1.5 (k1952k): 4. Londoner Schuldenabkommen und Abkommen mit Israel

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 5. 1952Das erste Kabinett Adenauer vor dem Palais SchaumburgPortrait Jakob KaiserFranz Böhm (nicht im Bild Nahum Goldmann und Moshe Sharett)Adenauer, Acheson und Schuman

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4. Londoner Schuldenabkommen und Abkommen mit Israel

Regelungen über die deutschen Vor- und Nachkriegsschulden und ein Abkommen mit Israel über die Wiedergutmachung gehörten zu den Voraussetzungen einer grundlegenden Neuordnung der Beziehungen der Bundesrepublik zum Ausland. Mit der Befriedigung der ausländischen Gläubiger sollte die deutsche Kreditfähigkeit wiederhergestellt werden, während es bei dem Vertrag mit Israel insbesondere um die Wiedererlangung der deutschen Glaubwürdigkeit ging.

Die Bundesregierung hatte die privaten und öffentlichen deutschen Auslandsschulden der Vorkriegszeit sowie die Schulden aus der Deutschland seit dem 8. Mai 1945 geleisteten Wirtschaftshilfe in einer Erklärung vom 6. März 1951 anerkannt 269. Zur Vorbereitung einer internationalen Konferenz, in der ein Regelungsplan ausgearbeitet werden sollte, waren zunächst vorbereitende Besprechungen zwischen einer deutschen Delegation unter Hermann Josef Abs und dem „Dreimächte-Ausschuß für deutsche Schulden" vom 5. bis 17. Juli 1951 in London geführt worden 270. Die vom 26. November bis 10. Dezember 1951 fortgeführten Besprechungen hatten zu Verminderungen der alliierten Ansprüche aus der Nachkriegswirtschaftshilfe um rund 70 Prozent geführt und damit günstige Voraussetzungen für eine Regelung der deutschen Vorkriegsschulden geschaffen 271.

269

Vgl. 129. Sitzung am 16. Febr. 1951 TOP A.

270

Vgl. 163. Sitzung am 20. Juli 1951 TOP 4.

271

Vgl. 191. Sitzung am 11. Dez. 1951 TOP G.

Die Bundesregierung beschloß am 12. Februar 1952, der Einladung der drei Westmächte zur Teilnahme an der Hauptkonferenz, die am 28. Februar 1952 beginnen sollte, zu folgen 272. Einwendungen, die im BT-Ausschuß für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten gegen eine Teilnahme der Bundesregierung geltend gemacht wurden, weil die Forderungen der deutschen Delegation nach einer Berücksichtigung des deutschen Auslandsvermögens von den Westmächten nicht erfüllt worden waren, konnten sich nicht durchsetzen 273. Obwohl ein Sachzusammenhang zwischen Auslandsvermögen und Auslandsschulden vorlag, sah die Bundesregierung in der Beschlagnahme des deutschen Auslandsvermögens vor allem ein Reparationsproblem, das nicht Verhandlungsgegenstand der Schuldenkonferenz sein sollte.

272

Siehe 201. Sitzung am 12. Febr. 1952 TOP 6.

273

Vgl. 200. Sitzung am 5. Febr. 1952 TOP B.

Die deutsche Verhandlungsdelegation stand wie bei den Vorbesprechungen im Juli 1951 wieder unter der Leitung von Abs. Ihr gehörten neben Vertretern des AA, BMF, BMM, BMWi, BMJ und der BdL auch Sachverständige aus privaten Bank- und Wirtschaftskreisen an, um den privaten Gläubigervertretungen der ausländischen Delegation eine entsprechende deutsche Vertretung gegenüberzustellen 274  275.

274

Siehe dazu die Vorlage des Auswärtigen Amtes vom 2. Febr. 1952 in AA LSA 3 und B 126/48378. - Vgl. 201. Sitzung am 12. Febr. 1952 TOP 6 Anm. 17.

275

Unterlagen zur Zusammensetzung der Delegation in AA LSA 48.

Die von den Gläubigern auf der Konferenz angemeldeten Forderungen beliefen sich einschließlich der rückständigen Zinsen auf insgesamt etwa 22,6 Milliarden DM. Hiervon fielen rund 7,7 Milliarden DM auf die öffentlichen Vorkriegsschulden, 2,2 Milliarden DM auf die Haftung der Bundesrepublik für die Verbindlichkeiten des Deutschen Reiches aus den beiden Weltkriegen, 6,9 Milliarden DM auf die Nachkriegsschulden sowie 5,8 Milliarden DM auf die privaten Auslandsverbindlichkeiten 276.

