1.3 (k1961k): Europäische Integration

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 14. 1961Abriegelung des Ost-Sektors in BerlinPortrait Hermann HöcherlDas Katholische Büro Bonn an den BundeskanzlerBundestagswahlen 1961

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Europäische Integration

Mit dem 1. Januar 1961 war der Gründungsvertrag der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft das vierte Jahr in Kraft. Dieses Datum hatte für den Integrationsprozess eine besondere Bedeutung, da es der Stichtag für die am 12. Mai 1960 beschlossene 51 und am 20. Dezember 1960 bestätigte 52 Beschleunigung des wirtschaftlichen Integrationsprozesses war. Mit diesem Beschleunigungsbeschluss waren wichtige Fristen gegenüber dem ursprünglich festgelegten Zeitplan um ein Jahr von 1962 auf 1961 vorverlegt und ein vorzeitiger Abbau der Zölle und Kontingente im Binnenverkehr der Mitgliedstaaten vereinbart worden. Gleichzeitig wurden Anpassungen an einen gemeinsamen Außentarif vorgenommen, mit denen die Gemeinschaft zum ersten Mal als eine in Entstehung begriffene Zollunion gegenüber den Drittländern in Erscheinung trat.

So wurden für Industrieerzeugnisse die Zolltarife innerhalb der Gemeinschaft um weitere 10%, d. h. insgesamt um 30% der Zollsätze von 1957 herabgesetzt. Auch im Außenverhältnis wurde eine erste Angleichung an den künftigen gemeinsamen Außentarif durchgeführt, wobei die Zolltarife um 20% reduziert und die Absenkung ebenfalls um ein Jahr vorgezogen wurde.

Für landwirtschaftliche Erzeugnisse hatte die Sechsergemeinschaft eine zusätzliche Senkung der Zolltarife um 5% auf insgesamt 25% der Zollsätze von 1957 für nicht liberalisierte Erzeugnisse beschlossen, Angleichungen an einen gemeinsamen Außenzoll jedoch abgelehnt. Dieser zur Errichtung eines gemeinsamen Marktes notwendige Anpassungsprozess musste mit den jeweiligen nationalen Zolltarifen synchronisiert werden. Für die Bundesrepublik erfolgte die Angleichung mit dem Zolltarifgesetz 1961 53.

Zollsenkungen und Ausweitung der Handelskontingente zielten letztlich auf eine Liberalisierung des Binnenmarktes der Sechsergemeinschaft. Während sich für die gewerbliche Wirtschaft neue Chancen des Exports eröffneten, sah sich die bisher durch Marktordnungssysteme weitgehend geschützte Landwirtschaft der von Einfuhren abhängigen Bundesrepublik einem wachsenden Angebot preiswerter Agrarprodukte aus dem benachbarten Ausland gegenübergestellt.

So hatte schon der zum Jahresanfang veröffentlichte Grüne Bericht 1961 eine Verschlechterung der Ertragslage und ein wachsendes Einkommensgefälle zur gewerblichen Wirtschaft festgestellt 54. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, hatte die Bundesregierung die Mittel für den Grünen Plan für das Jahr 1961 um 200 Millionen DM auf insgesamt 1,6 Milliarden DM erhöht. Mit diesem Betrag glaubte die Bundesregierung den Bedürfnissen der Landwirtschaft Rechnung zu tragen. Doch der Deutsche Bauernverband, der sich auch an den Bundespräsidenten, den ehemaligen Bundeslandwirtschaftsminister Heinrich Lübke wandte 55, gab sich damit nicht zufrieden. Ausgangspunkt seiner grundsätzlichen Kritik an der Agrarpolitik der Bundesregierung war die Feststellung einer sich gegenüber allen übrigen Wirtschaftszweigen abzeichnenden Verschlechterung der Einkommensverhältnisse in der Landwirtschaft 56. Seinen Forderungen nach verstärkter staatlicher Hilfeleistung schlossen sich auch die Interessenvertreter der Landwirtschaft in der Unionsfraktion an. Die Bundesregierung sah sich daher zu Nachbesserungen veranlasst. Noch bevor der jährliche Grüne Bericht nebst Grünem Plan 1961 im Bundestag beschlossen wurde, legte der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Werner Schwarz zusätzlich ein befristetes Sonderprogramm in Höhe von 300 Millionen DM zur Verbesserung der Lage der bäuerlichen Familienbetriebe dem Kabinett vor, das den Forderungen des Bauernverbandes entgegenkam und die Zustimmung der eigenen Fraktion fand 57.

