe dar. Die Zahl der Altersrentenempfänger beträgt 3,3 Millionen (38,4% aller Sozialleistungsempfänger).

Die Altersrente hat seit Schaffung der deutschen Sozialversicherung einen wesentlichen Wandel ihrer Funktion erfahren.

Ursprünglich hatte die Rente lediglich die Aufgabe, einen Zuschuß zum Lebensunterhalt zu gewähren, also nicht einmal das Existenzminimum, geschweige denn den Lebensstandard zu sichern. Alle damals Beteiligten, der Gesetzgeber, die Versicherten, die Rentner und ihre Familienangehörigen rechneten nur mit einem solchen Zuschuß. Das hing u.a. damit zusammen, daß der Rentner entsprechend der damaligen Einstellung stärker in die Familie einbezogen war; die Familie trug den Lebensunterhalt des alten Menschen mit. Es war lediglich erwünscht und erforderlich, daß die Familie nicht mit der Alleinlast des Lebensunterhaltes des alten Menschen belastet wurde, sondern daß er von anderer Seite einen Zuschuß zur Mittragung der Last bekäme. Diese Auffassung über die Aufgabe der Altersrente hat sich nicht nur bei uns, sondern in der ganzen Welt wesentlich gewandelt. Die Altersrente hat jetzt die Aufgabe, den Lebensunterhalt unter Berücksichtigung des im Laufe eines Lebens erarbeiteten Lebensstandards und der besonderen Lage des alten und nicht mehr arbeitenden Menschen zu sichern.

2. Bemessung der Altersrente

Wenn die Rente in der umschriebenen Weise den Lebensunterhalt sichern soll, so ist das technisch nur dadurch zu erreichen, daß sie in ihrer Höhe nach dem durchschnittlichen Arbeitsverdienst berechnet wird. Eine Minderung der Rentenhöhe könnte dadurch vermieden werden, daß für Zeiten der Krankheit, der Arbeitslosigkeit und der Verrichtung von öffentlichen Diensten Beiträge geleistet werden.

Soweit durch Bestimmungen für die Anwartschaft heute derjenige, der nach einer Zeit der Pflichtversicherung zu einer freiwilligen Versicherung übergeht, wirtschaftlich gezwungen ist, sich weiter zu versichern, wenn er nicht das mit seinen Beiträgen angesammelte Kapital verlieren will, werden hierzu noch besondere Überlegungen anzustellen sein.

Eine Bemessung der Rente nach dem letzterdienten Arbeitsentgelt oder nach dem durchschnittlichen Arbeitsentgelt der letzten 5 Berufsjahre würde in der überwiegenden Zahl der Fälle ein Zufallsergebnis sein. Ein Großteil der Angestellten und Arbeiter hat kein nach einer „Laufbahn" vorgezeichnetes Arbeitsleben. Veränderte Berufsverhältnisse bei älteren Angestellten sowie die geringere Effektiventlohnung der Arbeiter in den letzten Arbeitsjahrzehnten bringen Gefahren für das Ziel, eine angemessene Rente zu schaffen, weil ein Anknüpfen an den am Ende des Lebens stehenden Arbeitsentgelt die Jahre der höchsten Lohnintensität nicht berücksichtigen würde.

Auch bringt es Nachteile für ganze Jahrgänge von Rentnern mit sich, die zufällig in einer Wirtschaftskrise das 65. Lebensjahr erreichen und damit am Ende ihres Lebens aus außerhalb ihrer Person liegenden Gründen einen niedrigeren Arbeitsverdienst aufweisen als andere Jahrgänge, die während einer günstigen Wirtschaftslage aus dem Arbeitsleben ausscheiden.

Es gibt daher auch keine sozial gerechtere Bemessung der Rente als diejenige, daß man die Rente nach dem Durchschnittsverdienst des Arbeitslebens errechnet, wie sie in der Beitragsleistung ihren sozialversicherungsrechtlichen Niederschlag gefunden hat. Die individuelle Lebensleistung spiegelt sich sodann in einer individuellen Altersrente wider.

3. Das Problem der laufenden Rente

Wenn dieses in unserer Rentenversicherung schon heute geltende Bemessungsprinzip bei den Renten des Bestandes noch nicht zu der Rentenhöhe geführt hat, die auch von seiten der Wirtschaft im Interesse einer zufriedenen Arbeitnehmerschaft als sozialpolitisch notwendig angesehen werden muß, so hat das verschiedene Ursachen.

