1.10 (k1958k): Rechts- und Innenpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Rechts- und Innenpolitik

Auf dem Gebiet der Rechts- und Innenpolitik nahm die Bundesregierung ebenfalls größere Reformprojekte in Angriff, deren Grundlagen zum Teil schon in den vorausgegangenen Legislaturperioden gelegt worden waren.

Eines dieser Vorhaben war die Neuordnung des Aktienrechts, das noch auf dem Gesetz von 1937 beruhte und an die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik angepasst werden sollte. Wegen der Komplexität der Materie und wegen der unterschiedlichen, einander zum Teil widersprechenden Interessenlagen auch innerhalb der Ressorts hatte der Bundesminister der Justiz Fritz Schäffer zunächst ein Positionspapier ausarbeiten lassen, das dem Kabinett als Grundlage für eine generelle Abstimmung über die Grundsätze eines Regierungsentwurfes zur Aktienrechtsreform dienen sollte 164. Der von Schäffer vorgelegte Referentenentwurf selbst fand im Kabinett keine ungeteilte Zustimmung. Vor allem Adenauer, Schröder und von Merkatz, der Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates und der Länder, monierten, dass den Arbeitnehmern und Gewerkschaften ein zu großer Einfluss in den Entscheidungsgremien und ein zu weitreichender Einblick in die Finanzierungsvorgänge der Unternehmen eingeräumt werde. Trotz dieser offenkundigen Divergenzen innerhalb der Bundesregierung stellte Schäffer den Gesetzentwurf der Öffentlichkeit vor. Ihm kam es darauf an, die Diskussion auf einer breiten Basis zu eröffnen und das Beratungsverfahren in Gang zu bringen 165. Seine Hoffnungen auf einen raschen Abschluss erfüllten sich jedoch nicht. Ein Gesetz zur Aktienrechtsreform erging erst 1965.

164

Vgl. 35. Sitzung am 17. Sept. 1958 TOP 4.

165

Vgl. 36. Sitzung am 1. Okt. 1958 TOP 1.

Einen Teilaspekt des Aktienrechts behandelte das Gesetz über die Kapitalerhöhung aus Gesellschaftsmitteln und über die Gewinn- und Verlustrechnung, das aus Dringlichkeitsgründen aus der Systematik der Aktienrechtsreform ausgeklammert und zeitlich vorgezogen auf den Beratungsweg gebracht wurde. Als Beitrag für eine von der Bundesregierung angestrebte Förderung des Kapitalmarktes enthielt es Vorschriften über die steuerliche Behandlung der bisher nicht gesetzlich geregelten Kapitalerhöhung sowie über eine Verbesserung der Aussagen über die Ertragslage einer Aktiengesellschaft 166.

166

Vgl. 13. Sitzung am 12. Febr. 1958 TOP 12.

Auch in der Frage des Ehrenschutzes für ausländische Staatsoberhäupter wollte die Bundesregierung aus aktuellem Anlass nicht bis zur großen Strafrechtsreform warten. Ein Zeitungsbericht über den Schah von Persien und seine Trennung von Kaiserin Soraya hatte bei der Regierung in Teheran starke Verärgerung ausgelöst. Bundesaußenminister von Brentano sah sich veranlasst, Strafanzeige zu stellen 167. Der Bundeskanzler selbst reagierte mit der Forderung nach einer Novellierung des Strafrechts, der Bundesjustizminister Schäffer mit der Vorlage eines Fünften Strafrechtsänderungsgesetzes entsprach. Es sah vor, dass zum Schutz ausländischer Staatsoberhäupter und ihrer Angehörigen eine herabwürdigende Berichterstattung auch ohne Rücksicht auf deren Wahrheitsgehalt unter Strafe gestellt werden konnte. Schäffer war sich zwar der Brisanz der Gesetzesänderung bewusst, hielt aber derartig weitreichende Eingriffe in die Freiheit der Meinungsäußerung und der Berichterstattung mit den Grundprinzipien der Demokratie vereinbar 168. Diese als „Lex Soraya" bezeichnete Novelle löste in der Öffentlichkeit heftige Kritik aus. Ihr schloss sich der Bundesrat an, der dem Gesetzentwurf die Zustimmung verweigerte 169.

167

Vgl. 25. Sitzung am 14. Mai 1958 TOP B.

168

Vgl. 26. Sitzung am 21. Mai 1958 TOP 6.