Als um die Jahresmitte der Ministerrat der EWG über eine weitere Beschleunigung des Abbaus der Binnenzölle beriet, meldeten sich verstärkt Stimmen, die eine weitere Verschlechterung der Einkommensverhältnisse in der Landwirtschaft befürchteten. In einer Anfrage suchte die FDP die Politik der Bundesregierung bei den bevorstehenden Agrarverhandlungen der EWG zu erkunden 58. In der großen Agrardebatte des Bundestages am 30. Juni 1961 trug Bundeswirtschaftsminister Erhard die Antwort der Bundesregierung vor. Dabei betonte er, dass die Bestimmungen des Beschleunigungsbeschlusses vom 12. Mai 1960, nach welchen der Rat der EWG vor dem 30. Juni 1961 entscheiden sollte, ob am 31. Dezember 1961 eine zusätzliche Herabsetzung der Zölle um weitere 10% möglich war, nicht für die Landwirtschaft gelten und die Bundesregierung einer Beschleunigung nur in begrenztem Umfang zugestimmt habe 59.

Die Frage einer weiteren Beschleunigung stand wenige Tage später im Zentrum der Beratungen des EWG-Ministerrates, die am 3. und 4. Juli 1961 in Brüssel stattfanden. Der Ministerrat hatte darüber zu entscheiden, ob zum 1. Januar 1962 die Zölle zwischen den EWG-Staaten nicht nur um 10%, sondern um 20% auf insgesamt 50% des Ausgangsniveaus gesenkt werden sollten. Die Bundesregierung trat dafür ein, einen sofortigen und definitiven Beschluss über eine Beschleunigung des Zollabbaus nur für gewerbliche Waren zu fassen. Frankreich forderte dagegen, die Frage bis zum Ende des Jahres zurückzustellen und mit Fortschritten in anderen Bereichen des EWG-Vertrages zu koppeln. Als Kompromisslösung schlugen Luxemburg und Belgien vor, sofort einen Grundsatzbeschluss zu fassen, seine Durchführung aber von den Integrationsfortschritten zum Jahresende abhängig zu machen. In dieser Situation beschloss der Ministerrat, eine Entscheidung zu verschieben, aber grundsätzlich die Bereitschaft zur beschleunigten Verwirklichung des Zollabbaus zu bestätigen 60.

In der gleichen Sitzung erörterte der Ministerrat auch die von der Kommission vorgeschlagene Einführung von Abschöpfungsregelungen und die schrittweise Einführung einer gemeinsamen Marktordnung zunächst für Getreide und für Schweinefleisch. Die Abschöpfungssysteme sollten die bisherigen Schutzmaßnahmen in Form von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen ablösen und schon in sechs statt in den vertraglich vorgesehenen zwölf bis 15 Jahren in eine europäische Agrarmarktordnung überleiten. So waren auf dem Getreidemarkt anstelle der bisher garantierten Erzeugerpreise Richtpreise (Großhandelseinstandspreise) vorgesehen, die sich auf der Grundlage des größten Zuschussgebietes in der Gemeinschaft errechneten. Sie sollten den Frachtausgleich ersetzen und nach Monaten gestaffelt die Lagerkosten decken. Während der Übergangszeit sollten die Mitgliedstaaten nationale Richtpreise festlegen.

