1.2 (x1956e): 2. Schwerpunkte in der Tätigkeit des Kabinettsausschusses für Wirtschaft

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 3. 1956-1957Alfred Hartmann, Ludger Westrick, Hermann Wandersleb, Günther BergmannSchreiben des Bankiers Robert Pferdmenges an Konrad AdenauerGebäude des Bundesministeriums für WirtschaftGraphische Darstellung der landwirtschaftlichen Nutzflächen 1956

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Text

2. Schwerpunkte in der Tätigkeit des Kabinettsausschusses für Wirtschaft

Wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Die Politik der Bundesregierung war im Jahr 1955 von bedeutsamen Ereignissen geprägt worden. Dazu zählten die Ratifizierung der Pariser Verträge, die Erlangung der staatlichen Souveränität, die Einbindung in die NATO, die Mitgliedschaft in der Westeuropäischen Union, die Genfer Gipfelkonferenz, aber auch die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur Sowjetunion. Mit der Konsolidierung der politischen und militärischen Blockbildung auf internationaler Ebene und begünstigt durch die von der Sowjetunion verkündete Doktrin der friedlichen Koexistenz schienen sich die Aussichten auf Abrüstung, Entspannung und Bereinigung der europäischen Sicherheitsprobleme vergrößert zu haben. Ende 1956 jedoch, nach einer kurzen internationalen Entspannungsphase, sah sich die Bundesregierung neuen Krisen im Ostblock und im Nahen Osten ausgesetzt. Diese als eine erneute unmittelbare Bedrohung empfundenen Ereignisse in Ungarn, Polen und am Suez-Kanal hatten weitreichende Auswirkungen auf die Sicherheits- und Wiedervereinigungspolitik, aber auch auf die Überlegungen und Planungen der Bundesregierung im wirtschaftlichen Bereich. Hinzu traten Spannungen innerhalb des westlichen Verteidigungsbündnisses in Fragen der atomaren Umrüstung und der Reduzierung der Stationierungstruppen. Gleichzeitig bemühte sich die Bundesregierung um eine Verständigung mit Frankreich und eine dauerhafte institutionelle Bindung an Westeuropa über die geplante Europäische Wirtschafts- und Atomgemeinschaft, in deren Rahmen letztlich eine Lösung der Saarfrage gelang.

Innenpolitisch bestimmten die im Herbst 1957 anstehenden Bundestagswahlen die Politik der Bundesregierung in den Jahren 1956 und 1957. Im Zentrum des politischen Kalküls von Bundeskanzler Adenauer standen nicht zuletzt wirtschaftliche Fragen. Ihm war bereits bei den Wahlen zum Zweiten Bundestag im Jahr 1953 die Bedeutung der wirtschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland für die Zustimmung zu seiner Politik deutlich geworden. Seine Regierungserklärung vom 20. Oktober 1953 trug dem Rechnung 31. Unter Hinweis auf die Verdoppelung der jährlichen Aufwendungen für die soziale Sicherheit gegenüber 1949 und die Verbesserung des Lebensstandards der Mehrheit der Bevölkerung verwies Adenauer gleichzeitig darauf, daß vor allem Arbeitslose, Rentner, Invaliden, Waisen und Hinterbliebene noch nicht am wirtschaftlichen Aufschwung partizipierten. Hinzu kamen weitere Probleme, wie die verstärkte Eingliederung der Vertriebenen und Flüchtlinge, die Entschädigung von Kriegssachgeschädigten und Evakuierten und die Beseitigung der Wohnungsnot. Die Einbeziehung dieser benachteiligten Bevölkerungsgruppen in die allgemeine Entwicklung wollte der Bundeskanzler durch eine weitere Erhöhung des Sozialproduktes und durch eine umfassende Sozialreform erreichen. Die fortgesetzte Steigerung der wirtschaftlichen Leistungskraft, eine erfolgreiche Wirtschafts- und Finanzpolitik galten ihm somit als Grundlage für eine umfassende Sozialpolitik.

31

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 18, S. 11-22.

Die stetige wirtschaftliche Aufwärtsentwicklung der Vorjahre hielt in den Jahren 1956 und 1957 an. Sie zeigte sich nicht nur in einer fortgesetzten Steigerung der industriellen Produktion - diese lag in der zweiten Hälfte des Jahres 1957 um 4,5% höher als in der gleichen Zeit des Vorjahres - und in sinkender Arbeitslosigkeit, deren Quote im September 1956 2,2% (gegenüber 2,7% des Vorjahres) betrug und ein Jahr später mit 1,9% den bis dahin niedrigsten Stand verzeichnete. Bereits seit 1954 wurde von „Vollbeschäftigung" gesprochen. Das Sozialprodukt (zu konstanten Preisen gerechnet) stieg im Jahr 1956 gegenüber dem Vorjahr um 5,8% und im Jahr 1957 um weitere 4,6% an 32.

32

Zu den Zahlenangaben vgl. den Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank für das Jahr 1957, S. 14-18, 44-47.

Spürbar wurde der Aufwärtstrend für weite Bevölkerungskreise in der Zunahme der Realeinkommen durch Lohnerhöhungen und in einer damit verbundenen erheblichen Steigerung der Massenkaufkraft, die ihren Ausdruck nicht zuletzt in einem wachsenden privaten Verbrauch fand. Gleichzeitig verbesserten sich die Arbeitsbedingungen: die durchschnittliche Wochenarbeitszeit in der Industrie verringerte sich 1956 im Vergleich zum Vorjahr von 48,8 auf 48,2 Stunden und 1957 weiter auf 46,5 Stunden. Dabei war in der Metallindustrie die 45-Stunden-Woche bereits im Oktober 1956 eingeführt worden. Die wachsende Kaufkraft der Bevölkerung löste zugleich weitere Preissteigerungen aus. Seit 1955 verzeichnete das Preisniveau einen deutlichen Anstieg: der Preisindex für die Lebenshaltung z.B. war im März 1958 um 4,7 bzw. 5,1 und 9,1% höher als zur gleichen Zeit der Jahre 1957, 1956 und 1955. Ähnliche Steigerungen waren auch bei den Indexziffern der Grundstoffpreise und der Erzeugerpreise industrieller Produkte festzustellen. Eine große Rolle spielte dabei z.B. die Anhebung der Kohlen- und Stahlpreise im Herbst und Winter 1957.

Gerade in den ersten Monaten des Jahres 1956 stand die Konjunkturentwicklung noch ganz im Zeichen einer unverkennbaren Diskrepanz zwischen dem Expansionstempo der Nachfrage und dem der Produktion, so daß sich die Marktspannungen zunächst verschärften. Die Vollbeschäftigung begrenzte die Möglichkeiten einer Erweiterung der Produktion. Zudem sorgte eine anhaltend starke Auslandsnachfrage für steigende Exporte, entzog gleichzeitig aber dem einheimischen Markt Güter und Dienstleistungen. Das führte zu hohen Überschüssen in der Handels- und Dienstleistungsbilanz der Bundesrepublik Deutschland, die die Bundesregierung und die Bank deutscher Länder allerdings im Interesse der inneren finanziellen Stabilität in Kauf nahmen. Der Export war Anfang 1957 um etwa 29% gegenüber dem Vorjahr gestiegen, d.h. er war weit stärker gewachsen als das Sozialprodukt und auch stärker als der Import, dessen Steigerungsrate bei 25% lag 33. Erst die verschärfte Kreditpolitik der Bank deutscher Länder, die auf diese Situation u.a. mit Diskontsatzerhöhungen 34 und mit dem Abbau der Zinsprivilegien für die Exportwirtschaft reagierte, sowie das Programm der Bundesregierung zur Stabilisierung der Konjunktur führten in der zweiten Hälfte des Jahres 1956 zu einer Konjunkturberuhigung 35. Anhaltender Arbeitskräftemangel sowie steigende private Nachfrage entwickelten sich zu konjunkturbestimmenden Faktoren.

33

Die Steigerungsrate beim Bruttosozialprodukt lag 1955 bei mehr als 12% und 1956 bei 9,6%. Vgl. dazu die Geschäftsberichte 1956 und 1957 der Bank deutscher Länder bzw. der Deutschen Bundesbank.

34

Im März 1956 erfolgte eine Diskontsatzerhöhung von 31/2  auf 41/2 %, im Mai 1956 von 41/2  auf 51/2 %.

35

Im September 1956 und im Januar 1957 senkte die Bank deutscher Länder den Diskontsatz daher jeweils um 1/2 % leicht ab. Sie erhoffte sich damit eine Verminderung des Zinsgefälles zwischen der Bundesrepublik und dem Ausland und eine Reduzierung der Zahlungsbilanzüberschüsse. Vgl. den Geschäftsbericht der Bank deutscher Länder für das Jahr 1956, S. 19-21.

Als sich im Frühjahr 1957 ein weiterer verhältnismäßig starker Anstieg der Nachfrage infolge der Rentenreform 1957 und weiterer Lohnsteigerungen anbahnte und einen kräftigen „Konsumstoß" verhieß, schien die konjunkturelle Entspannung erneut gefährdet. Daneben hatten weitgehende Steuerprivilegien für die Kapitalüberlassung an den Wohnungsbau und die beträchtliche Aufstockung der landwirtschaftlichen Subventionen durch den „Grünen Plan" für 1957/1958 zum Teil neue Investitionsimpulse geschaffen. Gleichzeitig hielt die Zunahme des Exports unvermindert an. Vorbeugend hatte daher die Bank deutscher Länder erneut Maßnahmen zur Beschränkung der Kreditvergabe, wie die Mindestreserveerhöhung und die Kürzung der Rediskontkontingente, ergriffen. Die innere Konjunktur verlief jedoch dank relativer Preisstabilität ruhiger als erwartet und im Sommer 1957 galt die Gefahr einer erneuten Konjunkturüberhitzung bereits als überwunden. Die Tendenz der Folgezeit ging weiter in Richtung Entspannung der Konjunkturlage. Die Situation am Arbeitsmarkt beruhigte sich, der Wettbewerb wurde reger. Die heimische Nahrungsmittelproduktion war 1957 aufgrund der sehr guten Ernte, aber auch durch starke Intensivierung der Produktion erstmals stärker gewachsen als der Verbrauch. Eine weitere Liberalisierung der deutschen Einfuhr und erneute Zollsenkungen brachten eine fortgesetzte Förderung der Einfuhr mit sich. Für die Nachfrageentwicklung von Bedeutung war die starke Zunahme der privaten Spartätigkeit im Jahr 1957, während in den beiden Jahren zuvor die Ersparnissumme der privaten Haushalte kaum gewachsen war, obwohl sich die Einkommenszunahme fortgesetzt und sogar beschleunigt hatte. Die Sparquote, das Verhältnis zwischen Ersparnissumme und verfügbaren Einkommen, war besonders im zweiten Halbjahr 1956 unter dem Eindruck der Suez-Krise gesunken. Mit deren Überwindung und der Konjunkturberuhigung, die das Jahr 1957 kennzeichnete, begann die Sparquote der privaten Haushalte wieder zu steigen 36. Die individuelle Sparleistung neutralisierte die Einkommensentwicklung und trug dazu bei, daß der befürchtete „Konsumstoß" schwächer ausfiel.

36

Die Sparquote lag 1955 bei 6,1%, 1956 bei 5,8% und 1957 bei 8,2%.

Bemühungen um die europäische wirtschaftliche Integration

Nachdem der europäische Integrationsprozeß mit dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) im August 1954 zunächst ins Stocken geraten war, hatte sich im In- und Ausland eine gewisse Europamüdigkeit abgezeichnet. Mit der Konferenz der Außenminister der sechs EGKS-Staaten in Messina im Juni 1955 war ein neuer Anlauf zur europäischen Integration unternommen worden 37. Zunächst sah es jedoch nicht nach einem schnellen Erfolg der Brüsseler Verhandlungen der in Messina eingesetzten Kommission unter der Leitung des belgischen Außenministers Paul-Henri Spaak aus. Zu groß waren die Unterschiede zwischen den Integrationskonzeptionen Frankreichs und der Bundesrepublik. Frankreich bevorzugte die Einrichtung einer Atomgemeinschaft, zog aber nur eine begrenzte wirtschaftliche Integration, wie etwa in den Bereichen Transport und Energie, in Erwägung. Zugleich versuchte Paris Sicherheitsklauseln, wie Ausgleichsmaßnahmen, die Bildung eines Investitionsfonds für die Kolonialgebiete und eine soziale Harmonisierung zur Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen einzubringen 38. Adenauer forderte Anfang 1956 eindringlich, den Prozeß der westeuropäischen Annäherung voranzutreiben 39. Die entschiedene Haltung der Bundesregierung, die auch durch den sogenannten „Integrationsbefehl" zum Ausdruck kam 40, sowie die Wahl des als überzeugter Europäer geltenden Guy Mollet zum französischen Ministerpräsidenten gaben den Verhandlungen neue Impulse. Gestützt auf die deutsch-französische Annäherung, das deutsche Junktim - keine Atomgemeinschaft ohne Gemeinsamen Markt - und das französische Gegen-Junktim - kein Gemeinsamer Markt ohne Atomgemeinschaft - legte Spaak im April 1956 einen Gesamtvorschlag aller beteiligten Delegationen, den sogenannten Spaak-Bericht, vor, der natürlich alle Zeichen eines Kompromisses trug. Die Errichtung der Zollunion innerhalb der Gemeinschaft, die einen Abbau der Binnenzölle und einen gemeinsamen Außenzoll vorsah, sollte in zeitlich gestaffelten Etappen erfolgen. Den Regierungen sollten begrenzte Schutzklauseln zugestanden werden. Die Bundesregierung bestätigte in der Kabinettssitzung vom 9. Mai 1956 gegen erneute Bedenken der Bundesminister für Wirtschaft und für Atomfragen, Erhard und Franz Josef Strauß, die im Spaak-Bericht vorgeschlagenen Richtlinien 41. Erstaunlich problemlos wurde der Spaak-Bericht auf der Außenministerkonferenz der EGKS vom 29. und 30. Mai 1956 in Venedig angenommen, wobei Frankreich letztlich keinen Zweifel daran gelassen hatte, seine Wünsche bezüglich etwa der sozialen Harmonisierung oder der Einbeziehung seiner Überseedepartements in den Gemeinsamen Markt weiter zu verfolgen. Hinzu kam die Ungewißheit hinsichtlich des auf Betreiben der britischen Regierung in der Ministerratstagung der OEEC in Paris vom 17. bis 19. Juli 1956 vorgebrachten Vorschlags zur Bildung einer europäischen Freihandelszone im Rahmen der OEEC als Alternative zur Zollunion der Sechsergemeinschaft 42. Der Kabinettsausschuß für Wirtschaft widmete sich in seiner 54. Sitzung am 12. Juli 1956 diesen Fragestellungen und beriet vornehmlich die technischen Details zu den Fragen der Handels- und Währungsliberalisierung. Ein Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums betonte dabei, daß „die Bemühungen der OEEC nur auf eine Intensivierung des innereuropäischen Handelsverkehrs gerichtet seien, während die Brüsseler Besprechungen eine Zollunion zum Ziel hätten". Wenige Tage später erörterte das Kabinett die Ergebnisse der OEEC-Tagung 43.

