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Dokument 7

Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft Ludwig Erhard zur Alterssicherung der Selbständigen vom 23. November 1955 an den Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit Franz Blücher und an alle Mitglieder des Ministerausschusses für die Sozialreform 1.

1

Abgedruckt ist die dem Staatssekretär des Bundeskanzleramtes Globke am 23. Nov. 1955 übersandte Abschrift des Schreibens Erhards an Blücher vom gleichen Tag aus B 136/1362. Die Abschrift trägt den aufgesetzten Vermerk: „(An alle Mitglieder des Ministerausschusses für die Sozialreform)". Vgl. auch das Antwortschreiben Blüchers an Erhard vom 7. Dez. 1955, ebenda.

Betr.:

Sozialreform

hier:

Alterssicherung der Selbständigen

Sehr geehrter Herr Kollege Blücher!

Nachdem ich zu meinem großen Bedauern verhindert war, in der Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 28. Oktober 1955 zu den dort erörterten Fragen der Alterssicherung der selbständigen Erwerbstätigen meine Auffassung selbst vorzutragen, liegt mir sehr daran, Ihnen auf diesem Wege meine Gedanken mitzuteilen. Ich möchte damit zugleich dem schon vor längerer Zeit geäußerten Wunsche des Herrn Bundesministers für Arbeit nachkommen, unter den Gesichtspunkten der Wirtschaftspolitik Stellung zu den betreffenden Problemen zu nehmen. Dies ist mir deshalb ein besonderes Anliegen, weil gerade bei der Frage der Altersvorsorge der Selbständigen die enge Verzahnung zwischen Wirtschaftspolitik und Sozialpolitik besonders deutlich wird.

Ich gehe davon aus, daß eine freiheitliche Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung, wie sie von der Bundesregierung mit Erfolg vertreten wird, neben einer ihr entsprechenden Wirtschaftspolitik eine gleichermaßen freiheitliche Sozialpolitik erfordert. Daher halte ich es für notwendig, daß die Bundesregierung das Subsidiaritätsprinzip als eines der wichtigsten Ordnungsprinzipien für die Neuordnung der sozialen Sicherung anerkennt und der Selbsthilfe und Eigenverantwortung soweit wie möglich den Vorrang einräumt. Dies bedeutet - das ist oft genug ausgesprochen worden - für die Sicherung gegen die typischen Notstände und Wechselfälle des Lebens, daß der einzelne und die Familie zunächst in eigener Verantwortung für sich selbst Vorsorge treffen müssen und daß die größeren Gemeinschaften und der Staat erst dann einzutreten oder Hilfe zu leisten haben, wenn der einzelne und seine Familie dazu nicht fähig sind. Einem gesetzlichen Zwang zur Sicherung gegen die normalen Lebensrisiken sollten demnach nur diejenigen Personenkreise unterworfen werden, die in der Regel als schutzbedürftig anzusehen sind, d.h. von denen im allgemeinen nicht erwartet werden kann, daß sie freiwillig und ausschließlich mit eigenen Mitteln die notwendige Vorsorge treffen.

Da mit Ausnahme der selbständigen Handwerker, für die im Jahre 1938 eine im wesentlichen auf damaligen staatspolitischen Überlegungen begründete Versicherungspflicht eingeführt worden ist, die selbständig Erwerbstätigen keinem Versicherungs- oder Versorgungszwang unterliegen, ist nach dem eingangs Gesagten zunächst zu fragen, ob sich die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse der selbständigen Gewerbe und der freien Berufe so stark verändert haben, daß ihren Angehörigen nicht mehr zugemutet werden kann, aus eigener Verantwortung und Kraft ihre Lebensführung zu gestalten, und ob sie daher als sozialpolitisch schutzbedürftig anzuerkennen sind.

