2.27.1 (x1956e): 1. Entwurf eines Gesetzes über die Neuregelung der gesetzlichen Unfallversicherung (Unfallversicherungsgesetz - UVG -), BMA

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 3. 1956-1957Alfred Hartmann, Ludger Westrick, Hermann Wandersleb, Günther BergmannSchreiben des Bankiers Robert Pferdmenges an Konrad AdenauerGebäude des Bundesministeriums für WirtschaftGraphische Darstellung der landwirtschaftlichen Nutzflächen 1956

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1. Entwurf eines Gesetzes über die Neuregelung der gesetzlichen Unfallversicherung (Unfallversicherungsgesetz - UVG -), BMA

Der Vizekanzler liest einleitend Abschnitte aus einem Schreiben der Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke vor, in dem die Vereinigung auf die Gefahren hinweist, die durch den obligatorischen Charakter des § 644 des Entwurfs entstehen können 1. Der Vizekanzler erklärt, daß er ein inhaltlich gleiches Schreiben auch von der Vereinigung der Gas- und Wasserwirtschaft erhalten habe 2 und bemerkt weiter, er verkenne nicht, daß durch die mit der Neuregelung verbundene künftige Verkleinerung bestimmter gewerblicher Berufsgenossenschaften die Gefahr ihrer Aushöhlung bestehe.

1

Siehe 169. Kabinettssitzung am 30. Jan. 1957 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 123). - Vorlage des BMA vom 29. Jan. 1957 in B 149/3915 und B 136/2694, weitere Unterlagen in B 149/3913 und 3914. - Nachdem die Rentenversicherungsgesetze am 21. Jan. 1957 vom Bundestag verabschiedet worden waren (Stenographische Berichte, Bd. 34, S. 10510-10637), hatte das BMA zur weiteren Verwirklichung der angekündigten Sozialreform einen Gesetzentwurf zur gesetzlichen Unfallversicherung vorgelegt. Gegenüber dem geltenden 3. Buch der Reichsversicherungsordnung (RVO und AVG, S. 202-297) sah der Entwurf eine Reihe Verbesserungen vor. So sollten u.a. die Unfallrenten wie die Renten der Sozialversicherung an die steigenden Löhne und Gehälter angepaßt werden. Die Arbeitnehmer in der Landwirtschaft sollten denen der gewerblichen Wirtschaft gleichgestellt und die Renten der Witwen und Waisen erhöht werden. Die Kosten der Unfallversicherung sollten weiterhin durch Beiträge der Arbeitgeber im Umlageverfahren getragen werden. Den aus der Neuregelung der Unfallversicherung resultierenden Mehraufwand für das Jahr 1957 hatte das BMA mit 476 Millionen DM veranschlagt (vgl. den Vermerk des Bundeskanzleramtes vom 22. Jan. 1957 in B 136/2693). Zur Reform der Unfallversicherung vgl. auch die 1. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 16. Aug. 1955 TOP A (Konstituierung des Ministerausschusses: Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960, S. 67 f.). - § 644 regelte die Trägerschaft der Unfallversicherung in Gemeindeunternehmen. Die gemeindlichen Versorgungsbetriebe waren bis dahin bei den gewerblichen Berufsgenossenschaften versichert. Um eine einheitliche Regelung zu erreichen, sah der Entwurf vor, daß künftig die gemeindlichen Unfallversicherungsverbände als Träger aller gemeindlichen Versorgungsbetriebe zuständig sein sollten. Gegen diese Regelung hatten sich die gewerblichen Unfallversicherungsverbände ausgesprochen (vgl. den Vermerk des Bundeskanzleramtes vom 14. Febr. 1957 in B 136/2694).

2

Nicht ermittelt.

