1.4 (k1960k): Justizpolitik und Notstandsgesetzgebung

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 13. 1960Flugblatt des BeamtenbundesAm 16. August 1960 werden in Berlin neue Warenlisten und Vereinbarungen für den innerdeutschen Handel unterzeichnet Broschüre zur LebensmittelbevorratungSchreiben Adenauers betr. Salzgitter-Konzern

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Justizpolitik und Notstandsgesetzgebung

In seiner Regierungserklärung vom 29. Oktober 1957 hatte Adenauer zum ersten Mal auch deutliche justizpolitische Akzente gesetzt. Als vordringlichste Reformprojekte hatte er die Strafrechtsreform, die Reform des Aktien- und Urheberrechts, die Neuregelung des zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutzes und den Abschluss der Gesetzgebung über die Organe der Rechtspflege benannt 58. Verwirklicht werden konnte aber im Verlauf der Legislaturperiode trotz der klaren Mehrheitsverhältnisse nur ein kleiner Teil der Vorhaben.

58

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 39, S. 21.

Die bereits im Jahre 1953 unter Justizminister Thomas Dehler aufgenommenen Arbeiten zur Reform des Strafkodex waren nur zögernd vorangekommen. Nach umfangreichen Vorarbeiten der 1954 ins Leben gerufenen „Großen Strafrechtskommission" sowie der 1959 von den Justizverwaltungen der Länder gebildeten „Länderkommission" legte Bundesjustizminister Fritz Schäffer dem Kabinett am 18. Mai 1960 den Entwurf eines Strafgesetzbuches vor 59. Der Entwurf sah keine Wiedereinführung der Todesstrafe vor, plädierte jedoch für die Beibehaltung einer in ihrem Anwendungsbereich stark eingeschränkten Zuchthausstrafe. Ordnungswidrigkeiten und auch Ehrenstrafen wie insbesondere der Verlust der bürgerlichen Ehrenrechte sollten nun nicht mehr im Strafgesetzbuch geregelt, Geldstrafen nach dem Tagesbußensystem umgestaltet werden. Die einzelnen Tatbestände wurden präziser gefasst und an neuartige Erscheinungsformen der Kriminalität, wie z. B. in den Vorschriften zum Schutz vor Indiskretionen, über künstliche Befruchtung oder über Fälschungen technischer Aufzeichnungen, angepasst. Neu gefasst wurden schließlich auch die Bestimmungen des strafrechtlichen Staatsschutzes. Umstritten war im Kabinett insbesondere im Zusammenhang mit den sich häufenden Vorwürfen über Korruption im öffentlichen Dienst 60 der § 460 des Entwurfs, der den Straftatbestand der Bestechlichkeit regelte. Ausgelöst wurde die Debatte durch ein Urteil des Bundesgerichtshofes vom Oktober 1959, nach dem ein Beamter wegen Annahme von Werbegeschenken im Gesamtwert von 30 DM zu einer einmonatigen Haftstrafe verurteilt worden war. Das Kabinett forderte gegen den Widerstand Schäffers, der eine „Milderung des Bestechungsparagraphen für nicht tragbar" hielt und ankündigte, notfalls gegen die eigene Vorlage stimmen zu wollen 61, eine umgehende Novellierung der Strafbestimmung der Bestechung, um einer „untragbaren Ausweitung des Bestechungstatbestandes durch die Rechtsprechung" entgegenzutreten. Schäffer konnte sich durchsetzen. Auf eine Novelle des „Bestechungsparagraphen" wurde vorerst verzichtet, der Entwurf eines neuen Strafgesetzbuches als Ganzes in der Sitzung am 8. September verabschiedet und den gesetzgebenden Körperschaften zur Beschlussfassung zugeleitet 62. Diese kam indessen nicht zustande. Der Gesetzentwurf mündete erst fast zehn Jahre später lediglich in ein Erstes Gesetz zur Reform des Strafrechts.

59

Vgl. 107. Sitzung am 18. Mai 1960 TOP 4.

60

Vgl. hierzu auch 69. Sitzung am 10. Juni 1959 TOP C (Kabinettsprotokolle 1959, S. 234).

61

Vgl. 109. Sitzung am 10. Juni 1960 TOP K.

62

Vgl. 120. Sitzung am 8. Sept. 1960 TOP 2.

Verabschiedet hat die Bundesregierung im Juni 1960 auch den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Strafprozessordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes, die sogenannte „Kleine Strafprozessreform" 63. Ein grundsätzliches Ziel der Reform war es, die Anordnung und Dauer der Untersuchungshaft auf das unbedingt notwendige Maß einzuschränken. Weiterhin sollte die Stellung des Beschuldigten sowie dessen Verteidigung im Vorverfahren gestärkt werden. Auch dieses Gesetz konnte nicht in der laufenden, sondern erst gegen Ende der folgenden Legislaturperiode vom Bundestag beschlossen werden. Ebenfalls auf die nächste Legislaturperiode verschob man die Aktien- und Urheberrechtsreform 64.