Diese Frage muß nach meiner Überzeugung zumindest für den größten Teil dieser Berufsgruppe verneint werden. Es ist mir selbstverständlich bewußt, daß zahlreiche ältere selbständig Tätige, vor allem im Bereich der freien Berufe, durch Kriegsschäden, Vertreibung und Währungsreform unverschuldet in Not geraten sind. M.E. wäre es aber falsch und geradezu verhängnisvoll, eine in die Zukunft gerichtete Neugestaltung der Alterssicherung hierauf abzustellen; denn eine derartige, hoffentlich einmalige Katastrophe wie der letzte Weltkrieg kann keinesfalls einen geeigneten Maßstab für die normalerweise herrschenden wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse abgeben. Den besonderen Folgen einer derartigen Katastrophe muß vielmehr, wie es bereits geschieht, mit speziellen, auf die Eigenart der hervorgerufenen Notstände zugeschnittenen Maßnahmen abgeholfen werden, wozu m.E. auch entsprechende Hilfeleistungen der Berufsgruppen für ihre in Not befindlichen alten Kollegen gehören können.

Von den besonderen Kriegsfolgeerscheinungen abgesehen möchte ich jedenfalls davon ausgehen, daß die Möglichkeiten der Altersvorsorge, von denen die Angehörigen der selbständigen Gewerbe und der freien Berufe bisher selbstverantwortlich Gebrauch gemacht haben, auch in Zukunft eine ausreichende Existenz während des Lebensabends gewährleisten können. Dabei ist zu berücksichtigen, daß bei den Selbständigen im Gegensatz zu den in abhängiger Arbeit Beschäftigten in der Regel die Höhe des laufenden Einkommens nicht allein oder überwiegend maßgebend sein kann für die Beurteilung der Schutzbedürftigkeit und damit für die Notwendigkeit einer staatlichen Zwangshilfe. Der Besitz von Vermögen, insbesondere aber der Besitz eines Betriebes, Geschäftes oder Bauernhofes und im Zusammenhang damit das Zusammenleben im Familienverband und die hierdurch bestehenden Beschäftigungs- und Lebensmöglichkeiten auch nach der Betriebs- oder Hofübergabe an die Kinder, aber auch die erfahrungsgemäß größere Chance in höheren Lebensjahren ermöglichen den Selbständigen in den meisten Fällen nach wie vor eine Existenzsicherung auch im Alter 2.

2

Text entspricht der Vorlage.

Worauf es mir aber entschieden ankommt, ist die Überzeugung, daß Bereitschaft zu freier und eigenverantwortlicher Bewältigung der Lebensrisiken wesensgemäß mit zu den Grundelementen des Selbständigseins in einer freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung gehört. Die Stellung der Selbständigen in der marktwirtschaftlichen Ordnung ist dadurch gekennzeichnet, daß sie als Erwerbstätige, die aus eigenem Antrieb und auf eigene Verantwortung eine unabhängige Tätigkeit ausüben, die Träger der unternehmerischen oder geistigen Initiative sind; ihnen steht damit die Wahrnehmung der in der Wirtschaft liegenden Chancen offen, sie haben andererseits aber auch die wirtschaftlichen Risiken selbst zu tragen. Eine derart hervorgehobene Position im Wirtschaftsleben kann in einer Marktwirtschaft aber nicht durch den Staat verliehen oder garantiert werden, sondern muß - wenn sie ihren eigentlichen Sinn überhaupt erfüllen soll - allein durch wirtschaftliche Leistung, durch Bereitschaft und Mut zum Wagnis und durch den Willen zu selbstverantwortlicher und persönlicher Lebensgestaltung erworben werden.