Der Bundesminister für Arbeit erklärt, er empfehle, das Schwergewicht der Kabinettsberatungen auf die mit der Neuregelung verbundene Änderung des Leistungsrechts zu legen. Fragen der Organisation seien demgegenüber zweitrangig und würden, gleichgültig in welcher Weise sich die Regierung im Entwurf festlege, vom Parlament nach Anhörung von Sachverständigen bestimmt werden. Aus diesem Grunde lege er auf die Behandlung von Organisationsfragen im Kabinett weniger großen Wert. Ministerialdirektor Dr. Gareis, BML, ist demgegenüber der Auffassung, daß man dem Parlament nur einen Entwurf zuleiten solle, der hinsichtlich aller Fragen die durchdachte und abschließende Auffassung der Regierung enthalte. Dies sei für sein Haus besonders wesentlich, weil der Entwurf bezüglich der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften gleichzeitig sowohl eine Verringerung der Mitgliederzahl, als auch erheblich höhere Leistungen vorsehe. Dies führe zu einer doppelten Belastung der Landwirtschaft. Außerdem sei sein Haus der Auffassung, daß hinsichtlich der Schätzungen über die nach dem Entwurf künftig zu zahlenden Leistungen im Bundesministerium für Arbeit erhebliche Unsicherheit herrsche. Die bislang genannten Beträge würden jedenfalls nicht unerhebliche Neubelastungen der Landwirtschaft mit sich bringen. Der Bundesminister für Verkehr vertritt die Auffassung, daß die Neufassung des § 644 systematisch sicher zu begrüßen sei, daß aber andererseits auch bedacht werden müsse, ob es den nunmehr neu zuständigen Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden auch möglich sei, den vorbeugenden Unfallschutz im notwendigen - zumindest bisherigen - Umfange durchführen zu können.

Ministerialdirektor Prof. Dr. Oeftering, BMF, trägt vor, daß die geplante Regelung in den Ländern Bayern und Südbaden bereits seit 1945 durchgeführt worden sei. Sicher hätten die Gemeinden durch ihr Ausscheiden aus den gewerblichen bzw. landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften nicht unerhebliche Beträge einsparen können. Man müsse den Gemeinden das Prinzip der Selbstversicherung endgültig gewähren, sofern sich die Erfahrungen in Bayern und Südbaden bewährt hätten. Ministerialdirektor Dr. Jantz, BMA, spricht sich für die Beibehaltung der im Entwurf vorgeschlagenen Lösung aus, zumal sie die logische Fortentwicklung des im Jahre 1928 begonnenen Rechtszustandes darstelle 3.

3

Vgl. hierzu die Verordnung über Krankenbehandlung und Berufsfürsorge in der Unfallversicherung vom 14. Nov. 1928 (RGBl. I 387).

Im übrigen habe sich diese Lösung in Bayern und Südbaden bereits bewährt. Daß die gewerblichen Berufsgenossenschaften künftig nur ungern auf die Beiträge der Kommunen verzichten wollen, sei zwar verständlich; eine echte Gefahr für die Fortsetzung der Arbeit bestimmter Berufsgenossenschaften bestehe jedoch nicht.

Auf Vorschlag von Staatssekretär Bleek beschließt der Kabinettsausschuß

a)

dem Kabinett vorzuschlagen, den Entwurf umgehend dem Parlament vorzulegen und daneben

b)

den Bundesminister für Arbeit zu beauftragen, nochmals den Hauptverband der Gewerblichen Berufsgenossenschaften, den Bundesverband der Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Gemeindlichen Unfallversicherungsträger und die interessierten Ressorts zu einer Erörterung über den § 644 einzuladen und über das Ergebnis bei der abschließenden Beratung des Entwurfs im Kabinett zu berichten 4.

4

Vgl. die Niederschrift der Besprechung am 12. Febr. 1957 in B 149/3915.

Bezüglich der Neufassung des § 645, gegen die Staatssekretär Bleek gewisse Bedenken vorträgt, beschließt der Kabinettsausschuß nach kurzer Diskussion, ebenfalls nochmals mit den Spitzenverbänden Beratungen zu führen und die endgültige Entscheidung dem Kabinett vorzubehalten 5.

5

Gemäß § 645 des Gesetzesentwurfes sollte bei nichtgewerblichen Bauarbeiten unter sieben Tagen die Trägerschaft der Unfallversicherung bei Zweiganstalten der Bauberufsgenossenschaften liegen, während das BMI für eine Trägerschaft der Gemeinden eintrat (vgl. das Schreiben des BMI vom 4. Febr. 1957 in B 149/3915 und den Vermerk vom 14. Febr. 1957 in B 136/2694).