63

Vgl. 109. Sitzung am 10. Juni 1960 TOP C und 110. Sitzung am 15. Juni 1960 TOP 1.

64

Vgl. 101. Sitzung am 23. März 1960 TOP 1.

Die Einrichtung des Bundespatentgerichtes im März 1961 hingegen war nicht der Initiative des Bundesministers der Justiz, sondern einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom Juni 1959 zu verdanken. Dieses hatte entschieden, dass die bisherige Praxis des Widerspruchverfahrens gegen Entscheidungen des Deutschen Patentamts nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Aus diesem Grund wurden die bisherigen Beschwerdesenate des Patentamtes in ein unabhängiges Bundespatentgericht umgewandelt 65 .

65

Vgl. 97. Sitzung am 24. Febr. 1960 TOP 1.

Fortgeführt wurden auch die Beratungen zur Notstandsgesetzgebung. Bundesinnenminister Schröder legte dem Kabinett am 13. Januar 1960 einen bereits im Dezember 1959 erarbeiteten neuen „Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes (Notstandsrecht)" vor, mit dem unter einem zu ergänzenden Abschnitt über den Ausnahmezustand ein Notstandsartikel in das Grundgesetz eingefügt werden sollte 66. Er zielte darauf ab, die alliierten Vorbehaltsrechte aus Artikel 5 Absatz 2 des Deutschlandvertrages vom 23. Oktober 1954 abzulösen. Dieses sogenannte Notstandsgesetz räumte der Bundesregierung über den im Grundgesetz festgesetzten Rahmen hinausgehende Kompetenzen ein, mit denen sie im Ausnahmezustand das Gesetzgebungsrecht des Parlaments aussetzen und gesetzesvertretende Verordnungen erlassen konnte, die die Einschränkung bestimmter Grundrechte, wie z. B. der Meinungs- und Pressefreiheit, der Versammlungsfreiheit und des Rechts auf Freizügigkeit zuließen. Darüber hinaus waren der Regierung eine Reihe von Befugnissen eingeräumt, die auf die Wiederherstellung von Ruhe und Ordnung abzielten. Nach Billigung durch das Kabinett stellte Schröder seinen Entwurf den Ministerpräsidenten der Länder und den Fraktionsvorsitzenden vor und ließ ihn in der Presse veröffentlichen 67. Die wegen seines verfassungsändernden Charakters notwendige breite Zustimmung blieb diesem Gesetzentwurf aber verwehrt. Im Bundesrat wurde vor allem das vorgesehene Verfahren zur Ausrufung bzw. Aufhebung des Notstands und das umfassende Notverordnungsrecht der Bundesregierung kritisiert. Keine Zustimmung fand der Entwurf bei SPD und FDP, und auch in den Reihen der CDU/CSU-Parlamentarier stieß er nicht auf ungeteilten Beifall. SPD- wie CDU-Politiker hielten ein Minimum an parlamentarischer Mitwirkung im Notstandsfall für unverzichtbar. Dies sollte, wie es auch im Bundesrat vorgeschlagen worden war, durch die Einschaltung eines aus Mitgliedern des Bundesrates und Bundestages zusammengesetzten Ausschusses bei dem Erlass von Notstandsverordnungen geschehen. In der Bundestagsdebatte über die Notstandsregelung am 28. September wurde deutlich, dass das Gesetz in der dritten Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet werden würde 68. Nach weiteren Erörterungen auf Ressortebene kam ein kabinettsreifer „Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes für den Notstandsfall" des Bundesministeriums des Innern erst wieder 1962 zur Vorlage 69.

66

Vgl. 46. Sitzung am 8. Dez. 1958 TOP 7 (Kabinettsprotokolle 1958, S. 416-418) und 91. Sitzung am 13. Jan. 1960 TOP 5.

67

Vgl. Sondersitzung am 15. Jan. 1960 TOP A.

68

Vgl. 137. Sitzung am 25. Jan. 1961 TOP E (B 136/36123).

69

Vgl. 31. Sitzung am 6. Juni 1962 TOP 3 (B 136/36126).