Aus dieser Eigenart und besonderen Stellung der Selbständigen in unserer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung muß meiner Ansicht nach gefolgert werden, daß es ihnen zukommt, auch für die sozialen Lebensrisiken, insbesondere für das Alter, selbstverantwortlich und eigenständig vorzusorgen. Sowohl der unmittelbare staatliche Zwang als auch die gesetzliche Ermächtigung an berufsständische Organisationen, ihrerseits einen Zwang zur Alterssicherung auszuüben, würden zwar das Risiko mindern, damit zugleich aber auch den unternehmerischen Geist, die persönliche Initiative und die wirtschaftliche Elastizität beeinträchtigen, zu einer kollektiven Abhängigkeit führen und - zumindest bei bestimmten Formen der Zwangssicherung, die zur Gruppenbildung und berufsständischen Abkapselung führen - das gesellschaftliche und wirtschaftliche Gefüge erstarren lassen. Dadurch entstünde die Gefahr, daß letzten Endes ein Strukturwandel im Wesen und in den Grundlagen der selbständigen und freien Berufe einträte, der sich lähmend auf ihre wichtigen volkswirtschaftlichen und staatspolitischen Funktionen auswirken würde. Ich bin daher der Meinung, daß die Entwicklung zum Versorgungs- und Kollektivstaat mit all seinen wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Konsequenzen nicht mehr aufzuhalten wäre, wenn im Rahmen der Sozialreform damit begonnen würde, ausgerechnet die Selbständigen in eine Zwangsversorgung zu befehlen oder ihnen auch nur einen Zwang zur Vorsorge aufzuerlegen. Darüber hinaus schiene mir ein grundlegender Widerspruch darin zu liegen, in einer freiheitlichen Gesellschaftsordnung und Marktwirtschaft einerseits jedem Staatsbürger die Chance zum Ergreifen einer selbständigen Tätigkeit einzuräumen und mit den Mitteln einer entsprechenden Wirtschaftspolitik die Schaffung, Erhaltung und den Ausbau einer selbständigen Existenz zu ermöglichen, dann aber andererseits den Selbständigen durch staatlichen Zwang die Verantwortung für ihre wirtschaftlichen und sozialen Risiken abzunehmen und damit letztlich materielle Sicherheit durch den Staat zu garantieren.

Meine bisher geäußerte, von grundsätzlichen Erwägungen ausgehende Auffassung wird dadurch bestärkt, daß der Zwang zu einer bestimmten Alterssicherung insofern nicht einmal im Interesse der Selbständigen liegen dürfte, als es sich bei ihnen um sehr heterogene und in sich differenzierte Gruppen handelt und sie daher eine individuelle, den jeweiligen Bedürfnissen des einzelnen entsprechende Vorsorge benötigten. Insbesondere würde die zwangsweise Abzweigung von laufenden Beiträgen aus dem Einkommen für eine bestimmte Form der Alterssicherung die wirtschaftliche Elastizität und den finanziellen Spielraum der Selbständigen einengen und dadurch eine andere, für den einzelnen günstigere Vorsorge und Lebensplanung, wie z.B. den Eigentumserwerb und vor allem den Ausbau des eigenen Betriebes, erschweren oder gar verhindern, wenn eine solche erstrebt wird.

Diesen Bedenken wäre zwar die Auferlegung einer Vorsorgepflicht bei im übrigen freier Wahl zwischen den möglichen Formen der Altersvorsorge unter der Voraussetzung nicht ausgesetzt, daß alle Möglichkeiten der Altersvorsorge - also auch der Eigentumserwerb - anerkannt würden. Abgesehen von meinen grundsätzlichen Bedenken gegen jede Zwangsregelung für Selbständige könnte ich einer derartigen Lösung aber schon deshalb nicht zustimmen, weil eine wirksame Nachprüfung und Durchsetzung der Erfüllung der Vorsorgepflicht ohne einen umfangreichen, mit großen Befugnissen ausgestatteten Kontrollapparat nicht zu realisieren wäre.