Eine wenig bekannte Ursache ist die "Unterversicherung" für frühere Zeiten in der Rentenversicherung der Arbeiter. Dieser Begriff bedeutet, daß die Beiträge nicht nach dem gesamten Lohn berechnet wurden, sondern jahrzehntelang nur nach einem Entgelt von etwa 100,- Mark monatlich, auch dann, wenn der Versicherte wesentlich höheren Lohn bezog. Diese Unterversicherung auf der Beitragsseite war das Gegenstück zu dem Zuschußcharakter der Rente auf der Leistungsseite.

Bei sehr vielen Versicherten ist die Beitragszahlung für viele und manchmal verhältnismäßig lange Zeiträume durch Arbeitslosigkeit, Krankheit und ähnliche Zeiten unterbrochen worden (nicht-rentensteigernde Ersatzzeiten). Da nicht nur die Höhe, sondern die Zahl der Beiträge wesentlich die Rente beeinflussen, führen diese häufigen Unterbrechungen der Beitragszahlung zu einer niedrigeren Rentenleistung, als sie bei einem verhältnismäßig geschlossenen Ablauf des Arbeitslebens erreicht werden würde. Es erscheint sozialpolitisch nicht sinnvoll, daß die damals infolge einer allgemeinen Wirtschaftskrise arbeitslos gewordenen Arbeitnehmer infolge der Beitragslücken heute eine zu geringe Rente bekommen. Deshalb wird eingehend geprüft, inwieweit für solche Fälle Abhilfe geschaffen werden kann.

Allmähliche Veränderungen des Geldwertes haben in der Vergangenheit dazu geführt, daß nur eine nominelle Entsprechung von Beiträgen und Rententeilen und nicht dagegen eine reale Äquivalenz zwischen dem damaligen Konsumverzicht und der heutigen Konsummöglichkeit erfolgt ist. Dieser Schwierigkeit zu begegnen, war die Aufgabe des Renten-Mehrbetrags-Gesetzes.

Schließlich liegt der Kritik an der Höhe der heutigen Renten noch die Tatsache zu Grunde, daß die Lebensansprüche auch der alten Menschen gestiegen und an anderen Lebensvorstellungen als früher orientiert sind.

Das Versprechen der Bundesregierung in der Regierungserklärung vom 20.10.1953, daß „die wirtschaftliche Lage der Rentner, Invaliden, Waisen und Hinterbliebenen weiter verbessert wird", erfordert, daß solche Verbesserungen zum Ausgleich der dargestellten Nachteile nicht nur für die fernere Zukunft vorzusehen sind, sondern, daß schon die jetzigen und die in den nächsten Jahren hinzukommenden Empfänger von Sozialleistungen der Erfüllung des Versprechens der Bundesregierung teilhaftig werden.

C. Jugendliche

Nach der Darstellung der Probleme, die für die im erwerbstätigen Alter stehenden Personen und die aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Personen wichtig sind, ist das Augenmerk nunmehr auf die Gruppe der Jugendlichen (bis zu 18 Jahren) zu richten, die noch nicht in das Erwerbsleben eingetreten sind oder gerade ihr Erwerbsleben begonnen haben. Diese Personen erhalten an Sozialleistungen im wesentlichen die Waisenrenten aus der Rentenversicherung, der Unfallversicherung und der Kriegsopferversorgung. Für sie werden ferner vielfach Kinderzuschläge gezahlt, die bereits oben im Zusammenhang mit dem Problem der Kumulierungen behandelt worden sind.

Die überwiegende Zahl der heutigen Waisenrenten wird an Kriegswaisen gewährt. Das gilt nicht nur für die Waisenrenten aus der Kriegsopferversorgung, sondern auch für diejenigen aus der Rentenversicherung. Da von diesen Waisen in den nächsten Jahren der Großteil das Alter von 18 Jahren erreichen wird, läßt sich bereits vorhersehen, daß in einigen Jahren die Gewährung von Waisenrenten keine Fragen von weitgehender Bedeutung aufwerfen wird. Es empfiehlt sich daher nicht, für die Waisenrenten im allgemeinen besondere Maßnahmen vorzusehen. Lediglich die Probleme der Halbwaisenrente bedürfen mit Rücksicht auf ihre Bedeutung auf die "unvollständige Familie" (Witwe mit Kindern) besonderer Überlegung.