Ministerialdirektor Dr. Walter, BMWi, trägt dann den wesentlichen Inhalt des Schnellbriefes seines Hauses vom 5.3.1957 vor und betont, daß sein Minister ganz erhebliche Bedenken dagegen habe, die Unfallversicherungsrenten entsprechend der Regelung in den Gesetzen über die Rentenversicherungen der Angestellten und Arbeiter laufend dem aktuellen Lohnniveau anzugleichen 6. Die Übertragung dieses Grundsatzes auch auf die Unfallversicherung würde zwangsläufig dazu führen, daß künftig, sowohl bei der Kriegsopferversorgung, als auch bei Privatrenten, das gleiche Prinzip anzuwenden sein werde.

6

Vgl. den Schnellbrief Erhards an Storch vom 5. Febr. 1957 in B 149/3915 und B 136/2694. - Das BMWi hatte eine Beschränkung der sich aus dem Gesetzentwurf für die Arbeitgeber ergebenden Mehrbelastung gefordert und veranschlagt, daß die Reform der Unfallversicherung zu einer Erhöhung des Kohlepreises um 3% führen würde. Weiterhin sah das BMWi für die dynamische Anpassung der Unfallrenten keine sozialpolitische Notwendigkeit.

Der Bundesminister für Arbeit erwidert darauf, daß der Grundsatz der dynamischen Rente in der Unfallversicherung mit noch mehr innerer Berechtigung anzuwenden sei als in der gesetzlichen Rentenversicherung. Die Unfallrente stelle eine Ablösung der Ansprüche des Geschädigten gegen den Unternehmer dar, mögen sie auf dem alten Haftpflichtgesetz von 1871 7 oder anderen bürgerlich-rechtlichen Vorschriften beruhen. Im Privatrecht sei es möglich, den in Form einer Rente gewährten Schadensersatz bei wesentlicher Änderung der Verhältnisse durch Urteil nach § 323 ZPO abändern zu lassen 8. Dieser Grundsatz müsse also auch für die gesetzliche Unfallversicherung gelten. Die bisherige starre Regelung der Rentenhöhe in der Unfallversicherung habe dazu geführt, daß der Nachwuchs in gefährlichen Berufen immer geringer werde.

7

Vgl. das Gesetz, betreffend die Verbindlichkeit zum Schadenersatz für die bei dem Betriebe von Eisenbahnen, Bergwerken etc. herbeigeführten Tötungen und Körperverletzungen vom 7. Juni 1871 (RGBl. 207).

8

Gemäß § 323 Zivilprozeßordnung (ZPO) konnte die Änderung eines rechtskräftigen Urteils verlangt werden, wenn sich dadurch die für die Entscheidung maßgebenden tatsächlichen Verhältnisse wesentlich änderten (vgl. Schäffers, Grundriß, Bd. 6, 1. Teil, S. 145).

Der Vizekanzler führt dazu aus, daß dem Grundsatz der dynamischen Rente in der Unfallversicherung kaum mehr ausgewichen werden könne. Seine wesentlichsten Bedenken gegen den Entwurf des Bundesarbeitsministeriums richteten sich gegen Art. 2 Ziff. 3, wonach die Kosten einer stationären Unfallbehandlung und das Krankengeld nicht mehr von der Krankenkasse, sondern von der Unfallversicherung zu tragen seien 9. Hiermit würden, ohne Rücksicht auf ein evtl. mitwirkendes Verschulden des Arbeitnehmers, die gesamten Unfallkosten auf die Unternehmer abgewälzt. Nach der bisherigen Regelung wären auch die Arbeitnehmer über die Krankenkassen, jedenfalls zu einem gewissen Teil, an der Kostenaufbringung für Unfallschäden beteiligt gewesen. Der Bundesminister für Arbeit ist jedoch der Auffassung, daß grundsätzlich Unfälle aus der Unfallversicherung bezahlt werden müssen. Überdies habe sich herausgestellt, daß die bisherige Regelung im Ergebnis die Unfallversicherungsträger stärker belasten dürfte als die im Entwurf vorgesehene. Vielfach sei nämlich eine unfallfachärztliche Behandlung unterblieben; das habe zur Folge gehabt, daß die Unfallgeschädigten zwar ausgeheilt, aber nicht wieder arbeitsfähig geworden seien. Demgemäß hätte die Unfallversicherung durch Rentenzahlungen weit höhere Kosten tragen müssen.

9

Nach bisherigem Recht hatte die Krankenversicherung die Kosten für die Behandlung von Unfallverletzten bis zum 45. Tag übernommen. Gemäß Artikel 2 Ziffer 3 des Gesetzesentwurfes des BMA vom 29. Jan. 1957 sollte die Unfallversicherung alle sich aus einem Unfall ergebenden Kosten, mit Ausnahme der Kosten für die ambulante Behandlung, übernehmen.