Im übrigen würde der staatliche Zwang nicht einmal eine finanzielle Besserstellung für die Selbständigen bedeuten, da sie - weil eine staatliche Subventionierung der Alterssicherung der Selbständigen im allgemeinen wohl kaum in Betracht kommen dürfte - im Gegensatz zu den sozialversicherungspflichtigen Arbeitnehmern, für die zumindest der Arbeitgeber die Hälfte der Beiträge zahlt, die notwendigen Mittel für die Alterssicherung selbst aufbringen müßten. Ich hielte es aber für widersinnig, wenn der gesetzliche Zwang demnach allein damit begründet wäre, daß man den selbständig Erwerbstätigen eine selbstverantwortliche Sicherung gegen die Wechselfälle des Lebens nicht zutraut, obwohl sie gerade auf Grund ihrer Stellung als Selbständige im Wirtschaftsprozeß auf ihre eigene Kraft vertrauen und die wirtschaftlichen Risiken selbst tragen müssen. Meiner Ansicht nach rechtfertigen die bisherigen Erfahrungen - man denke nur an die überraschend starke Wiederbelebung des Sparens in allen Formen - eine derartige Argumentation in keiner Weise. Wenn es auch immer wieder einzelne Fälle einer mangelnden Vorsorge geben mag, so scheint mir dies ein Preis zu sein, der für die Erhaltung einer freiheitlichen Lebensplanung keinesfalls zu hoch sein dürfte.

Nicht zuletzt ist bei den Überlegungen über die Alterssicherung der Selbständigen zu berücksichtigen, daß die selbstverantwortliche, auf persönlichem Sparen beruhende Altersvorsorge dieser Personenkreise bisher eine wesentliche Quelle der privaten, dem allgemeinen Kapitalmarkt zugute kommenden Geldkapitalbildung war. Die meisten Formen der staatlich angeordneten oder sanktionierten Zwangssicherung für die selbständig Erwerbstätigen, insbesondere die Ausdehnung der Sozialversicherung auf Selbständige oder die Errichtung berufsständischer Zwangsversorgungseinrichtungen, würden aber die freie und persönliche Spartätigkeit und Eigentumsbildung erheblich vermindern und damit die Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes entscheidend beeinträchtigen. An die Stelle eines differenzierten, aus zahllosen Kanälen gespeisten und sich über die ganze Volkswirtschaft erstreckenden Kapitalmarktes träte die Aufspaltung der volkswirtschaftlichen Geldkapitalbildung in wenige große Kapitalsammelbecken, verbunden mit einer wirtschafts- und sozialpolitisch in gleicher Weise unerwünschten Finanzierung der industriellen Investitionen über die Preise oder mittels einer hohen Steuerbelastung durch den Staat. Ein funktionsfähiger und freier Kapitalmarkt ist nach meinem Dafürhalten aber nicht nur eine Voraussetzung für die marktwirtschaftliche Ordnung sowie für die Expansion und Stabilität der Wirtschaft, sondern stellt auch die Grundlage für das wirtschaftliche Bestehen einer möglichst breiten Schicht selbständiger Existenzen dar. Denn bei einer Verkümmerung des Kapitalmarktes können die Wünsche des selbständigen Mittelstandes nach einer ausreichenden und nicht zu teueren Kapital- und Kreditversorgung nicht mehr erfüllt werden, was zur Folge hätte, daß sich seine Wettbewerbsfähigkeit verminderte. Der gefährliche Zirkel wäre damit geschlossen, denn die geschwächte Wettbewerbsfähigkeit des Mittelstandes würde wiederum die Entwicklung zur staatlichen Hilfe und zur staatlichen Zwangssicherung verstärken. Ich bin daher auch aus diesen Gründen der Überzeugung, daß es im Interesse der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Bundesregierung wie auch im Interesse der selbständigen Gewerbe und der freien Berufe selbst liegt, wenn sich letztere durch eigenverantwortliche und persönliche Vorsorge ihren Lebensabend sichern.