37

Vgl. 89. Kabinettssitzung am 6. Juli 1955 TOP E (Kabinettsprotokolle 1955, S. 405 f.).

38

Vgl. Guillen, Frankreich und der europäische Wiederaufschwung.

39

Vgl. 112. Kabinettssitzung am 11. Jan. 1956 TOP A (Kabinettsprotokolle 1956, S. 86-100).

40

Adenauer, Erinnerungen 1955-1959, S. 253-255.

41

Vgl. 133. Kabinettssitzung am 9. Mai 1956 TOP C (Kabinettsprotokolle 1956, S. 349 f.).

42

Zur Haltung Englands und zum Verhältnis OEEC-Montanunion vgl. Bührer, Westdeutschland, S. 352-380, und Brenke, Europakonzeptionen.

43

Vgl. 144. Kabinettssitzung am 20. Juli 1956 TOP B (Kabinettsprotokolle 1956, S. 489-492).

Über eine Harmonisierung und Senkung der Zölle wurde auch im Rahmen des GATT verhandelt. Mit dem Beitritt zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen hatte sich die Bundesrepublik Deutschland 1951 verpflichtet, handelspolitische Diskriminierungen aller Art zu beseitigen und die Zölle auf ein möglichst niedriges Niveau abzusenken. Zudem hatte die Bundesregierung 1955/1956 mit dem ersten und zweiten Konjunkturprogramm erstmalig gezielt das Instrument der Zollsenkung zur Dämpfung der überhitzten Konjunktur eingesetzt. Die von der OEEC angestrebte weitere Handelsliberalisierung deckte sich deshalb grundsätzlich mit den wirtschaftspolitischen Interessen der Bundesregierung, auch wenn sie Befürchtungen einzelner Wirtschaftskreise, insbesondere der Landwirtschaft, weckte, denen zollprotektionistische Maßnahmen Schutz vor ausländischer Konkurrenz boten.

Die britische Initiative hatte den Widersachern der Zollunion neuen Auftrieb gegeben. In der Sitzung des Bundeskabinetts am 5. Oktober 1956 setzte sich Erhard denn auch vehement für eine Ablehnung der französischen Wünsche - insbesondere nach sozialer Harmonisierung - ein, forderte eine Prüfung der britischen Freihandelszonenpläne und eine Verschiebung der Brüsseler Verhandlungen 44.

44

Vgl. 155. Kabinettssitzung am 5. Okt. 1956 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 620-629).

Beim Staatsbesuch Adenauers in Paris am 6. November 1956 konnte ein Kompromiß erzielt werden. Die Angleichung verschiedener Bereiche der Sozialpolitik wurde zwar als Ziel erklärt, aber nicht mehr als Voraussetzung für die Schaffung des Gemeinsamen Marktes gesehen. Angesichts der weltpolitischen Lage erschien die westeuropäische Integration für beide Seiten von Vorteil. Die Regelung technischer Details, wie der Nachweis der Herkunft bestimmter Waren, weitere Forderungen Frankreichs und Belgiens nach Einbeziehung ihrer überseeischen Gebiete in den Gemeinsamen Markt, bei der es um die Beteiligung der europäischen Partner an notwendigen Infrastrukturmaßnahmen als Preis für den Zugang zu den überseeischen Märkten und Rohstoffen ging, sowie die erneute Initiative Großbritanniens zur Errichtung einer Freihandelszone wurden vom Wirtschaftskabinett beraten 45. In der darauffolgenden Kabinettssitzung brachte Erhard die Freihandelszone wieder ins Gespräch 46 und drohte eine Woche darauf sogar mit dem Abbruch der Brüsseler Verhandlungen 47. Nach intensiven Diskussionen entschied sich die Bundesregierung für eine flexible Haltung in strittigen Fragen, die den französischen Vorstellungen entgegenkam, um der von Adenauer favorisierten institutionellen Lösung zu einem baldigen, erfolgreichen Abschluß zu verhelfen und zugleich eine Option für eine Assoziation mit einer Freihandelszone im Rahmen der OEEC offenzuhalten.

45

Vgl. 62. Ausschußsitzung am 15. Jan. 1957 TOP 1 und 64. Ausschußsitzung am 5. Febr. 1957 TOP 1.

46

Vgl. 170. Kabinettssitzung am 6. Febr. 1957 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 133 f.).

47

Vgl. 171. Kabinettssitzung am 15. Febr. 1957 TOP E (Kabinettsprotokolle 1957, S. 141-145).

Nach Unterzeichnung der Verträge über die Gründung einer Europäischen Wirtschafts- und Atomgemeinschaft am 25. März 1957 in Rom beriet der Kabinettsausschuß für Wirtschaft nunmehr vorrangig Fragen der Repräsentanz der Bundesrepublik Deutschland in den neu zu schaffenden europäischen parlamentarischen und institutionellen Gremien 48.

48

Vgl. 69. Ausschußsitzung am 1. Juni 1957 TOP 3 und 4.

Konjunkturpolitik

Zur Steuerung der Konjunktur hatte die Bundesregierung am 19. Oktober 1955 erstmals ein konjunkturpolitisches Programm verkündet, das Vorhaben wie die Senkung einiger Verbrauchsteuern, konjunkturpolitische Zollsenkungen, die Kürzung der öffentlichen Bauaufträge, eine Kontrolle staatlich gebundener Preise, die Verbesserung der Ehegattenbesteuerung und die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte beinhaltete 49. Das Programm zielte darauf ab, einer drohenden Überhitzung entgegenzuwirken und die Konjunktur auf hohem Niveau zu sichern, günstige Importe zu fördern und die Preise stabil zu halten.

49

Vgl. 100. Kabinettssitzung (Fortsetzung) am 15. Okt. 1955 TOP C (Kabinettsprotokolle 1955, S. 580-585) und Stenographische Berichte, Bd. 26, S. 5818-5823.

Anfang 1956 wurde jedoch angesichts der abgeschlossenen Tarifverträge deutlich, daß die Lohn-Preis-Spirale trotz der 1955 getroffenen Maßnahmen nicht zum Stillstand kam 50. Dies beunruhigte nicht nur die um die Währungsstabilität besorgten Bundesminister Schäffer und Erhard, sondern auch Adenauer selbst, dem steigende Lebenshaltungskosten nicht zuletzt im Hinblick auf die Wahlen 1957 ungelegen kamen. Dennoch stand der an Wachstum und Beschäftigung interessierte Bundeskanzler restriktiven Wirtschafts- und Finanzmaßnahmen grundsätzlich eher skeptisch gegenüber. Nachdem Erhard dem Bundeskanzler Ende Januar 1956 erneut seine Positionen dargelegt hatte, ließ ihn Adenauer wissen, daß er eine Konjunkturdämpfung nicht für angebracht halte und in einem Abflauen der Konjunktur ausgerechnet im Jahr vor der Wahl nachteilige Folgen für die Wahlchancen der CDU befürchte 51.

50

Vgl. 112. Kabinettssitzung am 11. Jan. 1956 TOP A (Kabinettsprotokolle 1956, S. 96-100).

51

Vgl. das Schreiben Adenauers an Erhard vom 6. Febr. 1956 in NL Erhard I 1/14.

Zu einer konkreten Erörterung der Konjunkturpolitik kam es im Kabinett Anfang 1956 zunächst nicht. Im Kabinettsausschuß für Wirtschaft wurde lediglich über die konjunkturpolitische Lage in der Bauwirtschaft beraten 52. Angesichts neuer Forderungen nach Lohnerhöhungen in diesem Bereich und um eine Wiederholung der Situation des Jahres 1955 zu verhindern, beschloß das Wirtschaftskabinett in Anlehnung an das erste Konjunkturprogramm Leitsätze zur Beruhigung des Baumarktes, so u.a. die Einschränkung öffentlicher, insbesondere Verwaltungsbauten und die Einführung der degressiven Abschreibungsmethode für einen Teil der Baugeräte. Die gemeinsamen Bemühungen der Bundesminister für Wirtschaft und für Wohnungsbau, die Bausaison nach Möglichkeit auf die Wintermonate auszudehnen, um so eine gleichmäßigere Beschäftigung der Bauarbeiter zu erreichen und einer Auftragshäufung im Sommer entgegenzuwirken, stießen aber insbesondere bei den Ländern auf Ablehnung.

52

Vgl. 42. Ausschußsitzung am 30. Jan. 1956 TOP 1.

Nachdem die Bank deutscher Länder am 8. März 1956 den Diskontsatz erneut um ein Prozent auf 4,5% erhöht hatte, zeigte sich Bundeskanzler Adenauer über die Einstellung der Bank deutscher Länder in der Sondersitzung des Kabinetts am 8. März 1956 empört. Er befürchtete, daß infolge der Diskontsatzerhöhung „die kleinen und mittleren Wirtschaftsunternehmen auf der Strecke bleiben" könnten 53. In der darauffolgenden Kabinettssitzung am 14. März 1956 kam es daher zu einer Grundsatzdebatte über die Befugnisse der Bank deutscher Länder 54.

53

Vgl. Sondersitzung der Bundesregierung am 8. März 1956 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 242-245).

54

Vgl. 126. Kabinettssitzung am 14. März 1956 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 248-253).

Trotz der Bankenschelte des Bundeskanzlers beschlossen Erhard, Schäffer und der Präsident des Direktoriums der Bank deutscher Länder, Wilhelm Vocke, ihre Zusammenarbeit zu verstärken und ein „konjunkturpolitisches Gremium" zu bilden, das in monatlichen Besprechungen die konjunkturelle Lage analysieren und eine gegenseitige Abstimmung der konjunkturpolitischen Mittel ermöglichen sollte. Gleichzeitig wurde beim Bundesministerium für Wirtschaft ein Abteilungsleiterausschuß in der gleichen Ressortzusammensetzung geschaffen, der dem Gremium zuarbeiten sollte 55. In seiner ersten und einzig protokollierten Sitzung am 7. Mai 1956 kündigte das Gremium die Erarbeitung dezidierter Maßnahmen eines Konjunkturprogramms an 56. Grundlage der Überlegungen war, daß im Wahljahr 1957 die Verabschiedung eines konjunkturpolitischen Programms und eine Eindämmung der Ausgabepläne nicht mehr erwünscht seien. Dieses Konjunkturprogramm sah die Begrenzung des Bundeshaushalts, die Eingrenzung des Baubooms und Zollsenkungen vor.

55

Der Abteilungsleiterausschuß sollte die Chefbesprechungen vorbereiten und die verwaltungsmäßige Durchführung der Beschlüsse der Bundesminister sicherstellen. Zu den regelmäßigen Mitgliedern des Ausschusses zählten 1956 Alfred Müller-Armack (BMWi), Heinz Maria Oeftering (BMF) sowie Eduard Wolf (Bank deutscher Länder). Vgl. die Mitteilung des Bundesministers für Wirtschaft vom 27. März 1956 in B 102/12596.

56

Protokoll vom 7. Mai 1956 in B 102/12596.

Als Erhard am 17. Mai 1956 dem Bundeskanzler diesen gemeinsamen Entwurf eines Zweiten Konjunkturprogramms vorlegte und die Bank deutscher Länder am nächsten Tag ohne vorherige Abstimmung mit dem Kabinett, aber mit Zustimmung von Erhard und Schäffer, den Diskontsatz abermals von 4,5 auf 5,5% erhöhte, eskalierte die Auseinandersetzung. Erst nach einer turbulenten und emotionsgeladenen Sondersitzung des Kabinetts am 24. Mai 1956 versachlichte sich die Diskussion über die „Konjunkturvorlage" der beiden Bundesminister 57. Aufgrund der Intervention Adenauers, der sich entschieden gegen „solche Konsilien" ausgesprochen und die Geschlossenheit im Kabinett gefordert hatte, trat das „konjunkturpolitische Gremium" als solches nicht mehr zusammen 58. In der Kabinettsrunde am 30. Mai 1956 wurde die Diskussion nicht wieder aufgenommen und die Konjunkturvorlage der Bundesminister für Wirtschaft und der Finanzen zur Beratung an den Kabinettsausschuß für Wirtschaft verwiesen 59.

57

Dazu sowie zur Rede Adenauers am 23. Mai 1956 im Kölner Gürzenich vgl. Sondersitzung der Bundesregierung am 24. Mai 1956 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 377-382).

58

Der Abteilungsleiterausschuß dagegen setzte seine Arbeit unter Beteiligung des Bundeskanzleramtes fort. Vgl. hierzu den Vermerk des BMWi vom 23. Mai 1956 in B 102/12596 und die Protokolle des Abteilungsleiterausschusses in B 102/12598.

59

Vgl. 136. Kabinettssitzung am 30. Mai 1956 TOP B (Kabinettsprotokolle 1956, S. 385).