Bleibende Bedeutung wird die Frage des richtigen Bemessungsmaßstabes für die Waisenrenten in der Rentenversicherung und in der Unfallversicherung behalten. Waisenrenten fallen überwiegend zu einem Zeitpunkt an, in dem der verstorbene Versicherte noch nicht Beiträge in einem solchen Ausmaß geleistet hat, daß die so errechnete Waisenrente eine ausreichende Höhe erreicht. Die Berechnung der Waisenrente nach dem reinen Äquivalenzprinzip führt zu einer unzureichenden Höhe dieser Leistungen.

D. Angehörige freier Berufe und sonstige Selbständige

Zu der Sicherung von Angehörigen der freien Berufe und der sonstigen Selbständigen habe ich in meiner Kabinettvorlage vom 8. März 1955 - IV 1 - 960/55 unter 6 eingehende Darlegungen gemacht. Für die Fälle des Alters und der Invalidität bestehen 4 Möglichkeiten: Sicherung in der Sozialversicherung, ggf. unter Trennung der Beiträge und Leistungen von denen der übrigen Versicherten; Zwangsversicherung auf berufsständischer Basis; durch Gesetz angeordnete Verpflichtung zum Abschluß privater Versicherungsverträge; völlige Freiheit der eigenen Vorsorge für den Fall des Alters und der Invalidität. Meine Stellungnahme zu diesen Möglichkeiten möchte ich zurückstellen, bis die vom Herrn Bundesminister für Wirtschaft in der Kabinetts-Sitzung vom 23. März 1955 angekündigte Denkschrift zu dem gesamten Fragenbereich vorliegt.

E. Empfänger von Fürsorgeleistungen

In jedem System der Sozialen Sicherheit müssen Leistungen für diejenigen vorgesehen werden, denen auf andere Weise eine Hilfe für ihren Lebensunterhalt nicht in einem die Hilfsbedürftigkeit beseitigenden Maße zuteil wird. Hier wird auch in Zukunft die öffentliche Fürsorge einzutreten haben.

Meine Gedankengänge zu diesem Problemkreis möchte ich im Anschluß an die Erörterung dieser Vorlage im Kabinett in Fühlungnahme mit dem für diese Fragen federführenden Herrn Bundesminister des Innern noch gesondert darlegen.

F. Sozialversicherung und Eigentumsbildung

Die Ergebnisse der versicherungstechnischen Bilanzen in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Rentenversicherung der Angestellten zeigen zwar ein versicherungstechnisches Defizit, in den nächsten Jahrzehnten jedoch noch bedeutende Vermögensbildung. Im Zusammenhang hiermit erwächst eine neue selbständige sozialpolitische Aufgabe der Rentenversicherungsträger. Es kann nicht allein darauf ankommen, daß das Vermögen sicher angelegt ist, damit seine Erträgnisse für die Rentenleistungen zur Verfügung stehen. Vielmehr sollte die Art der Vermögensanlage selbst einem sozialpolitisch sinnvollen Zweck dienen. Hierzu gehört insbesondere die Pflege der Eigentumsbildung, die zugleich der Freiheit und der Sicherung der Persönlichkeit dient. In wesentlich stärkerem Ausmaß als bisher sollen die Versicherten von ihrem Versicherungsträger Darlehen zum Erwerb von Grund und Boden und zum Bau eines Hauses erhalten. Bei der Darlehenshergabe muß darauf Bedacht genommen werden, daß die Rückzahlung möglichst vor dem voraussichtlichen Eintritt des Versicherungsfalles abgeschlossen ist. Der Versicherte hätte dadurch aus seinen Beiträgen einen doppelten sozialen Nutzen. Einmal würde er bereits in der Zeit, in der er Beiträge zahlt, Eigentum bilden können, das zugleich eine zusätzliche Lebens- und Alterssicherung für ihn bringt, zum anderen würde er nach Eintritt des Versicherungsfalles die Rente erhalten. Auch vom Standpunkt der Gemeinschaft und des Staates her gesehen ist neben der Schaffung einer zureichenden Altersrente die Pflege der Eigentumsbildung zu fördern. Die Eigentumsbildung ist eine wesentliche Stärkung der Bestrebungen, die der Freiheit und der Sicherung der Persönlichkeit dienen.

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