169

Vgl. Sondersitzung am 28. Mai 1958 TOP B.

Ebenfalls auf längeren Vorarbeiten beruhte das Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts, das einer Bereinigung der Reichs- und Bundesgesetze diente 170. Eine Vereinheitlichung der Rechtspflege war auch mit dem Deutschen Richtergesetz verbunden. Ein Entwurf war von der Bundesregierung schon in der zweiten Legislaturperiode verabschiedet worden 171, aber der Diskontinuität verfallen, so dass er neu in den Gesetzgebungsprozess eingebracht werden musste. Er enthielt grundlegende Bestimmungen über das Richteramt bei den obersten Gerichten in Bund und Ländern, Vorschriften über die Befähigung zum Richteramt sowie beamtenrechtliche Bestimmungen 172. Eine Vereinheitlichung der Rechtspflege strebte des weiteren ein von der FDP-Fraktion im Bundestag eingebrachter Gesetzentwurf an, demzufolge die Dienstaufsicht über alle obersten Bundesgerichte zusammengefasst und dem Bundesminister der Justiz unterstellt werden sollte. Ein entsprechendes Gesetz kam aber nicht zustande. Die von der Reorganisation betroffenen Ressorts hatten die Errichtung eines „Rechtsprechungsministeriums" abgelehnt, da es ihre Gestaltungs- und Aufsichtskompetenzen gegenüber den ihnen unterstellten Gerichten einengen würde 173.

170

Vgl. 9. Sitzung am 15. Jan. 1958 TOP C.

171

Vgl. 178. Sitzung am 4. April 1957 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1957, S. 220-222).

172

Vgl. 30. Sitzung am 2. Juli 1958 TOP 5.

173

Vgl. 24. Sitzung am 7. Mai 1958 TOP 4.

Zu einem umfassenden Überblick über seine Tätigkeit sah sich schließlich Schäffer durch eine Große Anfrage der SPD-Fraktion veranlasst. In insgesamt neun Punkten hatte die SPD weitreichende Auskunft über die Grundzüge der bisherigen und künftigen Justizpolitik gefordert, aber auch umstrittene Einzelfälle angesprochen, die z. T. Gegenstand von Kabinettsberatungen gewesen waren 174. So begehrte sie u. a. auch Auskunft über das Ermittlungsverfahren gegen den „Spiegel"-Korrespondenten Graf Nayhauß 175, über die Zubilligung einer Rente an die Witwe des ehemaligen Chefs des Reichssicherheitshauptamtes Heydrich 176 sowie über den Stand der Strafverfahren in den Fällen des Handelskaufmanns Hertslet 177, des persönlichen Referenten im Bundeskanzleramt, Kilb 178 und des Ministerialrats Strack, in den auch der NATO-Botschafter Blankenhorn und Kommissionspräsident Hallstein verwickelt waren 179.

174

Vgl. 45. Sitzung am 3. Dez. 1958 TOP C.

175

Vgl. dazu auch 32. Sitzung am 30. Juli 1958 TOP C.

176

Vgl. dazu auch 34. Sitzung am 3. Sept. 1958 TOP F.

177

Vgl. dazu auch 11. Sitzung am 29. Jan. 1958 TOP 1.

178

Vgl. dazu auch 36. Sitzung am 1. Okt. 1958 TOP A.

179

Vgl. dazu auch 24. Sitzung am 7. Mai 1958 TOP A.