Nachdem Ministerialdirektor Dr. Walter, BMWi, auf die mit der Einführung des Art. 2 Ziff. 3 erforderliche, nicht unbeträchtliche Belastung der Wirtschaft hingewiesen hatte, erklärt Ministerialdirektor Dr. Jantz, BMA, daß die mit der Einführung dieser Bestimmung verbundene Mehrbelastung der Wirtschaft nicht, wie in der Begründung ausgeführt sei, auf 240 Mio. DM, sondern nur noch auf 117 Mio. DM jährlich geschätzt werde. Alle Zahlen über die mit dem Entwurf verbundenen finanziellen Auswirkungen seien nochmals nachgerechnet worden. Die nunmehr festgestellten Beträge würden zur Zeit im Bundesministerium für Arbeit vervielfältigt und den Ressorts in den nächsten Tagen zugeleitet 10. Der Mehrbetrag von 117 Mio. DM bedeute eine Mehrbelastung der Wirtschaft (ohne Bergbau) in Höhe von etwa 1/6 % der Lohnsumme. Sie sei also unbedeutend und könne demgemäß kaum als Rechtfertigung für Preiserhöhungen herangezogen werden. Außerdem sei noch offen, ob gegebenenfalls die Krankenkassen ihre durch die Neuregelung eintretende finanzielle Entlastung in Form von Beitragssenkungen weitergeben könnten. In diesem Falle würde sich der Betrag von 117 Mio. DM nochmals verringern. Ministerialdirektor Dr. Walter, BMWi, weist darauf hin, daß die Gesamtbelastung von 117 Mio. DM sicher nicht nennenswert sei, daß man jedoch im Hinblick auf die berufsständische Gliederung der Unfallversicherung die unterschiedlichen Auswirkungen bei lohnintensiven und anderen Wirtschaftszweigen beachten müsse. Nach der bisherigen Regelung hätten sich die Krankenhaus- und Krankengeldkosten über die Krankenkassen gleichmäßiger verteilen lassen.

10

Schreiben des BMA vom 11. Febr. 1957 in B 149/3915 und B 136/2694.

Ministerialdirektor Prof. Dr. Oeftering, BMF, meint, daß die Unfallversicherung allein alle Lasten der Arbeitsunfälle tragen sollte. Eine Beteiligung der Krankenkasse sei unsystematisch, da die Unternehmer als Gegenleistung für die Ablösung ihrer bürgerlich-rechtlichen Haftpflicht die Lasten der Unfallversicherung zu tragen hätten. Würde die Krankenkasse mitbelastet, zahlten die Arbeitnehmer mittelbar über ihre Krankenkassen Beitragsanteile zur Unfallversicherung. Der Vizekanzler bemerkt dazu, daß jede auch noch so geringe künftige Belastung der Wirtschaft sich hemmend auf die Investitionsabsichten der Unternehmen auswirken müsse, sofern man nicht von vornherein ihre Abwälzung über den Preis zulassen werde. Besonders würde sich die durch Art. 2 Ziff. 3 des Entwurfs geschaffene zusätzliche Belastung der Unternehmen beim Bergbau auswirken. Insbesondere hier werde man nicht umhin kommen können, eine echte Preiserhöhung zuzugestehen.

Weder zu § 598 11 noch zu Art. 2 Ziff. 3 des Entwurfs wurden Beschlüsse gefaßt 12.

11

§ 598 des Gesetzentwurfes des BMA vom 29. Jan. 1957 betraf die dynamische Anpassung der Unfallrenten an die Lohn- und Einkommensentwicklung entsprechend den Regelungen des Rentenreformgesetzes. Der Passus lautete: „Die nach dem Jahresarbeitsverdienst zu berechnenden Geldleistungen werden in entsprechender Anwendung der §§ 1276-1279 des Entwurfs eines Arbeiterrenten-Neuregelunggesetzes der wirtschaftlichen Entwicklung durch Gesetz angepaßt."

12

Fortgang 171. Kabinettssitzung am 15. Febr. 1957 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 148 f.). - BR-Drs. 55/57, BT-Drs. 3318. - Gesetz zur vorläufigen Neuregelung von Geldleistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung vom 27. Juli 1957 (BGBl. I 1071).

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