Im Rahmen der Notstandsgesetzgebung wurden auch sogenannte einfache Notstandsgesetze vorbereitet, für die eine Grundgesetzänderung nicht erforderlich war. Hierzu zählten das Notdienstgesetz und eine Novelle des Bundesleistungsgesetzes. Im Februar legte der Bundesinnenminister zunächst einen gemeinsam mit dem Bundesarbeitsminister erarbeiteten Gesetzentwurf vor, durch den im Verteidigungs- und Spannungsfall der notwendige Personalbedarf zur Sicherstellung ziviler Dienstleistungen in der öffentlichen Verwaltung sowie in Ernährungs-, Versorgungs-, Verkehrs- und sonstigen Wirtschaftsbetrieben mit lebens- oder verteidigungswichtigen Aufgaben gewährleistet werden sollte 70. Der Notdienst sollte den Schutz der Zivilbevölkerung und die Aufrechterhaltung der Verteidigungsbereitschaft sichern und war von allen Frauen zwischen 18 und 55 sowie allen Männer zwischen 18 und 65 Jahren zu leisten. Das sogenannte Notdienstgesetz sollte auf zivilem Gebiet das festschreiben, was bereits im Wehrpflichtgesetz für die Sicherstellung militärischer Dienstleistungen geregelt war 71. Im Hinblick auf die Änderungsvorschläge des Bundesrates lehnte es Schröder im April 1960 ab, die Bundesregierung bei der Feststellung, dass Notdienstleistungen im Hinblick auf einen drohenden Verteidigungsfall erforderlich waren, an die Zustimmung des Bundesrates zu binden. Er stimmte aber dem Vorschlag zu, die Altersgrenze der einzuberufenden Frauen von 55 auf 50 Jahre herabzusetzen und einen Paragraphen einzufügen, demzufolge die Arbeitsämter als Heranziehungsbehörde ausdrücklich an allgemeine Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung über den Ausgleich des personellen Kräftebedarfs sowie über die Zusammenarbeit mit den fachlich zuständigen Landes- und Bundesbehörden gebunden waren 72. Auch dieses Gesetz kam in der dritten Legislaturperiode nicht mehr zustande. An seine Stelle trat 1962 der Entwurf eines Zivildienstgesetzes 73.

70

Vgl. 97. Sitzung am 24. Febr. 1960 TOP 2.

71

Vgl. 73. Sitzung am 15. Juli 1959 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1959, S. 249-251).

72

Vgl. 105. Sitzung am 22. April 1960 TOP 7.

73

Vgl. 18. Sitzung am 9. März 1962 TOP 4 (B 136/36125).

Im April 1960 legte Schröder außerdem den Entwurf einer Novelle vor, mit der das Bundesleistungsgesetz vom 19. Oktober 1956 an Erfordernisse eines „Spannungs- und Verteidigungsfalles" angepasst werden sollte 74. Die Änderungen betrafen u. a. Art und Inhalt der zulässigen Leistungsanforderungen an die Zivilbevölkerung, die Bestimmung von Bundeswehrbehörden zu Anforderungsbehörden für den speziellen militärischen Bedarf, die Einführung von Bereitstellungsbescheiden, die Angleichung des Manöverrechts an die Bestimmungen im Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut, die Straßenbenutzung im Manöver und die Erweiterung der Manöverleistungen. Insbesondere beim Bundeslandwirtschaftsminister stieß der Entwurf auf Bedenken. Schwarz lehnte z. B. Streichungen von Bestimmungen der bisherigen Fassung ab, die sichergestellt hatten, dass es nur in Ausnahmefällen gestattet war, ein und dasselbe Gelände für mehrtägige Übungen innerhalb dreier Monate wiederholt zu nutzen. Seine Einwände blieben aber ohne Wirkung, das Kabinett folgte mehrheitlich der Entwurfsvorlage. Die weitere parlamentarische Behandlung dieses Regierungsentwurfs verzögerte sich bis zum Ende der Legislaturperiode, aber anders als das Notdienstgesetz konnte die Novelle im September 1961 verabschiedet werden.

74

Vgl. 105. Sitzung am 22. April 1960 TOP 6.

Neben der Vorbereitung von Gesetzesvorlagen für den Notstandsfall befasste sich das Kabinett auch mit der zivilen Notstandsplanung zur Vorbereitung der Bevölkerung auf Krisensituationen aller Art. Bei einer NATO-Übung im Vorjahr waren Mängel in der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und Heizmaterial, aber auch in der Bereitstellung von Nachrichtenverbindungen, deutlich geworden. Bundeslandwirtschaftsminister Schwarz hatte daraufhin Empfehlungen für ein Lebensmittel-Notstandspaket entwickeln lassen und dem Kabinett eine Aufklärungsbroschüre zur privaten Haushaltsbevorratung vorgelegt, mit der im folgenden Jahr eine Aufklärungskampagne in Gang gesetzt wurde 75.

75

Vgl. 105. Sitzung am 22. April 1960 TOP 4 und 115. Sitzung am 20. Juli 1960 TOP 5 sowie die Abbildungen aus einer Aufklärungsbroschüre im Bildteil.

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