Mit der Vorbereitung eines Parteiengesetzes, das die Stellung der Parteien im politischen System der Bundesrepublik festlegen sollte, entsprach die Bundesregierung dem Verfassungsauftrag zu Artikel 21 des Grundgesetzes. Im Jahr 1952 hatte das Kabinett erstmals einen Gesetzentwurf des Bundesinnenministers beraten, der nach den Beanstandungen der Ressortkollegen eine baldige Neuvorlage in Aussicht gestellt hatte 180. 1955 hatte Bundesinnenminister Gerhard Schröder eine Kommission zur Erörterung eines Parteiengesetzes eingesetzt, die zwei Jahre später einen Bericht vorgelegt hatte. Das Beratungsverfahren wurde dadurch aber nicht wesentlich beschleunigt. Erst die Ankündigung der SPD, einen eigenen Gesetzentwurf vorzulegen, veranlasste den Bundeskanzler, eine rasche Beratung im Kabinett anzuberaumen 181. Schon in der nächsten Sitzung beriet die Ministerrunde unter Ausschluss der sonstigen regelmäßigen Teilnehmer an den Kabinettssitzungen über die Grundzüge eines Parteiengesetzes. Der vom Bundesminister des Innern vorgelegte Entwurf basierte weitgehend auf dem Kommissionsbericht von 1955. Neben der Definition des Parteienbegriffs enthielt er allgemeine Aussagen über die Rechtsstellung der Parteien, über deren innere Ordnung, die Gewährleistung der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb sowie Vorschriften über Wahlkampfkostenerstattung, Rechenschaftslegung und Parteienverbot. Bei der Erörterung des Entwurfs konzentrierte sich das Interesse der Bundesminister aus naheliegenden Gründen auf die Fragen der Finanzierung und der Rechenschaftslegung 182. Kurz zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht die bisherige Finanzierungspraxis der Parteien in Frage gestellt, als es wegen der Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes die Steuerabzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien für verfassungswidrig erklärte 183. Eine weitere, inhaltliche Beratung erfolgte 1958 nicht mehr. Das Kabinett beauftragte lediglich den Bundesinnenminister, eine Gesetzesvorlage vorzubereiten und dabei die Stellungnahmen der Ressorts zu berücksichtigen 184. Einen Entwurf beriet das Kabinett im Mai 1959 185, das Gesetz erging im Juli 1967.

180

Vgl. Sondersitzung am 10. März 1952 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1952, S. 151 f.).

181

Vgl. 31. Sitzung am 23. Juli 1958 TOP B.

182

Vgl. 32. Sitzung am 30. Juli 1958 TOP 1.

183

Vgl. 28. Sitzung am 11. Juni 1958 TOP E.

184

Vgl. 48. Sitzung am 19. Dez. 1958 TOP 2.

185

Vgl. 66. Sitzung am 21. Mai 1959 TOP 3 (B 136/36120).

Parallel zum Aufbau der Bundeswehr bereitete die Bundesregierung im zivilen Bereich Maßnahmen vor, die im Notstandsfall der Erhaltung von Leben und Gesundheit der Zivilbevölkerung und ihrer Versorgung mit Grundlebensmitteln sowie der Aufrechterhaltung der Infrastrukturen wie der Verkehrs- und Kommunikationswege dienen sollten. Die erhöhten Kosten hierfür waren im Bundeshaushalt eingeplant 186. Die Federführung für den Bereich des zivilen Bevölkerungsschutzes lag beim Bundesminister des Innern. Auf seinen Vorschlag stimmte das Kabinett der Errichtung eines Staatssekretärsausschusses zu, der das Gesetzgebungsprogramm für den Notstandsfall ausarbeiten sollte 187. Als Verfassungsminister hatte er auch die erforderliche Ergänzung des Grundgesetzes vorzubereiten. Am 8. Dezember 1958 beriet das Kabinett eine entsprechende Vorlage. Für das Verfahren zur Ausrufung des Ausnahmezustandes zwischen den zuständigen Bundesorganen Bundestag, Bundeskanzler und Bundespräsident hatte er zwei Fassungen zur Ergänzung des Artikels 115 des Grundgesetzes vorgelegt. Zu einer Festlegung konnte sich das Kabinett nicht durchringen. Es beschloss, die Länder und Regierungsfraktionen in den Entscheidungsprozess mit einzubeziehen 188. Obwohl auch in diesem Fall der zuständige Ressortminister auf einen raschen Abschluss drängte und das Kabinett am 11. März 1959 eine überarbeitete Vorlage beriet 189, verzögerte sich das Gesetzgebungsverfahren beträchtlich. Erst 1968 trat ein Notstandsgesetz in Kraft.

186

Vgl. 11. Sitzung am 29. Jan. 1958 TOP 3 (Fortsetzung).

187

Vgl. 42. Sitzung am 12. Nov. 1958 TOP 4.

188

Vgl. 46. Sitzung am 8. Dez. 1958 TOP 7.

189

Vgl. 58. Sitzung am 11. März 1959 TOP I.