Als Kernpunkte sah die bis zum 31. Dezember 1957 befristete und im Kabinettsausschuß für Wirtschaft im Juni 1956 diskutierte Konjunkturvorlage vom 17. Mai 1956 umfassende Zollsenkungen 60 sowie Maßnahmen zur Beschränkung von Investitionen und der Gesamtnachfrage durch die Beibehaltung der restriktiven Kreditpolitik, eine 10%ige Haushaltssperre für öffentliche Investitionen, die Senkung der degressiven Abschreibungssätze von 28 auf 22%, dem Stand von 1952, und die steuerliche Förderung des Sparens vor 61. Dies wurde von einer Reihe arbeits- und lohnpolitischer Vorschläge, wie die kritische Überprüfung von Tarifverträgen auf ihre Konjunkturverträglichkeit oder die Erhöhung der Lebensarbeitszeit der Beamten flankiert 62.

60

Vgl. 49. Ausschußsitzung am 5. Juni 1956 TOP 1.

61

Vgl. 50. Ausschußsitzung am 8. Juni 1956 TOP 1 und 51. Ausschußsitzung am 12. Juni 1956 TOP 1.

62

Vgl. 52. Ausschußsitzung am 15. Juni 1956 TOP 1.

Der Kabinettsausschuß für Wirtschaft hatte im Verlauf der vier Juni-Sitzungen die vorgeschlagenen Maßnahmen beraten und in wesentlichen Punkten Einvernehmen zwischen den Ressorts erzielt. Er hatte z.B. auch der bis Ende 1957 befristeten Rückführung der degressiven Abschreibung auf 22% zugestimmt 63, die Erhard in der Kabinettssitzung am 19. Juni 1956 als neuralgischen Punkt der Konjunkturvorlage bezeichnet hatte. Dies jedoch stieß auf die ablehnende Haltung des Bundeskanzlers, der die Auffassung vertrat, „daß sich mit der Herabsetzung der Abschreibungssätze die Konjunktur nicht dämpfen lasse. Im übrigen würde diese Maßnahme einen zu großen politischen Schaden anrichten. Auch würden der Wirtschaftsausschuß der CDU und der Bundestag dieser Maßnahme nicht zustimmen". Erhard gab den Einwänden nach und verzichtete auf diese entscheidende Forderung. Er schlug vor, die Bundesregierung solle zunächst die steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten noch nicht einschränken, aber die Markt-, Preis- und Lohnentwicklung, insbesondere im Investitionsgüterbereich und auf dem Arbeitsmarkt, besonders sorgfältig daraufhin beobachten, ob von der Investitionstätigkeit auch in Zukunft überstarke und das Preisniveau gefährdende Konjunkturimpulse ausgingen 64.

63

Vgl. 50. Ausschußsitzung am 8. Juni 1956 TOP 1.

64

Vgl. 140. Kabinettssitzung am 19. Juni 1956 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 436-438). Vgl. auch die „Änderungsliste des zweiten Konjunkturprogramms auf Grund der Kabinettsbeschlüsse vom 19. Juni 56" in B 102/12594.

Von den ursprünglich vorgesehenen antizyklischen Konjunkturmaßnahmen verblieben letztlich nur die 10%ige Haushaltssperre für öffentliche Investitionen, mit Ausnahme des sozialen Wohnungsbaus und der „Bauten für Verteidigungszwecke", weitere Zollsatzermäßigungen, mit Ausnahme von weiten Teilen des Agrarbereiches, die Verlängerung der im Ersten Konjunkturprogramm 1955 beschlossenen Zollsenkungen und die steuerliche Begünstigung des Sparens. In seiner Regierungserklärung zum Zweiten Konjunkturprogramm vor dem Deutschen Bundestag am 22. Juni 1956 schränkte Erhard den Anspruch dieses Programms dann auch ein. Dabei betonte er, daß die vorgelegten konjunkturpolitischen Maßnahmen der realen konjunkturpolitischen Situation gerade entsprächen 65. Im Unterschied zum Ersten konjunkturpolitischen Programm des Jahres 1955 schien die Bundesregierung diesmal jedoch zur Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen entschlossen. So kündigte Erhard in seiner Regierungserklärung vom 22. Juni 1956 an, daß die Koordinierung der Konjunkturpolitik im Kabinettsausschuß für Wirtschaft und im Kabinett selbst erfolgen und an den Sitzungen des Wirtschaftskabinetts der Präsident des Zentralbankrates teilnehmen werde. Bereits wenige Tage nach der Regierungserklärung übernahm das Bundesministerium für Wirtschaft die Koordinierung und Überwachung der angekündigten Maßnahmen 66.

65

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 30, S. 8150.

66

Vgl. den Vermerk vom 30. Juni 1956 in B 102/12595.

Anders als im Ersten wurde im Zweiten Konjunkturprogramm der Versuch unternommen, auch über eine angebotsfördernde Außenhandelspolitik Einfluß auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu nehmen. So wurden bereits Ende Juni 1956 die im Ersten Konjunkturprogramm beschlossenen konjunkturellen Zollsatzänderungen bis zum 31. Dezember 1957 verlängert und die Einfuhrbelastung vor allem für gewerbliche Güter durch die dritte konjunkturpolitische Zollsenkung um weitere 25% verringert 67.

67

Vgl. 53. Ausschußsitzung am 9. Juli 1956 TOP A.

Auf dem Bausektor zeigten die Maßnahmen den gewünschten Erfolg. Unter dem Einfluß der Diskontpolitik der Bank deutscher Länder und der konjunkturpolitischen Maßnahmen der Bundesregierung kam es in der Bauwirtschaft zu einem Rückgang der Nachfrageexpansion. Besonders die Planungen für den Wohnungsbau reflektierten deutlich die Finanzierungsschwierigkeiten, die sich aus der Einengung des finanziellen Spielraums ergeben hatten 68. Weitaus schwächer war dagegen die Reaktion bei kommerziellen und industriellen Bauvorhaben, die erst im letzten Quartal 1956 auf das Vorjahresniveau zurückgingen 69. Was die übrigen Punkte des Zweiten Konjunkturprogramms, wie die Prüfung von Tarifverträgen auf ihre Konjunkturverträglichkeit oder die Erhöhung der Lebensarbeitszeit der Beamten, betraf, blieb es bei den Ankündigungen Erhards 70.

68

Vgl. 55. Ausschußsitzung am 27. Juli 1956 TOP 1. Vgl. auch den Geschäftsbericht der Bank deutscher Länder für das Jahr 1956, S. 17.

69

Vgl. den Monatsbericht der Bank deutscher Länder Juli 1957, S. 26.

70

Die Frage der Erhöhung der Lebensarbeitszeit der Beamten stieß nicht nur auf energischen Widerstand der Gewerkschaften, sondern wurde auch von seiten des BMWi nicht ernsthaft verfolgt (vgl. das Schreiben des DGB an Erhard vom 10. Juli 1956, das Schreiben des BMWi vom 14. Sept. 1956 und weitere Unterlagen in B 102/12596).

Wenngleich es 1956 gelungen war, die überschäumende Konjunktur des Vorjahres zu beruhigen 71, stand die Konjunkturpolitik weiterhin unter dem Vorbehalt der stabilisierenden Wirkung eines ausgeglichenen Haushaltes. Erhard mahnte daher in seiner Regierungserklärung am 22. Juni 1956 abschließend, die „Entstehung eines Kassendefizits" beim Bund unbedingt zu vermeiden und „das Gleichgewicht des Bundeshaushalts herzustellen und mit allen Mitteln zu sichern" 72.

71

Die Bank deutscher Länder nahm dies zum Anlaß, den Diskontsatz am 5. Sept. 1956 und 10. Jan. 1957 wieder um jeweils 0,5% zu senken.

72

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 30, S. 8149. Zur Entwicklung der Bundeshaushalte vgl. Kabinettsprotokolle 1956, S. 30-33 und Kabinettsprotokolle 1957, S. 38-40.

Gesetz über die Deutsche Bundesbank

Ein langwieriges konfliktreiches Ringen war um die Ausgestaltung des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank geführt worden. Fast zwei komplette Legislaturperioden hatte der Gesetzgebungsprozeß beansprucht, ehe das heute zu den ordnungspolitischen Grundlagengesetzen zählende Bundesbankgesetz am 26. Juli 1957 verkündet werden und am 1. August 1957 in Kraft treten konnte.

Mit dem Grundgesetz hatte der Bund durch Artikel 73 Nummer 4 die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet des Währungs-, Geld- und Münzwesens erhalten. Artikel 88 des Grundgesetzes legte dem Bund die Verpflichtung auf, eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank zu errichten. Für die Errichtung der Bundesbank hatten sich zwei Möglichkeiten geboten. Zum einen hätte man das nach 1945 auf Landesebene entstandene Zentralbanksystem mit rechtlich und organisatorisch selbständigen Landeszentralbanken und der Bank deutscher Länder als Spitzeninstitut beibehalten können. Zum anderen bot sich die Errichtung eines zentralen Notenbankinstituts mit eigenen Niederlassungen in den Ländern nach dem Vorbild der ehemaligen Reichsbank an. Allein die Entscheidung, welcher dieser Möglichkeiten der Vorzug gegeben werden sollte, erwies sich als ein grundsätzlicher Streitpunkt, der die Auseinandersetzungen in der Bundesregierung, dem Bundesrat und dem Bundestag über Jahre hinweg bestimmte 73.

73

Vgl. hierzu Buchheim, Unabhängigkeit, S. 1-29.

Während der ersten Legislaturperiode lag die Zuständigkeit für das Gesetz beim Bundesminister der Finanzen 74. Entsprechend der ersten Referentenentwürfe sollte das zweistufig-föderale Zentralbanksystem, das in der Zeit von 1946 bis 1948 im Zuge der sogenannten Dezentralisation des Bankwesens entstanden und nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und des revidierten Besatzungsstatuts aus der Abhängigkeit gegenüber den Besatzungsbehörden (Alliierte Bankkommission) gelöst worden war, erhalten, aber den Weisungen der Bundesregierung unterstellt werden. Schäffer vertrat die Ansicht, die Bundesregierung könne sich ihre Wirtschaftspolitik nicht vom Zentralbankrat der Bank deutscher Länder diktieren lassen. Das Kabinett hatte am 7. November 1952 den Entwurf des Bundesfinanzministeriums vom 7. Oktober verabschiedet, am 12. November 1952 dem Bundesrat und im Januar 1953 dem Bundestag zugeleitet 75. In der 249. Sitzung des Bundestages am 4. Februar 1953 war dieser zusammen mit einem Initiativgesetzentwurf der FDP-Fraktion, der im Gegensatz zur dezentralen Lösung des Regierungsentwurfs eine „zentralisierte" einstufige Bundesbank nach dem Muster der Reichsbank vorschlug, beraten und in den Bundestagsausschuß für Geld und Kredit überwiesen worden. Ein tragbarer Kompromiß zwischen den Verfechtern der zentralen und denen der föderativ-dezentralen Konzeption kam bis zu den Wahlen zum Zweiten Deutschen Bundestag 1953 aber nicht zustande.

74

Vgl. den Vermerk des Bundeskanzleramtes vom 15. Nov. 1949 in B 136/1199.

75

Vgl. 256. Kabinettssitzung am 7. Nov. 1952 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1952, S. 665-667).

Auch in der zweiten Legislaturperiode wurde hauptsächlich um die Entscheidung über einen einstufig-zentralen oder zweistufig-föderalen Aufbau der Bundesbank, um das rechte Maß von kredit- und währungspolitischer Autonomie einerseits und Verpflichtung auf die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung andererseits und um die gesetzliche Bestimmung und die praktische Gestaltung der Aufgaben und Befugnisse der Bundesbank gerungen. Adenauer, der dem Bundesbankgesetz für das Zusammenwirken zwischen Bundesregierung und Notenbank in der Währungs- und Wirtschaftspolitik eine entscheidende Bedeutung beimaß, hatte Erhard im Februar 1956 aufgefordert, die Grundsätze, die dieses Gesetz bestimmen sollen, in einer Kabinettssitzung zu erörtern, bevor der Entwurf in den Besprechungen der Referenten der Bundesministerien fertiggestellt werde 76. In seinem Antwortschreiben hatte Erhard auf eine vordringliche Beratung und Verabschiedung des Bundesbankgesetzes noch in der Zweiten Legislaturperiode gedrängt, gleichzeitig aber Adenauer davor gewarnt, zu erwägen, die Notenbank in eine weisungsgebundene Abhängigkeit von der Bundesregierung zu bringen. Aus der unvermeidlichen öffentlichen Debatte aufgrund eines solchen Versuches könne die Bundesregierung nur geschwächt hervorgehen. „Das weitestgehende und ohne wesentlichen Widerstand der öffentlichen Meinung erreichbare Maß der Einflußnahme der Bundesregierung auf die Notenbank" sah Erhard in der „Umwandlung des Landeszentralbanksystems, auf dessen Organisation und Besetzung der Bund zur Zeit nicht den geringsten Einfluß hat, in eine vom Bund aus organisierte Bundesbank", im „Vorschlagsrecht der Bundesregierung für den Präsidenten, Vizepräsidenten und einen Teil der weiteren Mitglieder des Direktoriums", in der „ständige[n] Teilnahme des Bundeswirtschaftsministers und des Bundesfinanzministers oder deren bevollmächtigter Vertreter (ohne Stimmrecht) bei den Beratungen des Direktoriums der Bundesbank" und schließlich in der „ständige[n] Teilnahme des Präsidenten der Bundesbank (ohne Stimmrecht) an den Beratungen des Kabinetts" 77.

76

Schreiben aus dem Bundeskanzleramt an Erhard vom 9. Febr. 1956 in B 136/1202.

77

Schreiben Erhards an Adenauer vom 18. Febr. 1956 in B 136/1202.