In der Zwischenzeit hatte die Kommission ihr Konzept weiter entwickelt und Pläne zur Ausweitung von Marktordnungssystemen auch auf andere agrarische Produkte sowie zur Einführung von Wettbewerbsregelungen ausgearbeitet, die in der EWG-Ministerratssitzung vom 29. November bis 1. Dezember 1961 beraten werden sollten. Dazu legte Schwarz Ende November 1961 dem Kabinett den Entwurf einer deutschen Stellungnahme vor. Darin war zwar grundsätzlich die Einführung des Richtpreissystems bejaht, gleichzeitig aber eine Reihe von Maßnahmen vorgeschlagen worden, welche die Härten des Systemwechsels abmildern und die zu erwartenden Einkommensverluste der deutschen Landwirtschaft abschwächen sollten. Diese Vorschläge der Bundesregierung waren allerdings bei einer Vorbesprechung mit dem französischen Landwirtschaftsminister Edgar Pisani auf heftige Kritik gestoßen. Die Einwände richteten sich vor allem gegen die von der Bundesrepublik gewünschte partielle Beibehaltung von Kontingentregelungen, gegen die regionalen Preisabstufungen sowie gegen den Vorschlag, die aus dem Abschöpfungssystem zufließenden Mittel in nationale Kassen zu lenken 61. Zwischen Frankreich und der Bundesrepublik war auch die Frage der Finanzierung der gemeinsamen Aufgaben heftig umstritten. Eine Aufbringung der Mittel über die geplanten Abschöpfungsmaßnahmen hätte für die Bundesrepublik als größtem Einfuhrland eine hohe Belastung bedeutet. Nach dem von Frankreich unterstützten Kommissionsvorschlag sollte die Bundesrepublik etwa 50% zu den Fondseinnahmen der Gemeinschaft beitragen, Frankreich dagegen nur rund 3,5%. Die Bundesregierung bestand daher auf einer Finanzierung nach einem allgemeinen Haushaltsschlüssel, der die Beiträge der Bundesrepublik zunächst auf 28% beschränken würde. Die Verhandlungen über den Umbau des europäischen Agrarmarktes begannen Anfang Dezember in Brüssel und setzten sich bis Anfang Januar 1962 fort. Am 14. Januar 1962 einigten sich die sechs Mitgliedstaaten darauf, in den Agrarbereichen Getreide, Schweinefleisch, Eier, Geflügel sowie Obst und Gemüse erste gemeinsame Marktorganisationen zu schaffen.

Vollzog sich der Übergang von der ersten zur zweiten Phase des beschleunigten Integrationsprozesses im industriellen und gewerblichen Bereich ohne Hindernisse, so bestanden in der Bundesrepublik aus Sorge vor weiteren Einkommenseinbußen weiterhin Bedenken gegen einen beschleunigten Zollabbau im landwirtschaftlichen Bereich. Die Auseinandersetzungen entzündeten sich an der Frage der Zollsenkung für nicht liberalisierte Agrarprodukte. Dem von der Bundesregierung verabschiedeten Zolltarifgesetz 1962, das die Beschleunigungsbeschlüsse vom Mai 1960 für das Jahr 1962 umsetzen sollte, versagte der Außenhandelsausschuss des Bundestages seine Zustimmung. Er lehnte den auch vom Bundeslandwirtschaftsministerium mitgetragenen Vorschlag ab, die Zollsätze um 10% auf insgesamt um 35% gegenüber den Ausgangszollsätzen abzusenken, und beharrte stattdessen auf einer Absenkung um 30% des Ausgangszollsatzes 62. Nachdem der Ministerrat am 14. Januar 1962 Verordnungen zur Agrarpolitik verabschiedet hatte, konnte die Bundesregierung die volle Zollsenkung durchsetzen und damit die mit den Partnerstaaten vereinbarte zusätzliche Beschleunigung nachholen.

Auf rechtlichem Gebiet schritt die Integration der Sechsergemeinschaft ebenfalls voran. So billigte das Kabinett eine Entschließung der für den gewerblichen Rechtsschutz zuständigen Staatssekretäre der Mitgliedstaaten, die ein europäisches Übereinkommen über die Schaffung, die Erteilung und über den Schutz europäischer Patente und damit die Gestaltung eines europäischen Patentrechts anstrebte 63.

Zu den Zielen der europäischen Integration gehörte ebenso die Herstellung der Freizügigkeit für die Arbeitnehmer innerhalb der EWG. Erste Schritte in dieser Richtung wurden 1961 mit einer Verordnung der Kommission unternommen, die u. a. den bisher geltenden Vorrang des heimischen Arbeitsmarktes gegenüber anderen Mitgliedstaaten bei der Besetzung freier Stellen einschränkte. Allerdings sperrte sich die Bundesregierung erfolgreich gegen Bestrebungen, Arbeitskräften aus der Gemeinschaft Priorität gegenüber solchen aus Drittländern einzuräumen. Einwände erhob sie außerdem gegen eine zu großzügige Regelung des Nachzugs von Familienangehörigen und gegen ein passives Wahlrecht ausländischer Arbeitskräfte in betrieblichen Vertretungsorganen 64.