Ein innenpolitisches Konfliktfeld, das auch in den folgenden Jahren eine bedeutende Rolle spielen sollte, bestand in der Neuordnung des Rundfunkwesens einschließlich des Fernsehens. In der vergangenen Legislaturperiode hatte die Bundesregierung eine staatsvertragliche Regelung mit den Ländern angestrebt. Die von einer Bund-Länder-Kommission ausgearbeiteten Entwürfe eines Allgemeinen Rundfunkvertrages sowie eines Kurzwellen-, Langwellen- und Fernsehvertrages waren im Kabinett auf Bedenken gestoßen, zumal ein ausreichender Einfluss der Bundesregierung auf die Programmgestaltung nicht gesichert schien 190. Nachdem sich Schröder und der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen Richard Stücklen bereits im Dezember 1957 dafür ausgesprochen hatten, die Position des Bundes „auf dem Wege der vollzogenen Tatsachen" zu stärken 191, beschloss das Kabinett im Februar 1958 auf Vorschlag des Bundesinnenministers, über die Vertragsentwürfe nicht weiter zu verhandeln, sondern mit der Erarbeitung eines Bundesrundfunkgesetzes zu beginnen 192. Verfassungsrechtlich sah sich die Bundesregierung aufgrund ihrer Kompetenz für das Post- und Fernmeldewesen zu einer umfassenden Neuregelung legitimiert, während sich die Länder auf ihre Kulturhoheit beriefen und am Programmmonopol der Rundfunkanstalten festhalten wollten. Neben der Einrichtung von Sendeanstalten für das überseeische Ausland („Deutsche Welle") bzw. für Gesamtdeutschland und das europäische Ausland („Deutschlandfunk") stand die Etablierung eines zweiten Fernsehprogramms auf Bundesebene im Vordergrund, dessen technische Vorbereitung durch den Bundespostminister umgehend eingeleitet werden sollte 193. Dagegen forderte die Ministerpräsidentenkonferenz, die im Oktober 1958 im Hotel „Rittersturz" bei Koblenz tagte, die Wiederaufnahme der Vertragsverhandlungen und sprach sich für ein zweites Fernsehprogramm unter der Regie der Rundfunkanstalten der Länder aus 194. Ähnliche Auffassungen vertrat die SPD-Opposition, die bereits zu Beginn des Jahres die Rundfunkpolitik zum Gegenstand einer großen parlamentarischen Debatte gemacht und insbesondere vor den Gefahren eines privatwirtschaftlichen Werbefernsehens gewarnt hatte 195.

190

Vgl. 159. Sitzung am 14. Nov. 1956 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1956, S. 725-727).

191

Vgl. 6. Sitzung am 4. Dez. 1957 TOP A (Kabinettsprotokolle 1957, S. 433 f.).

192

Vgl. 12. Sitzung am 5. Febr. 1958 TOP 3.

193

Vgl. 32. Sitzung am 30. Juli 1958 TOP 3.

194

Vgl. 38. Sitzung am 15. Okt. 1958 TOP A.

195

Vgl. 13. Sitzung am 12. Febr. 1958 TOP 4 und 15. Sitzung am 26. Febr. 1958 TOP G.

Die Meinungsverschiedenheiten ließen sich auch durch ein Gespräch Adenauers und Schröders mit den Ministerpräsidenten im Dezember 1958 nicht beilegen. Der Bundeskanzler war lediglich bereit, die geplanten gesetzlichen Regelungen frühzeitig mit den Ländern zu besprechen 196. Die Erörterungen im Kabinett bzw. zwischen der Bundesregierung und den Ländern setzten sich im folgenden Jahr fort, in dem schließlich der Entwurf eines Gesetzes über den Rundfunk vom Kabinett verabschiedet wurde 197.

196

Vgl. 48. Sitzung am 19. Dez. 1958 TOP B.

197

Vgl. 80. Sitzung am 30. Sept. 1959 TOP 4 (B 136/36121).

Die Reformvorhaben auf unterschiedlichen Politikfeldern waren Schwerpunkte eines umfassenden Gesetzgebungsprogramms, dessen Verwirklichung sich die Bundesregierung für die dritte Legislaturperiode vorgenommen hatte 198. Sie wiesen auf eine Tatkraft und Entschlossenheit der Bundesregierung hin, deren Optimismus sich wohl auch auf die klaren Mehrheitsverhältnisse im Bundestag stützte. Dass diese nicht immer zu einem raschen Ergebnis führten, hatte bereits die langwierige Regierungsbildung im Herbst 1957 bewiesen. Dies sollte ebenso für einige der großen Reformanläufe der Bundesregierung in dieser Legislaturperiode gelten.

198

Vgl. 19. Sitzung am 26. März 1958 TOP 7.

Ulrich Enders

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