Am 1. März 1956 legte das mit Beginn der zweiten Legislaturperiode zuständige Bundeswirtschaftsministerium dem Kabinett einen neuen Entwurf vor, dem zufolge die Dezentralisierung aufgehoben und die leitenden Organe der Bank deutscher Länder, das Direktorium und der Zentralbankrat, durch ein einziges Organ ersetzt werden sollten. Die Vorlage des Bundesministeriums für Wirtschaft vom 1. März 1956 wies 14 und eine zusätzliche vom 17. März 1956 noch drei weitere strittige Punkte aus, über die in den vorausgegangenen Ressortbesprechungen keine Einigung erzielt worden war. Es ging hierbei um grundsätzliche Fragen der Zustimmungsbedürftigkeit des Entwurfs, der Organisation der Bundesbank, der Bestellung des Direktoriums, der Mitwirkung der Bundesregierung bei Beschlüssen des Direktoriums bis hin zu personal- und besoldungsrechtlichen Sonderregelungen für die Bediensteten der Deutschen Bundesbank 78. Auf der Grundlage des Gesetzentwurfs des Bundesministeriums für Wirtschaft vom 27. Februar 1956 sollten die grundsätzlichen Fragen abschließend im Kabinett und die zwischen den Ressorts strittig gebliebenen praktischen Probleme im Kabinettsausschuß für Wirtschaft besprochen werden. Erhard, der auf eine Beratung im Kabinett drängte, beteiligte sich an den Sondersitzungen des Kabinettsausschusses im April 1956 nicht. Die Erörterung aller dem Kabinettsausschuß vorgelegten Fragen führte innerhalb der zwei Sondersitzungen nur zum Teil zu einer Einigung. So folgten die Ressorts mit Ausnahme des Bundesfinanzministeriums z.B. der Ansicht des Bundesjustizministeriums, daß der Bundesgesetzgeber für eine Umgestaltung des besatzungsrechtlich fundierten Landeszentralbanksystems in eine Bundesnotenbank kompetent sei und daß dies nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfe. Hinsichtlich der Fragen über die Organisation der Bundesbank und die Mitwirkung der Bundesregierung bei den Beschlüssen des Direktoriums der Bundesbank konnten die Ressorts während dieser Sitzungen keine Übereinstimmung erzielen. Diese Fragen verwies der Kabinettsausschuß zur Beschlußfassung ins Kabinett.

78

Vgl. die Sondersitzung des Kabinettsausschusses für Wirtschaft am 9. April 1956 TOP 1 und die Sondersitzung des Kabinettsausschusses für Wirtschaft am 13. April 1956 TOP 1.

Eine erste Grundsatzdebatte über die Gesetzesvorlage fand im Kabinett am 11. Juli 1956 statt. Das Kabinett beschränkte sich dabei auf die Erörterung der, wie der Bundeskanzler hervorhob, wichtigsten Fragen: den Sitz der Bundesbank - den Adenauer nicht in Frankfurt am Main belassen wollte -, die Größe des Direktoriums, die Einflußrechte der Bundesregierung, die Zentralisierung oder Dezentralisierung der Bank und die Wahl des rechten Zeitpunktes für die Verabschiedung 79.

79

Siehe 143. Kabinettssitzung am 11. Juli 1956 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 473-479).

Hier zeigte sich, daß der Bundeskanzler nicht willens war, die Befugnisse der Bundesregierung einschränken zu lassen. Nach dem vorliegenden Gesetzentwurf sollte die Unabhängigkeit der Bank von den Weisungen der Bundesregierung unantastbar sein. Aber der Bundeskanzler lehnte jede Erweiterung der Kompetenzen der Bank im Vergleich zu dem noch geltenden Gesetz über die Bank deutscher Länder ab. Die im Entwurf vorgesehene Zuständigkeit der Bundesbank für die Sicherung der Währung sah der Bundeskanzler in Übereinstimmung mit dem Bundesminister der Finanzen als „eine unverzichtbare und unübertragbare Aufgabe der Bundesregierung und des Bundestages" an. So blieb es in dem Entwurf bei der Bestimmung, daß die Bank die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu beachten und im Rahmen ihrer Aufgaben zu unterstützen habe. Ein Einspruch der Bundesregierung gegen eine von der Bank vorgesehene Maßnahme sollte nicht nur, wie bisher, für acht, sondern für 14 Tage eine Durchführung des Beschlusses verhindern.

Im August 1956 beriet der Kabinettsausschuß die Zwischenergebnisse einer Besprechung zwischen den Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft, in der in einigen Streitpunkten vorbehaltlich der Billigung der Bundesminister eine Kompromißlösung erreicht worden war 80. Diese betraf hauptsächlich die exakte Formulierung der Befugnisse der künftigen Bundesbank im Gesetzestext. Weiterhin strittig blieben auch nach dieser Ausschußsitzung einige Detailfragen zum Geschäftskreis der Bundesbank. Im Anschluß daran führte das Kabinett am 24. August 1956 eine letzte Grundsatzdebatte zum Gesetzentwurf und nahm unter Berücksichtigung der besprochenen Einzeländerungen den Gesetzentwurf und die Begründung an 81.

80

Vgl. 56. Ausschußsitzung am 6. Aug. 1956 TOP 2.

81

Vgl. 148. Kabinettssitzung am 24. Aug. 1956 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 549-557).

Nachdem der Bundesrat das Gesetz für zustimmungsbedürftig erklärt und eine Reihe von Änderungswünschen vorgebracht hatte, verabschiedete das Kabinett den Entwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft am 17. Oktober 1956 und legte ihn am folgenden Tag dem Bundestag vor 82. Der Gesetzentwurf versuchte den beiden widerstreitenden Grundauffassungen durch einen Kompromiß Rechnung zu tragen, ohne den leitenden Gedanken der Errichtung einer einheitlichen Bank auf zentraler Basis aufzugeben. Nachdem der Bundestagsausschuß Geld und Kredit den Regierungsentwurf im Sinne der Stärkung der föderativen Elemente geändert hatte, wurde dieser am 26. Juli 1957 vom Bundestag ohne Debatte in zweiter und dritter Lesung als Gesetz beschlossen.

82

BR-Drs. 323/56, BT-Drs. 2781. - Vgl. 157. Kabinettssitzung am 17. Okt. 1956 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 641).

Landwirtschaft

Die Lage der Landwirtschaft bildete einen weiteren Schwerpunkt der Tätigkeit des Kabinettsausschusses für Wirtschaft in den Jahren 1956 und 1957. Mitte der 50er Jahre hatte sich in der Bundesregierung die Erkenntnis durchgesetzt, daß neben den fortgesetzten Bemühungen um die Stimulierung der Produktion und eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung Veränderungen in der Agrarstruktur dringend notwendig wurden. Für einen wesentlichen Teil der landwirtschaftlichen Produkte wie Getreide, Zucker, Milch, Fett und Fleisch regelten seit den Jahren 1950 und 1951 Marktordnungsgesetze das Verhältnis zwischen Einfuhr und Ausfuhr, den Absatz und die Preise. Nach außen hin war die Landwirtschaft durch Zölle, Einfuhrbeschränkungen und den „Schleusenmechanismus der staatlich kontrollierten Einfuhr- und Vorratsstellen" gegenüber preisdrückenden und absatzgefährdenden Einfuhren geschützt 83. Die Einfuhr- und Vorratsstellen regelten zudem den inländischen Markt durch Stützungskäufe, um einen Preisverfall zu verhindern. Trotz dieser Schutz- und Stützmechanismen hatte sich die Landwirtschaft nicht im gleichen Maße wie die gewerbliche Wirtschaft entwickeln und am wirtschaftlichen Aufstieg partizipieren können. Dies lag unter anderem daran, daß der Index der Produktionsmittelpreise, insbesondere für Maschinen und Geräte, auch 1956 und 1957 beachtlich höher lag als der Index der Preise für landwirtschaftliche Produkte. Da die landwirtschaftlichen Nutzflächen zum Teil stark zersplittert waren, konnte die Mechanisierung keine grundlegenden Erfolge zur Steigerung der Arbeitsproduktivität verzeichnen. Es fehlte zudem an langfristigen Krediten zu tragbaren Bedingungen. Hinzu kam, daß die Landwirtschaft jährlich Arbeitskräfte verlor, die in der Industrie oder der gewerblichen Wirtschaft ein besseres Einkommen fanden. Auch Lohnerhöhungen vermochten die Abwanderung nicht zu verhindern 84.

83

Kluge, Vierzig Jahre, S. 240, vgl. auch Sonnemann, Gestalten, S. 167-171.

84

Vgl. 165. Sitzung am 9. Jan. 1957 TOP D (Kabinettsprotokolle 1957, S. 78).

Veränderungen der bestehenden Agrarstruktur, der „Quelle grundlegender Schwierigkeiten", waren nicht zuletzt mit Blick auf die Entwicklung hin zu einem geeinten Europa dringend notwendig geworden. „Durch Maßnahmen der Selbsthilfe und Staatshilfe" sollte die Leistungsfähigkeit der deutschen Landwirtschaft in einer entsprechenden Übergangszeit so entwickelt werden, daß sie auf dem europäischen Markt konkurrenzfähig wurde. Gerade dies hatte Adenauer am 20. Oktober 1953 als „die größte und schwierigste agrarpolitische Aufgabe" in sein Regierungsprogramm für die zweite Legislaturperiode aufgenommen 85.

85

Regierungserklärung am 20. Okt. 1953, Stenographische Berichte, Bd. 18, S. 17-22.

Eine wichtige Voraussetzung zur Lösung dieser - wie der Bundeskanzler es nannte - „Schicksalsfrage" war mit dem 1955 durch den Bundestag nahezu einstimmig angenommenen Landwirtschaftsgesetz geschaffen worden, das mit den Mitteln der allgemeinen Wirtschafts- und Agrarpolitik - insbesondere der Handels-, Steuer-, Kredit- und Preispolitik - die für sie bestehenden naturbedingten und wirtschaftlichen Nachteile gegenüber anderen Wirtschaftsbereichen ausgleichen sollte 86. Die im Gesetz vorgesehenen Fördermaßnahmen erstreckten sich neben einer beschleunigten Verbesserung der Agrarstruktur auf eine Verminderung der Betriebsausgaben und auf eine produktivere Gestaltung der landwirtschaftlichen Erzeugungs- und Absatzmethoden. Nicht zuletzt sollten günstigere Arbeits- und Sozialverhältnisse im Dorf und eine Stärkung der Möglichkeiten zur Selbsthilfe durch Ausbildung und Beratung herbeigeführt werden. Mit dem Landwirtschaftsgesetz waren die im Herbst 1953 in die Agrarpolitik aufgenommenen Ideen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Heinrich Lübke über eine Verbesserung der landwirtschaftlichen Struktur nunmehr durch ein agrarpolitisches Programm ergänzt und gesetzlich verankert worden. Gemäß § 5 des Landwirtschaftsgesetzes war die Bundesregierung verpflichtet, jährlich einen „Bericht über die Lage der Landwirtschaft" (Grüner Bericht) vorzulegen, um deren Situation richtig einschätzen und daraus die notwendigen Schlüsse ziehen zu können. Im Februar 1956 hatte Lübke erstmals einen solchen Bericht vorgelegt. Dessen Grundsätze und Details wurden im Kabinett beraten und verabschiedet 87. Zu den agrarpolitischen Maßnahmen dieses Berichts, die im sogenannten Grünen Plan zusammengefaßt waren, gehörten für das Jahr 1956 z.B. Stützungskäufe der Einfuhr- und Vorratsstellen für Getreide und Futtermittel, die Erhöhung der Trinkmilchpreise, die Stützung des Butter- und des Schweinemarktes, die Verbesserung der Absatzverhältnisse für Schlachtrinder u.a.m. Damit sollten die Verkaufserlöse der Landwirte erhöht werden. Um darüber hinaus die Betriebsausgaben zu verringern, empfahl der Bericht, den Dieselkraftstoff zu verbilligen, die Einkommen- und Umsatzsteuer zu ermäßigen sowie Mittel zur Milderung von Ernte- und Hochwasserschäden bereitzustellen. Zudem sollte die Mengen- und Qualitätserzeugung u.a. durch Einführung gesetzlicher Handelsklassen für Obst und Gemüse, durch das Saatgut- und das Tierzuchtgesetz sowie durch die Bereitstellung von finanziellen Mitteln für die Tierseuchenbekämpfung, die Technisierung der Betriebe und das landwirtschaftliche Bauwesen gefördert werden. Schließlich wurden zur Verbesserung der Agrarstruktur beträchtliche Summen für die Flurbereinigung, d.h. für die Aufstockung zu kleiner Betriebe, die Aussiedlung aus zu engen Dorflagen sowie für Erschließungsarbeiten im Emsland und in Schleswig-Holstein bereitgestellt. Der Kabinettsausschuß beriet lediglich einige Details wie die ländliche Siedlung 88 und wasserwirtschaftliche Bauvorhaben 89.

86

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 18, S. 17. Zum Landwirtschaftsgesetz vgl. 85. Kabinettssitzung am 8. Juni 1955 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1955, S. 356-361).

87

Vgl. 118. Kabinettssitzung am 8. Febr. 1956 TOP 7 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 175-185) und 130. Sitzung des Deutschen Bundestages am 23. Febr. 1956 (Stenographische Berichte, Bd. 28, S. 6749-6757).

88

Vgl. 44. Ausschußsitzung am 27. Febr. 1956 TOP 2 und 69. Ausschußsitzung am 1. Juni 1957 TOP 1.

89

Vgl. 44. Ausschußsitzung am 27. Febr. 1956 TOP 3.