Es ist mir durchaus bewußt, daß Teile des selbständigen Mittelstandes, wie Kleinbauern, Kleinhandwerker und Kleinhändler, heute trotz Selbständigkeit und Eigentum wirtschaftlich und sozial schwächer sind als manche sozialversicherten Arbeitnehmer, weshalb auch in diesen Kreisen hier und da das Bedürfnis nach einer vom Staat angeordneten und gestützten sozialen Sicherung entstanden ist. Ich halte es nach dem bisher Gesagten aber nicht nur für falsch, sondern auch für gar nicht möglich, solche Notstände mit Mitteln der staatlichen Sozialpolitik zu beheben. Die eigentlichen Ansatzpunkte der staatlichen Hilfe für den gewerblichen und bäuerlichen Mittelstand und hierbei vor allem für seine schwächeren Angehörigen liegen m.E. vielmehr bei einer der Marktwirtschaft konformen und dem Prinzip der "Hilfe zur Selbsthilfe" entsprechenden Förderung des Mittelstandes. Darunter möchte ich - ohne hier ins einzelne zu gehen - vor allem die Ermöglichung einer ausreichenden Eigenkapitalbildung durch die Steuerpolitik, die Verbesserung der Kreditversorgung, strukturelle Maßnahmen und Umstellungshilfen für die Landwirtschaft u. dergl. verstehen. Durch derartige Maßnahmen müssen die mittelständischen Wirtschafts- und Berufsgruppen leistungs- und wettbewerbsfähig erhalten und damit in die Lage versetzt werden, aus eigener Kraft bestehen zu können.

Ganz allgemein sollte die staatliche Hilfe für die Alterssicherung aller selbständig Tätigen m.E. dadurch zum Ausdruck kommen, daß der Staat die wirtschaftlichen Voraussetzungen der Selbstvorsorge nicht beeinträchtigt, wozu vor allem auch die Stabilhaltung der Währung gehört, und daß darüber hinaus die eigenverantwortliche und individuelle Altersvorsorge durch geeignete steuerpolitische Maßnahmen soweit wie möglich gefördert wird.

Zu einer eigenständigen, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechenden Alterssicherung rechne ich im übrigen auch eine auf freiwilliger und finanziell gesunder Grundlage beruhende gemeinschaftliche Selbsthilfe der verschiedenen Berufsgruppen; sie dürfte vor allem für die freien Berufe bedeutsam sein. Eine derartige Form der Altersvorsorge könnte z.B. durch Gruppenversicherungsverträge mit leistungsfähigen Versicherungsgesellschaften verwirklicht werden. Der Abschluß derartiger Verträge ist bereits möglich, wenn mindestens die Hälfte der Angehörigen einer in Betracht kommenden Berufsgruppe und mindestens 100 Personen versichert werden. Er bietet den interessierten Angehörigen der freien Berufe nicht nur den Vorteil einer erheblichen Ermäßigung der Beiträge gegenüber Einzelversicherungstarifen, sondern auch die Möglichkeit einer Anpassung an die besonderen Wünsche des Berufsstandes, der Einrichtung eines eigenen Gewinnverbandes und der Mitwirkung des Berufsverbandes bei der Anlage des Deckungskapitals (z.B. zugunsten des Hausbaues der Mitglieder). Diese Vorteile haben dazu geführt, daß vor allem von Ärzten und Rechtsanwälten bereits in großem Umfange Gruppenversicherungsverträge abgeschlossen worden sind. Wie ich höre, bieten auch schon die Raiffeisengenossenschaften den Landwirten eine Altenteilszuschuß-Versicherung an, die zweifellos den großen Vorteil hat, berufsnah zu sein und damit den besonderen Bedürfnissen der selbständigen Landwirte zu entsprechen.

Schließlich darf auch nicht übersehen werden, daß ein nicht unerheblicher Teil der selbständig Erwerbstätigen, vor allem auch der kleineren Landwirte, zeitweilig in abhängiger Beschäftigung tätig war und damit die Möglichkeit der freiwilligen Weiterversicherung in der Sozialversicherung wahrnehmen kann.

Ich hoffe, daß Ihnen meine Gedanken zu der Frage der Alterssicherung der selbständig Erwerbstätigen für Ihre Überlegungen zu diesem Problem und für die weiteren Beratungen, die hierüber im Ministerausschuß noch stattfinden, nützlich sein werden.

Ein gleichlautendes Schreiben habe ich an alle Mitglieder des Ministerausschusses für die Sozialreform übersandt.

Mit den besten Grüßen

Ihr

gez. Ludwig Erhard

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