Mit der Entwicklung gemeinsamer Projekte zur Förderung der Raumfahrt und der Erforschung des Weltraums verband sich ebenfalls die Hoffnung auf eine engere Zusammenarbeit der europäischen Staaten. Die Pläne zur Errichtung einer europäischen Weltraumbehörde riefen in der Bundesregierung zunächst Kompetenzstreitigkeiten gleich mehrerer Ressorts hervor 65 und führten schließlich 1962 zur Gründung einer Gesellschaft für Weltraumforschung sowie zur Konstituierung einer Deutschen Kommission für Weltraumforschung 66. Doch neben Fragen des organisatorischen Aufbaus europäischer Behörden standen auch konkrete Projekte zur Diskussion. Großbritannien und Frankreich hatten der Bundesrepublik und anderen europäischen Staaten die Entwicklung eines dreistufigen Trägersystems vorgeschlagen, das Europa zur Entwicklung einer eigenen satellitengestützten Weltraumforschung befähigen sollte. Trotz erheblicher Zweifel an den Kostenschätzungen und an dem technologischen Nutzen stimmte die Bundesregierung diesem Projekt zu. Sie erhoffte sich durch eine Partizipation nicht nur wissenschaftliche und industrielle Impulse für die Entwicklung einer eigenen Raumfahrttechnik, sondern auch den politischen Effekt einer engeren institutionellen Verklammerung Großbritanniens mit den Kontinentalstaaten 67. Die Rolle des Vereinigten Königreichs zwischen Europa, der NATO und den USA sowie der Beitritt zur EWG waren auch die Themen, die Adenauer bei seinem Besuch in London am 22. und 23. Februar 1961 mit dem britischen Premierminister Harold Macmillan behandelte 68.

Neben der zunehmenden wirtschaftlichen Zusammenarbeit der Staaten Europas intensivierten die Regierungen der Sechsergemeinschaft 1961 die Gespräche über den Aufbau gemeinsamer politischer Strukturen. Ausgangspunkt waren die Pläne de Gaulles, der als Gegengewicht zur transatlantischen Allianz einen Zusammenschluss der Staaten Europas auf politischer Ebene anstrebte. Als ersten Schritt hierfür hatte er regelmäßige Konsultationen der Regierungs- und Staatschefs vorgeschlagen. Die Errichtung neuer Institutionen lehnte er allerdings ab. Es sollte lediglich ein Koordinierungsbüro eingerichtet werden, das die Besprechungen abstimmen und die Sitzungen vorbereiten sollte. Auf der Konferenz in Paris am 10. und 11. Februar 1961, der eine Begegnung Adenauers mit de Gaulle vorangegangen war, beschlossen die Staats- und Regierungschefs der sechs Staaten der Wirtschaftsgemeinschaft, eine Kommission einzusetzen, die das nächste Treffen vorbereiten und Vorschläge für eine von de Gaulle angeregte engere politische Zusammenarbeit auf oberster Regierungsebene vorbereiten sollte 69. Unter der Leitung von Christian Fouchet, einem engen Vertrauten de Gaulles, nahm die Kommission ihre Tätigkeit auf. Die politische Zusammenarbeit war ein zentrales Thema beim Besuch de Gaulles in Bonn am 20. Mai 1961 70. Auf ihrer Konferenz am 18. Juli 1961 in Bonn einigten sich die Staats- und Regierungschefs der Wirtschaftsgemeinschaft darauf, die politischen Beziehungen durch regelmäßige Konsultationen zu intensivieren, die Beratungen auch auf kulturellem Gebiet auszubauen und ein europäisches Statut der Zusammenarbeit zu erarbeiten. Die in der sogenannten Bonner Erklärung öffentlich bekundete Bereitschaft zu einer engeren politischen Kooperation konnte jedoch die bestehenden Differenzen nur zeitweilig überdecken. Insbesondere die Niederlande und Belgien wandten sich gegen den Plan der Errichtung eines permanenten Sekretariats. Sie sahen darin den Aufbau einer parallelen Institution, welche die Autorität der Kommission der EWG schwächen musste. Zudem wollten sie Großbritannien den Zutritt offen lassen, das seine Bereitschaft zum Beitritt in die EWG zu erkennen gegeben hatte 71.

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