Die Summe der für die Unterstützung und Entwicklung der Landwirtschaft aufgewandten Haushaltsmittel des Bundes einschließlich der Lastenausgleichs- und der ERP-Mittel betrug für das Jahr 1956 insgesamt 1,771 Milliarden DM. Allein die Mittel, die aufgrund des ersten Grünen Berichtes für 1956 zusätzlich im Grünen Plan bereitgestellt wurden, betrugen 615,5 Millionen DM. Davon wurden 249,5 Millionen DM für die Verbesserung der Agrarstruktur sowie der landwirtschaftlichen Arbeits- und Lebensverhältnisse und 366 Millionen DM für die Förderung der Einkommensverhältnisse der landwirtschaftlichen Bevölkerung ausgegeben 90. Im zweiten Grünen Plan 1957 wurden insgesamt Haushaltsmittel in Höhe von 1,212 Milliarden DM bereitgestellt. Trotz dieser Verdoppelung der Mittel im Vergleich zum Vorjahr löste der Grüne Plan Unzufriedenheit beim Deutschen Bauernverband aus. Steigende Löhne und Betriebskosten hatten die Einkommensverbesserungen neutralisiert und den Abstand zu den Einkommen in der Industrie unverändert gelassen 91. Der Verband forderte daher zwar nicht direkt kostendeckende Preise, erhob aber Anspruch auf einen staatlichen Aufwandsausgleich bei unzureichenden Erzeugerpreisen 92. Die Interessenvertreter hatten verstanden, daß die Bundesregierung im Wahljahr jede weitere inflationäre Preisentwicklung vor allem im Lebensmittelsektor verhindern wollte und ihren Forderungen eher auf dem Wege der Subventionen nachkommen würde. So hatte die Bundesregierung z.B. Ende 1956 eine befristete Subventionierung der Mehlpreise beschlossen, um im Endeffekt den Brotpreis, der nicht zuletzt auch ein politischer Preis war, stabil zu halten. Ein Jahr später diskutierte der Kabinettsausschuß im November 1957 nach erneuten Forderungen des Mühlenverbandes den Wegfall dieser Subventionen 93.

90

Zu den Zahlen vgl. die Grünen Pläne 1956, S. 16 (BD 10/9-1956), 1957, S. 223 (BD 10/9-1957) und 1958, S. 245 (BD 10/9-1958).

91

Vgl. 165. Kabinettssitzung am 9. Jan. 1957 TOP D (Kabinettsprotokolle 1957, S. 78).

92

Vgl. 171. Kabinettssitzung am 15. Febr. 1957 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 146-148).

93

Vgl. 1. Ausschußsitzung am 12. Nov. 1957 TOP 3.

Während die Grünen Pläne nicht im Kabinettsausschuß, sondern im Kabinett beraten und beschlossen wurden, gehörte die Besprechung der Einfuhr- und Versorgungspläne des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, die jährlich aufgrund der Marktordnungsgesetze für das jeweilige Wirtschaftsjahr aufgestellt wurden, zum regelmäßigen Themenkatalog im Kabinettsausschuß für Wirtschaft 94. Sie dokumentierten den jeweiligen Ist-Stand der inländischen Erzeugung an landwirtschaftlichen Produkten, den Bevölkerungsbedarf und den Umfang der notwendigen zusätzlichen Importe zur Bedarfsdeckung. Mit dieser kontingentierten Einfuhr- und Vorratspolitik sollten Verknappungserscheinungen verhindert werden.

94

Zu den Einfuhr- und Versorgungsplänen 1956/57 und 1957/58 vgl. 46. Ausschußsitzung am 27. März 1956 TOP 2 und 72. Ausschußsitzung am 19. Aug. 1957 TOP 2.

Die Entscheidung darüber, in welchem Maße weitere handelsvertragliche Verpflichtungen eingegangen werden sollten, beeinflußte wesentlich die Bevorratungspolitik der Bundesregierung. Die handelspolitische Auswertung der Importe landwirtschaftlicher Produkte führte zu nicht immer leichten Verhandlungen, da die Lieferwünsche der Exportländer mitunter über den Einfuhrspielraum hinausgingen. Mehreinfuhren landwirtschaftlicher Erzeugnisse riefen jedoch nicht nur den Widerstand der Agrarproduzenten hervor. Auch der Bundesfinanzminister lehnte solche Einfuhren ab, da sie zum Schutz der einheimischen Landwirtschaft vom Markt genommen und der Bundesreserve zugeführt wurden. Die Lagerhaltungskosten hierfür hatte aber der Bund aufzubringen.

In einigen politisch brisanten Fällen suchten die federführenden Ressorts eine Entscheidung im „Wirtschaftskabinett" herbeizuführen. Mit Schweden wurde nach langwierigen Verhandlungen im Interesse der deutschen Exportindustrie und der deutsch-schwedischen Verhandlungen über das in Schweden beschlagnahmte deutsche Eigentum ein dreijähriges Weizenabkommen abgeschlossen 95. Die Verhandlungen zur Regelung über das deutsche Vermögen mit Portugal 96 spielten selbst bei der Entscheidung über den Import von portugiesischem Wein eine entscheidende Rolle 97. Zu Zugeständnissen hatte sich die Bundesregierung auch bei den Verhandlungen über die Verlängerung des deutsch-kubanischen Handels- und Schiffahrtsvertrages veranlaßt gesehen und sich zu einem über den Einfuhrbedarf hinausgehenden Zuckerimport bereiterklärt 98. Als Frankreich 1956 wegen einer schlechten Ernte mit seinen Verpflichtungen bei den Weizenlieferungen in Bedrängnis geriet, nahm die Bundesregierung mit Rücksicht auf die deutsch-französischen Beziehungen eine Verlängerung der Lieferfristen sowie eine Ersatzlieferung von Gerste und damit eine Erhöhung der Futtermittelreserve hin 99.

95

Vgl. 43. Ausschußsitzung am 10. Febr. 1956 TOP 2 und 46. Ausschußsitzung am 27. März 1956 TOP 2 c.

96

Vgl. 148. Kabinettssitzung am 24. Aug. 1956 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 559 f.).

97

Vgl. 61. Ausschußsitzung am 20. Dez. 1956 TOP A.

98

Vgl. 43. Ausschußsitzung am 10. Febr. 1956 TOP 1 und 46. Ausschußsitzung am 27. März 1956 TOP 2 a.

99

Vgl. Chefbesprechung über Fragen der Bevorratung am 29. Nov. 1956.

Die internationalen Konflikte im Herbst 1956 in Ungarn und am Suez-Kanal verdeutlichten die Anfälligkeit einer im wesentlichen von Einfuhren abhängigen Versorgung und verwiesen gleichzeitig auf die Notwendigkeit, durch Produktionssteigerungen im Inland die Einfuhrabhängigkeit zu verringern. Sie bestätigten aber auch, daß die kontingentierte Einfuhrpolitik zunächst fortgesetzt werden mußte und veranlaßten die Bundesregierung zu einer verstärkten Bevorratung von wichtigen Lebensmitteln und Gütern der gewerblichen Wirtschaft. Der Kabinettsausschuß befaßte sich Ende 1956 und Anfang 1957 mit einer allgemeinen Bestandsaufnahme der Versorgungslage der Bundesrepublik Deutschland und erwog Möglichkeiten der Erweiterung staatlicher und der Anlage privater Vorräte bzw. die Schaffung finanzieller Anreize für eine Bevorratung durch die private Wirtschaft. Unabhängig von den akuten politischen Ereignissen drängten auch die Bestrebungen des Handels nach einer Erweiterung des Transithandels und die Forderungen der NATO nach einer Erhöhung der Vorräte aus militärischen Gründen auf eine Lösung dieser Frage. Im Wirtschaftskabinett herrschte Einigkeit darüber, daß eine Ausweitung staatlicher Lagerhaltung sehr hohe Kosten verursachen würde. Deshalb erwog der Ausschuß, die Anlage von Haushaltsvorräten an haltbaren Lebensmitteln beim Verbraucher selbst zu fördern. Allerdings erschien es den Ausschußmitgliedern als politisch unklug, im Jahr vor den Bundestagswahlen von staatlicher Seite zur Anlage von Haushaltsvorräten aufzurufen. Auch die Überlegungen, Fleischvorräte durch die Umwandlung der Bestände in Konserven zu erhöhen, ließ der Ausschuß zu Gunsten einer verstärkten Einfuhr von Futter- und Industriegetreide zur Versorgung der Viehbestände und damit zum Erhalt einer „lebenden Fleischreserve" fallen. Die Ausweitung der Bundesreserve an Getreide stieß ebenfalls auf Bedenken, da ein Anstieg der Weltmarktpreise befürchtet wurde 100.

100

Vgl. 60. Ausschußsitzung am 19. Nov. 1956 TOP 1, Chefbesprechung über Fragen der Bevorratung am 29. Nov. 1956 und 63. Ausschußsitzung am 30. Jan. 1957 TOP 1.

Im Juli 1957 beschloß die Bundesregierung, den bestehenden Bürgschaftsrahmen für Kredite zur Finanzierung der Lebensmittelbevorratung um 300 Millionen DM auf 1,5 Milliarden DM zu erhöhen 101.

101

Vgl. 71. Ausschußsitzung am 23. Juli 1957 TOP 1 und 72. Ausschußsitzung am 19. Aug. 1957 TOP 1.

Handelsvertraglich bedingte Mehreinfuhren einerseits und gestiegene Inlandsproduktion andererseits - insbesondere die Produktion an Schweinefleisch hatte stark zugenommen - führten 1956 und 1957 zu steigenden Kosten für die Vorratshaltung der entstandenen Überbestände an Getreide und Fleisch. Bundesfinanzminister Schäffer nahm daher die Beratungen des Einfuhr- und Versorgungsprogramms 1957/1958 im Kabinettsausschuß zum Anlaß, um eine zeitlich und mengenmäßig besser auf den Einfuhrbedarf abgestimmte Einfuhrpolitik und eine Reform der Getreidemarktordnung zu fordern. Schließlich bemühte sich die Bundesregierung, den Überhang landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Belieferung der ausländischen Stationierungstruppen abzutragen - jedoch ohne Erfolg 102.

102

Vgl. 72. Ausschußsitzung am 19. Aug. 1957 TOP 1 und 3. Ausschußsitzung am 13. Dez. 1957 TOP 5.

Trotz der umfangreichen Maßnahmen zum Schutz und zur Förderung der Landwirtschaft blieb die Situation in diesem Wirtschaftszweig kritisch. So mußte Bundeslandwirtschaftsminister Lübke im Frühjahr 1957 konstatieren, daß die „Stimmung auf dem Lande mit und ohne Grünen Plan nicht sehr rosig" war und die Erwartungen über die Auswirkungen der Grünen Pläne dämpfte 103. Auch ein Jahr später hatte sich die wirtschaftliche und soziale Lage der bäuerlichen Bevölkerung in fast allen Bodennutzungssystemen und Wirtschaftsgebieten - abgesehen von den ausgesprochenen Schadensgebieten - lediglich „etwas gebessert". Danach erzielte die Mehrheit der in den Jahren 1956 und 1957 untersuchten Betriebe ein jährliches Arbeitseinkommen zwischen 2500 und 3500 DM je Arbeitskraft, das waren 60 bis 85% des Vergleichslohnes der gewerblichen Wirtschaft, der zwischen 4200 und 5400 DM lag 104.

103

Lübkes Bericht über die Lage der Landwirtschaft vor dem Deutschen Bundestag am 21. Febr. 1957 (Stenographische Berichte, Bd. 35, S. 11011-11017, insbesondere S. 11013).

104

Vgl. Grüner Plan 1958, S. 7 und 27-30 (BD 10/9-1958).

Angesichts dieser eher nüchternen Bilanz stellte der Bundeskanzler zu Beginn der dritten Legislaturperiode in seiner Regierungserklärung am 29. Oktober 1957 zu den agrarpolitischen Aufgaben der neuen Bundesregierung fest, daß die Landwirtschaft trotz der hohen Zuwendungen auch weiterhin auf Jahre hinaus Hilfe bedürfe, sich aber die Grundlinien des Landwirtschaftsgesetzes und der Grünen Pläne als richtig erwiesen hätten 105.

105

Stenographische Berichte, Bd. 39, S. 17-26, insbesondere S. 21.

Verkehrspolitik

Verkehrspolitische Themen standen in den Anfangsjahren der Arbeit des Kabinettsausschusses nur selten auf der Tagesordnung 106. In der ersten Legislaturperiode hatte die Verkehrspolitik neben dem Wiederaufbau der Infrastruktur zunächst im Zeichen der Reorganisierung der Verkehrsordnung gestanden. Die gewerblichen Verkehrsträger im Güter- und Personenverkehr waren in ein System staatlich regulierter gemeinwirtschaftlicher Verkehrsbedienung eingebunden. Um flächendeckend eine Grundversorgung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen bis in entlegene und dünn besiedelte Regionen sicherzustellen, waren sie nicht den Wirkungsmechanismen des freien Marktes überlassen 107. Eine Reihe von Ordnungsgesetzen regelte die Rechtsverhältnisse der einzelnen Verkehrszweige 108. Es gab Beförderungstarife für die Personenbeförderung ebenso wie für den gewerblichen Güterfernverkehr und Zulassungsbeschränkungen für Fuhr- und Omnibusunternehmer. Von staatlicher Reglementierung ausgenommen waren allerdings der Eigenverkehr der Betriebe mit Last- und Personenkraftwagen (Werkverkehr) und die private Kraftfahrzeughaltung.

106

Vgl. 11. Ausschußsitzung am 13. Sept. 1951 TOP 2 und TOP D sowie 37. Ausschußsitzung am 2. Juli 1953 TOP A (Kabinettsausschuß für Wirtschaft 1951-1953, S. 105-107, 110 sowie 265 f.).

107

Vgl. Klenke, Freier Stau, S. 4-62, und Südbeck, Motorisierung, S. 170-176.

108

Z.B. das Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt, 1950, das Allgemeine Eisenbahngesetz, 1951, das Bundesbahngesetz, 1951, das Güterkraftverkehrsgesetz, 1952 oder das Bundesfernstraßengesetz, 1953.

In der zweiten Legislaturperiode wurde die Abstimmung der einzelnen Verkehrsträger aufeinander zur vordringlichsten verkehrspolitischen Aufgabe der Bundesregierung. So hob Adenauer in seiner Regierungserklärung das Ziel hervor, Eisenbahn- und Straßenverkehr, Binnen- und Seeschiffahrt und künftigen Luftverkehr so zu ordnen, daß bestehende Werte, d.h. die flächendeckende Grundversorgung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen, erhalten und zugleich der höchste Nutzen mit dem geringsten Kostenaufwand erreicht würde. Zusätzlich sollte im ständig wachsenden Verkehr besonders die Sicherheit der Menschen vor allen wirtschaftlichen Erwägungen stehen 109. Diese Richtlinien führte Adenauer auch in seiner Regierungserklärung zu Beginn der dritten Legislaturperiode am 29. Oktober 1957 fort 110.

109

Regierungserklärung am 20. Okt. 1953, Stenographische Berichte, Bd. 18, S. 18.

110

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 39, S. 22.

Mitte der 50er Jahre entwickelte sich das Auto zum dominierenden Mittel individueller Fortbewegung. Gestiegene Einkommen ermöglichten es immer breiteren Bevölkerungskreisen, sich ein Auto zu kaufen. Diese Zunahme der Motorisierung offenbarte einerseits den wirtschaftlichen Wohlstand und den gestiegenen Lebensstandard der Bevölkerung. Dem stand andererseits allerdings auch eine bis dahin ungekannte Zahl an Verkehrsunfällen gegenüber 111. Der Kraftfahrzeugbestand der Personenkraftwagen verdoppelte sich von 1,1 Millionen im Jahr 1953 auf 2,4 Millionen 1957. Zur gleichen Zeit erhöhte sich auch der Bestand an Lastkraftwagen kräftig 112. Der Anteil des Lastkraftwagen-Verkehrs im Güterverkehr und insbesondere die rasante Entwicklung des begünstigten betrieblichen Eigenverkehrs mit dem Lastkraftwagen stieg dabei zu Lasten des Gütertransports auf der Schiene. Er schränkte das einstige Verkehrsmonopol der Eisenbahn immer mehr ein, was u.a. eine Verschlechterung der Ertragslage der Deutschen Bundesbahn zur Folge hatte.

111

Die Personen- und Sachschäden stiegen insgesamt von 577 200 (1955) auf 635 990 (1956), 644 326 (1957) und 715 453 (1958). Vgl. Verkehrspolitik in der Bundesrepublik 1949-1961, S. 270.

112

Der Kraftfahrzeugbestand stieg im Bundesgebiet ohne Berlin (West) bei den PKW von 1 696 000 (1955) auf 2 069 000 (1956), 2 499 000 (1957) und 2 992 000 (1958), bei den LKW von 579 000 (1955) auf 592 000 (1956), 612 000 (1957) und 620 000 (1958). Vgl. Verkehrspolitik in der Bundesrepublik 1949-1961, S. 258 (BD 15/58-22).

Das Kabinett hatte bereits im Juni 1954 im Rahmen der Entwicklung eines gesamtwirtschaftlichen Verkehrskonzeptes ein Gutachten über Maßnahmen zur Wiederherstellung der Wirtschaftlichkeit der Bundesbahn in Auftrag gegeben. Der Kabinettsausschuß für Wirtschaft erörterte im November 1956 dieses bereits seit Juli 1955 vorliegende sogenannte Ottmann-Gutachten 113. Wichtigstes Ergebnis der gutachtlichen Untersuchungen war die Erkenntnis, daß Rationalisierungsmaßnahmen und die dadurch möglichen Einsparungen nicht ausreichen würden, um eine anhaltende Wirtschaftlichkeit der Bundesbahn herbeizuführen. Im Kern hing nach diesem Gutachten die Wettbewerbsfähigkeit der Bundesbahn davon ab, inwieweit sie ihren Betrieb nicht nur rationalisieren, sondern auch modernisieren konnte, um die dem Schienenverkehr anhaftenden Nachteile im Nahverkehr zu minimieren und den Effizienzvorsprung im Fernverkehr voll auszuschöpfen. Aufgrund der Stellungnahme des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn zu diesem Gutachten hatte Bundesverkehrsminister Hans Christoph Seebohm eine Reihe von Maßnahmen vorgeschlagen, die zu einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen der öffentlichen Verkehrsträger beitragen sollten. Hierzu zählte seine Forderung nach einer beschleunigten Verabschiedung des Personenbeförderungsgesetzes und der Verwirklichung des Verkehrsfinanzgesetzes. Zudem hatte der Bundesverkehrsminister einen Zehnjahres-Investitionsplan als technisches Rahmenprogramm vorgeschlagen. Mit der Überarbeitung der Empfehlungen des Gutachtens beauftragte der Kabinettsausschuß - einer Empfehlung des Bundesministers der Finanzen folgend - einen interministeriellen Ausschuß 114.

113

Das Gutachten hatte der frühere Präsident des Hauptprüfungsamtes für die Deutsche Bundesbahn Dr. Karl Ottmann erstellt und wurde daher nach ihm benannt.

114

59. Ausschußsitzung am 10. Nov. 1956 TOP 1 und 169. Kabinettssitzung am 30. Jan. 1957 TOP C (Kabinettsprotokolle 1957, S. 122 f.).

Die verschlechterte Ertragslage der Deutschen Bundesbahn einerseits und wachsende Kapazitäten im Güterverkehr andererseits, aber auch steigende Unfallzahlen im Straßenverkehr und eine besorgniserregende Überlastung des auf einen derartigen Anstieg des Verkehrsvolumens nicht ausgelegten westdeutschen Straßennetzes führten Mitte der 50er Jahre zum sogenannten „Schiene-Straße-Konflikt", der von scharfen Auseinandersetzungen um die Verkehrsordnung geprägt war. Dabei ging es nicht allein um die traditionelle Vorrangstellung der Eisenbahn und der von ihr verkörperten gemeinwirtschaftlichen Verkehrsbedienung, sondern auch um die Verteilung der Krisenlasten auf alle Verkehrsträger.

Ein bereits im Dezember 1953 und Januar 1954 gemeinsam von den Bundesministern für Verkehr und der Finanzen vorgelegtes verkehrspolitisches Gesamtprogramm hatte neben dem Verkehrsfinanzgesetz ein Straßenentlastungsgesetz, ein Personenbeförderungsgesetz sowie eine Reihe weiterer verkehrspolitischer Vorschläge zum Inhalt und war in allen wesentlichen Teilen auch vom Bundeskabinett gebilligt worden 115. Allerdings konnte lediglich das Verkehrsfinanzgesetz 1955 verabschiedet werden 116. Die hierin beschlossenen Maßnahmen konzentrierten sich dabei auf die Einschränkung des sogenannten Werkfernverkehrs. So sollte der Transport hauptsächlich von Massengütern verboten und der Werkfernverkehr mit einem eindämmenden Beförderungssteuersatz von 3-5 Pfennig pro Kilometer belastet werden 117. In diese Richtung zielten auch die vorgesehene wegekostengerechte Heraufsetzung der Kraftfahrzeugsteuer und die Anhebung der Mineralölsteuer auf Dieselöl, die die überkommene Begünstigung gegenüber der Benzinbesteuerung beseitigen sollte. Über die Zweckbindung der daraus resultierenden Mehreinnahmen konnten erstmals beträchtliche Summen - jährlich 115 Millionen DM gegenüber 20-25 Millionen DM in den vorangegangenen Jahren - für den Straßenbau zur Verfügung gestellt werden 118.

115

Vgl. 27. Kabinettssitzung am 31. März 1954 TOP 2 und 34. Kabinettssitzung am 1. Juni 1954 TOP 7 (Kabinettsprotokolle 1954, S. 133-136 und S. 244-248).

116

Zum Verkehrsfinanzgesetz vom 6. April 1955 (BGBl. I 166) vgl. 73. Kabinettssitzung am 2. März 1955 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1955, S. 160-163).

117

Vgl. 55. Ausschußsitzung am 27. Juli 1956 TOP C.

118

Die Verkehrspolitik 1949-1961, S. 240.

In seinen Bemühungen, den gewerblichen Güterfernverkehr einzuschränken, erlitt Bundesverkehrsminister Seebohm 1957 einen empfindlichen Rückschlag. Der Versuch, die Lastkraftwagen-Kontingente für den gewerblichen Güterfernverkehr auf den Ist-Bestand einzufrieren, endete damit, daß der Bundesrat eine großzügige Aufstockung durchsetzte 119. Nach den Vorstellungen Seebohms sollte die Anzahl der Kraftfahrzeuge im allgemeinen Güterfernverkehr auf insgesamt 15 189, für den Bezirksgüterverkehr auf 5645 und die Zahl der Kraftfahrzeuge und Anhänger im Möbelfernverkehr auf 3581 festgesetzt werden. Der Bundesrat beschloß demgegenüber eine Erhöhung der für den Güterfernverkehr zugelassenen Fahrzeuge um insgesamt 579 auf 21 413 und für den Möbelfernverkehr um insgesamt 155 auf 3790 Fahrzeuge.

119

Vgl. 187. Kabinettssitzung am 2. Juli 1957 TOP 4 sowie 192. Kabinettssitzung am 14. Aug. 1957 TOP 5 und 193. Kabinettssitzung am 20. Aug. 1957 TOP 5 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 310, 358 und 365 f.).

Der Bundesverkehrsminister hatte mehrere erfolglos gebliebene Vorstöße unternommen, die Straßenbaufinanzierung auf eine neue Grundlage zu stellen. U.a. wirkten die Maßnahmen, die die Bundesminister der Finanzen und für Wirtschaft im Rahmen ihres Konjunkturdämpfungsprogramms durchsetzten, einer Ausdehnung der Straßenbautätigkeit entgegen 120. Das Verkehrsfinanzgesetz von 1955 hatte ermöglicht, daß 1956 erstmals wesentlich mehr finanzielle Mittel für den Erhalt und Ausbau der Bundesstraßen zur Verfügung standen. Außerdem hatte Seebohm am 14. März 1956 einen Zehnjahresplan für den Straßenbau bekanntgegeben, in dem finanzielle Aufwendungen für den Aus- und Neubau des Straßenverkehrsnetzes in einer Gesamthöhe von 19,5 Milliarden DM, davon 5,5 Milliarden DM für Bundesautobahnen, veranschlagt waren. Zusätzlich sollten jährlich 285 Millionen DM für die laufende Unterhaltung des Straßennetzes bereitgestellt werden. Im November 1956 beriet der Kabinettsausschuß für Wirtschaft hauptsächlich die Finanzierungsmöglichkeiten dieses Planes 121. Das Bundesministerium der Finanzen hatte zu den Vorschlägen des Bundesverkehrsministers den Entwurf eines Straßenbaufinanzierungsgesetzes erarbeitet, das eine Erweiterung der sich aus dem Verkehrsfinanzgesetz von 1955 ergebenden Finanzierungsmöglichkeiten durch die Erhöhung der Mineralölsteuer und die Erhebung einer nach Fahrzeuggröße gestaffelten Straßenbenutzungsgebühr vorsah. Schäffer hatte sich aber gegen den Vorschlag einer Zweckbindung der Kraftfahrtabgaben, wie sie von seiten der Lastkraftwagen-Verkehrsbetriebe gefordert wurde, gewehrt. Seebohm hatte dagegen in seiner Kabinettsvorlage für das Gesetz über den Ausbauplan der Bundesfernstraßen eine Vorschrift über die volle Zweckbindung der Mineralölsteuer eingebaut, die zu neuerlichen Verhandlungen mit Schäffer führte. Erst auf Drängen Adenauers wurde ein Kompromiß gefunden, demzufolge bei der Bemessung der Straßenbaumittel „in angemessener Weise auf die Entwicklung des Aufkommens der Mineralölsteuer" Rücksicht genommen werden sollte 122.

120

Vgl. 50. Ausschußsitzung am 8. Juni 1956 TOP 1, Punkt 1 c.

121

Vgl. 61. Ausschußsitzung am 20. Dez. 1956 TOP 1.

122

Vgl. 168. Kabinettssitzung am 23. Jan. 1957 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 118).

Auch die tarifpolitischen Maßnahmen im Bereich des Verkehrswesens folgten den verkehrspolitischen Zielsetzungen der Bundesregierung - Annäherung der Startbedingungen der Verkehrsträger insbesondere von Schiene und Straße, zweckmäßige Aufgabenteilung zwischen Schiene, Straße und Binnenschiffahrt auf der Grundlage ihrer Zusammenarbeit sowie die Sicherung angemessener Beförderungsentgelte für die Verkehrsträger unter sorgfältiger Abstimmung mit den Interessen der verladenden Wirtschaft. Sie waren aber durch geltende Preisgesetze stark eingeschränkt. Trotz einer Reihe von Tarifangleichungsmaßnahmen in der ersten Legislaturperiode waren die Eisenbahngütertarife Mitte der 50er Jahre der Entwicklung der Erzeugerpreise in der Grundstoff- und Produktionsgüterindustrie und der Entwicklung der Löhne, Gehälter und Pensionen nicht gefolgt. Die Eisenbahnpersonentarife waren seit der Währungsreform nur einmal (1951) erhöht worden, lagen ebenfalls unter dem allgemeinen Niveau und konnten die Kosten der Verkehrsträger nicht decken. Bis zum Ende der 50er Jahre beschloß die Bundesregierung lediglich eine allgemeine Anhebung der Personen- und Gütertarife Anfang 1958. Wie in den Jahren zuvor ging es dabei in erster Linie um eine allgemeine Kostenanpassung 123. Im Omnibuslinienverkehr erhöhten die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost ihren Regeltarif zum 1. April 1957 124.

123

Vgl. 3. Ausschußsitzung am 13. Dez. 1957 TOP 2.

124

Vgl. 58. Ausschußsitzung am 10. Sept. 1956 TOP 1 und Fortsetzung der 158. Kabinettssitzung am 25. Okt. 1956 TOP 12 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 665).

Für die vom Bundestag abgelehnten Transportverbote des Straßenentlastungs-Gesetzentwurfs hatten die Bundesminister der Finanzen und für Verkehr Ersatz in Form von stark reduzierten Höchstmaßen für Lastkraftwagen gefunden, um so die Nutzlast unter die Rentabilitätsgrenze zu drücken und auf diese Weise den Fernverkehr mit Lastkraftwagen einzudämmen. Gegen den massiven Widerstand der Vertreter des Straßenverkehrsgewerbes und des Kraftfahrzeugbaus setzten sie im Bundestag für den Lastzug ein höchstzulässiges Gesamtgewicht von 24 Tonnen statt der bisherigen 40 Tonnen durch 125.

125

Vgl. 194. Kabinettssitzung am 3. Sept. 1957 TOP C (Kabinettsprotokolle 1957, S. 371 f.).

Noch in den letzten Sitzungen der zweiten Legislaturperiode wurde im Bundestag eine Reihe von Gesetzen verabschiedet, die für den Verkehr von erheblicher Bedeutung waren. Hierzu gehörte das Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiet des Verkehrsrechts und des Verkehrshaftpflichtrechts, das am 29. Juni 1957 verabschiedet wurde und u.a. die Einführung der sogenannten Verkehrssünderkartei brachte. Das am 4. Juli 1957 verabschiedete Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes ermächtigte den Bundesminister für Verkehr, auch für Personenkraftfahrzeuge wieder Höchstgeschwindigkeiten festzusetzen und führte zur Geschwindigkeitsbegrenzung in Ortschaften auf 50 km/h 126. Von besonderer Bedeutung war auch das Gesetz über den Ausbau von Bundesfernstraßen vom 27. Juli 1957, mit dem grundsätzlich die dringende Notwendigkeit eines systematisch geplanten Straßenbaus anerkannt und der entsprechende Plan des Bundesverkehrsministers gesetzlich verankert wurde 127.

126

Vgl. 185. Kabinettssitzung am 12. Juni 1957 TOP 6 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 289 f.).

127

Vgl. 169. Kabinettssitzung am 30. Jan. 1957 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 122).

In den Jahren 1956 und 1957 flossen bereits beträchtliche Bundesmittel mit einer deutlichen Zuwachsrate in das Verkehrswesen. Insgesamt wurden hier 2168,7 Millionen DM im Jahr 1956 und 2942,3 Millionen DM im Jahr 1957 investiert. Hiervon entfielen 1077,3 Millionen DM (1956) bzw. 1396,3 Millionen DM (1957) auf die Eisenbahnen, 643,2 Millionen DM (1956) bzw. 1050,0 Millionen DM (1957) auf den Straßenbau und 273,9 Millionen DM (1956) bzw. 276,8 Millionen DM (1957) auf die Seeschiffahrt 128. Die Fördermaßnahmen konzentrierten sich vor allem auf den Straßenbau, der angesichts der durch Wohnungsbau und Arbeitsbeschaffung bedingten großen Ausgaben der Bundesregierung zunächst zurückgestanden hatte. In der dritten Legislaturperiode begann der Straßenbau immer mehr den Wohnungsbau als bedeutsamsten Konjunkturträger abzulösen.

128

Vgl. Die Verkehrspolitik 1949-1961, S. 412.

Energiepolitik

Der starke Wirtschaftsaufschwung in den 50er Jahren war mit einem zunehmenden Energieverbrauch sowie einer immer größer werdenden Nachfrage nach Kohle und Heizöl verbunden und führte zu ständig steigenden Brennstoffeinfuhren, insbesondere von teurer Kohle aus den USA.

Angesichts dieser Entwicklung sah sich die Bundesregierung veranlaßt, mit Hilfe von Energiebilanzen eine langfristige Vorschau über die Entwicklung des Energiebedarfs und mögliche bzw. notwendige Maßnahmen zur Sicherung der Energieversorgung aufzustellen 129. Im Ergebnis hatte das Bundesministerium für Wirtschaft Mitte 1956 einen steigenden Energieverbrauch errechnet, der einer jährlichen Bedarfssteigerung um 2,5% entsprach, und dies bei einer gleichzeitig erheblichen Steigerung der Energieeinfuhren und des hierfür erforderlichen Devisenaufwandes. Die Besprechungen mit Vertretern der einzelnen Zweige der Energiewirtschaft, der IG Bergbau und dem Bundesministerium für Wirtschaft im Laufe des Jahres 1956 hatten zudem verdeutlicht, daß noch auf Jahre hinaus der inländische Kohlenbergbau der wichtigste Zweig der Energieversorgung sein würde. Aus der Atomkraft wurde bis 1965 kein wesentlicher Beitrag erwartet.

129

Vgl. 58. Ausschußsitzung am 10. Sept. 1956 TOP 4 und 2. Ausschußsitzung am 27. Nov. 1957 TOP 2.

Im September 1956 beriet das Wirtschaftskabinett die Situation auf dem Energiesektor, insbesondere im Kohlenbergbau, und die Auswirkungen, die ein steigender Umsatz von Kohle sowie eine zunehmende Rohöl-Einfuhr auf die Transportmöglichkeiten von Bahn und Binnenschiffahrt mit sich bringen würden. Aufgrund des dadurch zusätzlich benötigten Transportraumes sahen sich diese Wirtschaftszweige mit einem höheren Finanzbedarf konfrontiert. Obgleich das Bundesministerium der Finanzen vor generellen Regelungen zu Gunsten eines Gewerbezweiges warnte, sprach es sich nicht zuletzt angesichts der großen Einfuhrabhängigkeit bei Rohöl für die Fortführung der Subventionen für den deutschen Kohlenbergbau aus.

Die energiepolitischen Maßnahmen, die das Bundesministerium für Wirtschaft für die Jahre 1956 und 1957 eingeführt hatte, zielten darauf ab, die Energieversorgung zu sichern und gleichzeitig den Wettbewerb der Energieträger untereinander zu fördern. Zu diesen Maßnahmen gehörten die Zustimmung der Bundesregierung zur Freigabe der seit Jahrzehnten gebundenen Kohlenpreise durch die Hohe Behörde und die Abschaffung des Zolls für eingeführtes Heizöl 130. Die Freigabe des Kohlenpreises war im Kabinettsausschuß für Wirtschaft wegen befürchteter Preissteigerungen nicht unumstritten geblieben. Der Bundesfinanzminister hatte sich für die Freigabe nur unter der Bedingung ausgesprochen, daß die seit Anfang 1956 gewährten Subventionen des Bundes (Bergmannsprämie, Erstattung von Arbeitgeberbeiträgen zur Knappschaftsrentenversicherung) jederzeit aufgehoben werden könnten, wenn die Kohlenpreise über 2 DM je Tonne hinaus erhöht würden. Ähnliche Befürchtungen dominierten auch die Erörterungen des Wirtschaftskabinetts über die Freigabe der Gaskokspreise 131.

130

Vgl. 45. Ausschußsitzung am 9. März 1956 TOP 1.

131

Vgl. 57. Ausschußsitzung am 4. Sept. 1956 TOP 2 und 58. Ausschußsitzung am 10. Sept. 1956 TOP 3.

Die angespannte Situation in der Kohlenversorgung - nicht zuletzt entstanden durch den Mangel an billiger Kohle in den Ländern der Montanunion und durch die immer teurer werdende amerikanische Kohle infolge der sprunghaft ansteigenden Frachtraten, und dies bei anhaltend guter Beschäftigungssituation in der Eisen- und Stahlindustrie - hatte das Kabinett Anfang 1957 dazu veranlaßt, die Erörterung der Kohlenversorgung und die damit zusammenhängenden Finanzierungsfragen in das Wirtschaftskabinett zu verweisen 132. Für das Kohlenwirtschaftsjahr 1957/1958 erwartete das Bundesministerium für Wirtschaft u.a. durch die Arbeitszeitverkürzungen ein Förderdefizit an Steinkohle von 8,2 Millionen Tonnen, das durch Einfuhren kompensiert werden mußte. Da die Bundesregierung darum besorgt war, den ebenfalls gestiegenen Privatverbrauch an Kohle (Hausbrand) überwiegend mit der preisgünstigeren einheimischen Kohle zu decken, erwog das Wirtschaftskabinett die Möglichkeit, den Bedarf der Bundeswehr und der ausländischen Stationierungstruppen weitgehend mit Importkohle zu decken. Der Differenzbetrag zwischen der teureren Auslands- und der billigeren Inlandskohle sollte aus Bundesmitteln beglichen werden. Dies aber hätte eine zusätzliche Belastung des Bundeshaushaltes bedeutet. Ein anderer Vorschlag des Bundeswirtschaftsministeriums bestand darin, Berlin (West) an der Abnahme von Importkohle zu beteiligen, was erhebliche Preiserhöhungen bei Gas und Strom in Berlin zur Folge gehabt hätte. Beide Vorschläge stießen beim Bundesfinanzministerium, das eine Belastung des Bundeshaushaltes nicht hinnehmen wollte, auf Ablehnung. Noch im März 1957 erklärte sich die Stahlindustrie, deren Kohlenverbrauch am meisten gestiegen war, bereit, ihre Einfuhren aus den USA zu erhöhen und trug so zu einer gewissen Entspannung bei.

132

Vgl. 172. Kabinettssitzung am 21. Febr. 1957 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 158 f.) und 66. Ausschußsitzung am 12. März 1957 TOP 3.

Die Preiserhöhungen für Steinkohle zum 1. Oktober 1957 durch die Ruhrkohlenverkaufsgesellschaften kurz nach den Bundestagswahlen hatten beim Bundeswirtschaftsminister erneute Bedenken über deren Auswirkungen auf das Lohn- und Preisgefüge anderer Wirtschaftszweige hervorgerufen. Da die Bundesregierung nach den Bestimmungen des Vertrages der Montanunion keinerlei Befugnisse besaß, in die Kohlepreisgestaltung selbst einzugreifen, hatte Erhard zur Abfederung der befürchteten Preiserhöhungen und zur Förderung des Wettbewerbs in der Energiewirtschaft Sofortmaßnahmen wie den Wegfall der Umsatzausgleichssteuer für Importkohle und Heizöl vorgeschlagen und diese dem Wirtschaftskabinett zur Erörterung vorgelegt 133. Weitere Überlegungen richteten sich auf die Ausklammerung bundeseigener Zechen aus den Kohlenverkaufsgesellschaften, auf die Verringerung der Mineralölzölle und die Förderung der Atomwirtschaft. Der Wirtschaftsausschuß konzentrierte sich bei der Erörterung der Maßnahmen aber ausschließlich auf den Vorschlag, die Bahntarife für Importkohle an die günstigeren Tarife für deutsche Kohle anzugleichen, d.h. die bisher sehr unterschiedlichen Frachtsätze zu vereinheitlichen. Das Bundeswirtschaftsministerium versprach sich von dieser Maßnahme eine Verbilligung der Kohle aus den USA und damit eine gewisse Belebung des Wettbewerbs auf diesem Gebiet. Die anfänglichen hauptsächlich tarifpolitischen Bedenken des Bundesverkehrsministeriums wehrte das Bundeswirtschaftsministerium mit dem Hinweis auf die Bedeutung dieser Frage für die Bundesregierung ab, die vor der Öffentlichkeit weiteren Preiswünschen nicht wehrlos gegenüberstehen wollte, und erreichte eine entsprechende Einigung.

133

Vgl. 2. Ausschußsitzung am 27. Nov. 1957 TOP 2.

Interzonenhandel

Die innerdeutschen Handelsbeziehungen wurden seit 1951 auf der Grundlage des Berliner Abkommens und seiner Durchführungsbestimmungen realisiert 134. Danach wurden jährlich genaue Warenlisten der handelbaren Güter nach Art und Umfang aufgestellt, die von Jahr zu Jahr erweitert und über vier (Unter-)Konten in sogenannten Verrechnungseinheiten - 1 VE entsprach dabei 1 DM (Ost wie West) - abgewickelt wurden. Die Bundesrepublik Deutschland bezog z.B. über das Unterkonto I Zucker, Getreide und Dieselkraftstoff und lieferte ihrerseits Vieh, Düngemittel und Gießereierzeugnisse 135. Für besonders wichtige Waren wie Stahl, Maschinen, Kohle und Mineralöl wurden feste Jahreskontingente vereinbart. Beide Seiten hatten die Lieferungen und Bezüge zu genehmigen, d.h. alle Einfuhren aus der DDR bedurften von seiten der Bundesrepublik Deutschland einer Bezugsgenehmigung (Bezugsschein). Umgekehrt mußte für sämtliche Ausfuhren in die DDR eine Liefergenehmigung (Warenbegleitschein) erteilt werden. Um saisonale Schwankungen im Warenverkehr zu überbrücken und den Verrechnungsverkehr möglichst reibungslos abzuwickeln, waren die Unterkonten mit zinslosen Überziehungskrediten (Swing) ausgestattet. Im Berliner Abkommen war für jede Warenliste ein getrennter Swing vereinbart worden. Da die Konten im Prinzip ausgeglichen sein mußten, wurden Lieferrückstände der einen Seite mit Lieferstops der anderen Seite beantwortet. So geriet die DDR wiederholt unter Druck, wenn der Swing für ein Warenkonto ausgeschöpft war, denn eine Möglichkeit der Übertragung des Swing von einer zur anderen Warengruppe gab es nicht. Beim Abschluß des Berliner Abkommens hatte der Swing 20 Millionen VE bei vereinbarten Lieferungen und Bezügen von 482 Millionen VE betragen. Bis zum Ende der 50er Jahre wurde der Swing immer wieder entsprechend der Zunahme des Handelsvolumens auf 200 Millionen VE erhöht. Dieses System der streng bilateralen Verrechnung war geschaffen worden, weil die Bundesregierung den Handel mit der DDR nicht als Außenhandel - womit letztlich eine de-facto-Anerkennung der DDR verbunden gewesen wäre - handhaben wollte.

134

Abkommen über den Handel zwischen den Währungsgebieten der Deutschen Mark (DM-West) und den Währungsgebieten der Deutschen Mark der deutschen Notenbank (DM-Ost) vom 20. Sept. 1951 (BAnz. Nr. 186 vom 26. Sept. 1951, S. 3-5).

135

Zu den rechtlichen Grundlagen des Interzonenhandels vgl. Bopp, Wirtschaftsverkehr, zum Interzonenhandel insgesamt vgl. Heyl, Handel.

Die ausdrückliche Erwähnung der Stadt Berlin im Berliner Abkommen, auf deren Wirtschaft „ein angemessener Teil" der Lieferungen und Bezüge entfallen sollte, war von besonderer wirtschaftlicher und politischer Bedeutung 136. Die westlichen Alliierten hatten dem Abkommen unter der Voraussetzung zugestimmt, daß der Berlin-Verkehr ohne Störungen und Eingriffe verlaufen und der normale Handel und Verkehr zwischen dem Bundesgebiet und Berlin (West) nicht behindert werde 137. Ihr Hauptinteresse richtete sich auf die Freihaltung der Verbindungswege nach Berlin (West) und auf die Verhinderung eines Unterlaufens des COCOM-Embargos, das u.a. Lieferungen strategisch wichtiger Waren an die Sowjetunion durch den innerdeutschen Handel unterbinden sollte 138. Die 1955 verkündete Souveränität der Bundesrepublik änderte an diesem Vorbehalt nichts.

136

Vgl. Artikel I Absatz 3 des Berliner Abkommens.

137

Vgl. Sondersitzung der Bundesregierung am 17. Sept. 1951 TOP A (Kabinettsprotokolle 1951, S. 649).

138

Vgl. 24. Ausschußsitzung am 14. Febr. 1955 TOP 2 und 33. Ausschußsitzung am 3. Aug. 1955 TOP 3 (Kabinettsausschuß für Wirtschaft 1954-1955, S. 302-304 und 407-409).

Um einem direkten Verkehr zwischen offiziellen Stellen der Bundesrepublik und den Behörden der DDR zu entgehen, war ursprünglich eine nichtstaatliche Organisation zwischengeschaltet worden, die u.a. auch den Angehörigen der Bundesministerien die Möglichkeit bot, in dieser Form mit der DDR zu verhandeln. Die Treuhandstelle für den Interzonenhandel (TSI) war im November 1949 beim Deutschen Industrie- und Handelstag errichtet worden und unterhielt je ein Büro in Frankfurt/Main und Berlin (West). Deren Leiter waren zeitgleich Angehörige des Bundesministeriums für Wirtschaft bzw. des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten. Finanziert wurde die Treuhandstelle durch Abzüge aus den mit der DDR getätigten Warenumsätzen. 1952 waren die Treuhandstellen aus der Organisation des Deutschen Industrie- und Handelstages herausgelöst und der Aufsicht des Bundesministeriums für Wirtschaft unterstellt worden. Die Dienststelle Frankfurt war als Gruppe „Interzonenhandel" in die Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft (seit 1954 Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft) überführt worden, während die Dienststelle Berlin als „Treuhandstelle für den Interzonenhandel" fortbestand. Die Finanzierung erfolgte nunmehr aus den Etats der Bundesministerien für Wirtschaft und für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 139. Die Treuhandstelle war durch das Bundeswirtschaftsministerium dazu ermächtigt worden, in Verhandlungen mit dem Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel der DDR (MAI) 140 Einzel- und Zusatzvereinbarungen zum Berliner Abkommen abzuschließen, Vereinbarungen über den Handel von grundsätzlicher Bedeutung (z.B. Swing) und über Verfahrensfragen zu treffen, Schwierigkeiten im praktischen Wirtschaftsverkehr auszuräumen und westdeutsche und Westberliner Firmen zu beraten sowie Kontakte zu Behörden, Wirtschaftsverbänden und der Presse zu unterhalten. Sie führte dementsprechend auch die Kontrolle sowie die Statistik des Interzonenhandelsverkehrs. Für das eigentliche Genehmigungsverfahren im Waren- und Zahlungsverkehr mit der DDR war sie nur zentrale Eingangsstelle für alle Anträge, die eigentliche Bearbeitung und Entscheidung erfolgte beim Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft.

139

Vgl. das Schreiben des BMWi an den BMF vom 24. Mai 1952 in B 102/32401.

140

Zu den Aufgaben der handelspolitischen Hauptabteilung Innerdeutscher Handel im Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel der DDR vgl. den Vermerk vom 15. Mai 1956 in DL 2/1365. Die handelspolitische Abteilung hatte u.a. Verhandlungen mit der TSI über die Warenlisten zu führen, aber auch den Ausschuß zur Förderung des deutschen Handels zu instruieren.

Der innerdeutsche Handel hatte sich seit 1953 nicht unerheblich ausgeweitet 141. Die Bundesrepublik hatte 1956 Waren und Dienstleistungen in Höhe von 671 Millionen VE an die DDR geliefert und in Höhe von 657 Millionen VE bezogen. Dies bedeutete einen Gesamtumsatz von 1,3 Milliarden VE und damit eine Umsatzsteigerung gegenüber dem Vorjahr von 14,5%. 1955 war noch eine Umsatzsteigerung gegenüber 1954 von 31% verzeichnet worden. Für das Jahr 1957 rechnete man mit einer Steigerung um 13%.

141

Ab 1953 waren jährlich neue Warenlisten zum Berliner Abkommen vereinbart worden: 1953 in Höhe von je 400 VE, 1954 je 550 VE, 1956 je 1 Milliarde VE (wie 1955) und 1957 je 1,1 Milliarde VE (Unterlagen hierzu in B 102/108197, DL 2/1367, 1384 und 1386).

Dem Wirtschaftskabinett waren jeweils im November die ausgehandelten Vereinbarungen für die Folgejahre zur Genehmigung vorgelegt worden 142. Dabei waren 1956 vier neue Unterkonten für das Jahr 1957 vereinbart worden, um eine endgültige Klarheit über die angelaufenen Salden aus den Warenlisten der Jahre 1951-1956 zu gewinnen und den Streit, wer in welcher Höhe gegenüber wem verschuldet war, zu beenden. Gleichzeitig wurden die früheren Unterkonten für die Abwicklung der alten Warenlisten bis zu deren Erfüllung fortgeführt. Bei den Verhandlungen im Folgejahr war die Einrichtung eines Sonderkontos „S" bei der Deutschen Bundesbank vereinbart worden, um der DDR die angestrebte Steigerung des Bezugs von Waren über das in den Listen vorgesehene Volumen hinaus zu ermöglichen und gleichzeitig unter Kontrolle zu halten. Daneben sollte das Konto S die Möglichkeit bieten, die nach Verrechnung der Unterkonten verbliebenen Schuldsalden durch Geldbeträge auszugleichen. Bei dem Konto S handelte es sich um ein einseitiges Konto der Deutschen Notenbank der DDR bei der Deutschen Bundesbank, das in D-Mark (West) geführt wurde.

142

Vgl. 59. Ausschußsitzung am 10. Nov. 1956 TOP 4 und 1. Ausschußsitzung am 12. Nov. 1957 TOP 1.

Da der Interzonenhandel grundsätzlich bilateral durchgeführt wurde, d.h. sich die beiderseitigen Lieferungen letzten Endes immer wieder ausgleichen mußten, bestimmte grundsätzlich die Lieferfähigkeit der DDR - als der schwächere Partner - das Volumen des innerdeutschen Handels. Das führte nicht selten dazu, daß die Bundesregierung die Genehmigung von Warenbegleitscheinen zeitweise aussetzen mußte. Auf dem handelspolitisch wichtigsten Gebiet im Interzonenhandel, dem Austausch von Braunkohlenbriketts aus der DDR gegen westdeutschen Stahl und Ruhrkohle, war es Ende 1956 zu ernsten Problemen gekommen 143. Das Ausbleiben von Steinkohlelieferungen aus Polen hatte in der DDR zu einer Energiekrise und zu einer zeitweiligen Einstellung der Braunkohlelieferungen in die Bundesrepublik und nach Berlin (West) geführt. Die Bundesrepublik hatte deshalb einen befristeten Genehmigungsstop für Stahllieferungen festgelegt.

143

Vgl. 62. Ausschußsitzung am 15. Jan. 1957 TOP 2.

Etwa zeitgleich hatte die DDR-Regierung die weitere Duldung des bisherigen Verfahrens finanzieller Transferleistungen zur Unterstützung der evangelischen Kirche in der DDR durch die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD) untersagt und für künftige Überweisungen einen paritätischen Umtauschkurs verlangt 144. Verhandlungen zwischen der EKD und dem Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel hatten daraufhin zu einer Vereinbarung geführt, derzufolge im ersten Quartal 1957 zusätzliche, über das im Interzonenhandelsvertrag festgelegte Volumen hinausgehende Kohlelieferungen durch die EKD realisiert und dafür der evangelischen Kirche in der DDR ein Konto über 10 Millionen DM zur Verfügung gestellt werden sollten. Da aber eine Abwicklung dieser Kohlelieferung innerhalb des Interzonenhandels eine erstmalige Anerkennung eines offiziellen Kursverhältnisses bedeutet hätte, entschied sich die Treuhandstelle für den Interzonenhandel für den Weg der Schenkung, d.h. die EKD schenkte der evangelischen Kirche in der DDR 60 000 t Kohle aus den USA, die diese dann zur Deckung ihres Finanzbedarfs veräußern sollte.

144

Vgl. Chefbesprechung über Fragen des Interzonenhandels am 20. Febr. 1957 TOP 1.

Bestandteil des Interzonenhandelsabkommens war weiterhin eine Dienstleistungsvereinbarung, die verschiedene für den sogenannten Berlin-Verkehr bedeutungsvolle Dienstleistungen, wie z.B. die Frachtabrechnung im Eisenbahn-Güterverkehr, die Abrechnung der Inanspruchnahme von Dienstleistungen im Binnenschiffsverkehr (Schlepperlöhne, Schleusengebühren usw.) und die Abrechnung von Haftpflichtschäden aus Verkehrsunfällen enthielt 145. Zum 1. Januar 1956 hatte die DDR eine neue Verordnung über die Haftpflichtversicherung von Kraftfahrzeugen eingeführt, die auch den stark gestiegenen „Berlin-Verkehr" einbezog. Der HUK-Verband, dem von seiten der Deutschen Versicherungsanstalt der DDR in diesem Zusammenhang ein Schadensregulierungsabkommen vorgeschlagen worden war, hatte hierzu die Übernahme der Haftung für alle von Kraftfahrzeugen des öffentlichen Dienstes und der Stationierungsstreitkräfte verursachten Schäden durch den Bund gefordert. Die Treuhandstelle für Interzonenhandel war eingeschaltet worden, um mit dem Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel der DDR über die Verrechnung der zu transferierenden Beträge über das Dienstleistungskonto des Interzonenhandels zu verhandeln. Dagegen bestand die DDR auf einem gesonderten Zahlungsabkommen. Befürchtungen, es könnten sich eine Situation wie bei den Verhandlungen über die Straßenbenutzungsgebühren 146 im Vorjahr wiederholen, ein zusätzlicher Prämienaufwand in Höhe von 5-12 Millionen DM entstehen und der Interzonenhandel durch zusätzliche Kontrollen an den innerdeutschen Grenzen behindert werden, verdeutlichten die politische Brisanz der zu treffenden Entscheidungen. Zudem war zu befürchten, daß mit der Anwendung von Druckmitteln, d.h. der teilweisen oder totalen Unterbindung des Interzonenhandels durch die Bundesrepublik, nicht der erwünschte Erfolg erzielt werden konnte. Das Wirtschaftskabinett beriet im Mai 1956 lediglich Alternativen hinsichtlich der finanziellen Risikoübernahme aus einem solchen Abkommen, wie Zusatzversicherungen oder Prämienerhöhungen, um eine zusätzliche Belastung des Bundeshaushaltes zu verhindern. Alle beteiligten Stellen hielten jedoch den Abschluß eines Schadensregulierungsabkommens für geboten, was letztlich dazu führte, daß einem gesonderten Zahlungsabkommen zugestimmt wurde und der Bundesfinanzminister seine rechtlichen Bedenken zurückstellte 147.

145

Vgl. die Vereinbarung zwischen den Währungsgebieten der Deutschen Mark (DM-West) und denen der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) über die zahlungsmäßige Abwicklung von Dienstleistungen vom 3. Febr. 1951, Anlage 6 zum Berliner Abkommen (BAnz. Nr. 86 vom 26. Sept. 1951, S. 4).

146

Vgl. 28. Ausschußsitzung am 18. April 1955 TOP A und 30. Ausschußsitzung am 24. Juni 1955 TOP 2, 31. Ausschußsitzung am 5. Juli 1955 TOP 1 und 32. Ausschußsitzung am 21. Juli 1955 TOP 3 (Kabinettsausschuß für Wirtschaft 1954-1955, S. 350-354, 365-372, 381-388 und 401-403).

147

Vgl. 48. Ausschußsitzung am 17. Mai 1956 TOP A.

Der gestiegene Warenverkehr im innerdeutschen Handel hatte zur Folge, daß westdeutsche Firmen in immer stärkerem Umfang nicht nur mit staatlichen Handelsgesellschaften der DDR, sondern auch mit den Produktionsbetrieben Kontakt aufnahmen. Obgleich die Bundesregierung diese Entwicklung mißtrauisch verfolgte, vermied sie es, irgendeinen Einfluß z.B. auf die Beteiligung westdeutscher und Westberliner Firmen an den Leipziger Messen zu nehmen 148. Die Bundesregierung wollte einerseits die Beziehungen zur DDR nicht durch die Ablehnung technischer Kontakte gefährden, andererseits suchte sie alles zu vermeiden, was nach einer staatsrechtlichen Anerkennung der DDR aussehen konnte. Eine Zusammenarbeit mit dem in Berlin (Ost) gegründeten und seit 1954 agierenden „Ausschuß zur Förderung des deutschen Handels" lehnte sie ab - einerseits aus der Besorgnis, die Mitglieder aus der DDR könnten sich des Ausschusses für ihre Propagandazwecke bedienen, andererseits konnte sie dem Anspruch dieses Ausschusses, als ein kompetentes Gremium des Interzonenhandels anerkannt zu werden, nicht folgen 149.

148

Vgl. 62. Ausschußsitzung am 15. Jan. 1957 TOP B.

149

Vgl. 3. Ausschußsitzung am 13. Dez. 1957 TOP 7.

Uta Rössel

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