276

Siehe dazu Unterlagen in B 126/48380.

Die Konferenz tagte in zwei Verhandlungsabschnitten vom 28. Februar bis 4. April und vom 20. Mai bis 8. August 1952. Während der Verhandlungen kam es der deutschen Delegation vor allem darauf an, die Grenzen der deutschen Aufbringungs- und Transferfähigkeit aufzuzeigen 277. Bei den öffentlichen Schulden des ehemaligen Deutschen Reiches berief sie sich - gemäß dem in der Schuldenerklärung vom 6. März 1951 enthaltenen Hinweis - auf die allgemeine Lage der Bundesrepublik und insbesondere auf die Wirkungen der territorialen Beschränkung ihrer Herrschaftsgewalt sowie auf ihre Zahlungsfähigkeit und stellte sich auf den Standpunkt, die Verbindlichkeiten nur zu 50 Prozent erfüllen zu können. Hierbei wurde der Territorialfaktor mit 40 Prozent und der sogenannte Verarmungsfaktor, der die Kriegs- und Kriegsfolgeschäden sowie die durch den Flüchtlingszustrom entstandenen Belastungen umfassen sollte, mit 10 Prozent veranschlagt. Diesem Vorschlag wurde von den Gläubigervertretern widersprochen 278.

277

Vgl. Sondersitzung am 12. Aug. 1952 TOP 1 Anm. 5.

278

Bericht der deutschen Delegation für Auslandsschulden vom 2. Mai 1952 in AA LSA 65, B 126/48380 und B 141/8596.

Unterschiedliche Auffassungen wurden auch bei der Einbeziehung der Zinsrückstände in eine Schuldenregelung deutlich. Während die deutsche Delegation unter Hinweis auf die Finanzlage der Bundesrepublik die Bezahlung rückständiger und künftiger Zinsen in voller Höhe für untragbar erklärte, hielten die Gläubiger an ihrem Anspruch auf Zahlung der Zinsrückstände auf der Grundlage der früheren Vertragszinsen zunächst fest 279. Erhebliche Meinungsverschiedenheiten bestanden ferner in der Frage der fortdauernden Gültigkeit der sogenannten Goldklausel bei den Vorkriegsschulden 280, bei der Festlegung der deutschen Haftung für „Zinsen und Kosten" der österreichischen Schulden 281 sowie bei der Anerkennung der früheren deutschen Leistungen an die Konversionskasse 282.

279

Ebenda.

280

Vgl. Sondersitzung am 12. Aug. 1952 TOP 1 Anm. 12.

281

Ebenda Anm. 14.

282

Vgl. 238. Sitzung am 29. Juli 1952 TOP B.

Das Ergebnis der Verhandlungen, das beim Abschluß der Konferenz am 8. August 1952 in Form von „vereinbarten Empfehlungen" niedergelegt wurde 283, stellte einen Kompromiß zwischen den deutschen Wünschen und den ausländischen Ansprüchen dar. Die Gläubigerseite setzte einen jährlichen deutschen Schuldendienst ab 1. Januar 1953 in Höhe von 567 Millionen DM durch 284, den die Bundesregierung ursprünglich auf 500 Millionen DM begrenzt wissen wollte 285. Hiervon sollten 370 Millionen DM auf die öffentlichen Vor- und Nachkriegsschulden und der Rest von rund 200 Millionen DM auf Auslandsverbindlichkeiten entfallen. ab 1958 sollten sich die Annuitäten auf etwa 750 Millionen DM erhöhen und dann auch Tilgungen umfassen. Die deutsche Delegation hatte sich mit der These durchgesetzt, daß ein Gläubiger in den ersten fünf Jahren entweder nur Zinsen oder nur Tilgungen, aber nicht beides zu gleicher Zeit auf die gleiche Forderung erhalten dürfe 286.

283

Bericht Auslandsschulden S. 54 f.

284

Vgl. Sondersitzung am 12. Aug. 1952 TOP 1.

285

Vgl. 220. Sitzung am 16. Mai 1952 TOP 2 Anm. 8.

286

Vgl. Sondersitzung am 12. Aug. 1952 TOP 1.

Diese Regelungen wertete Abs in seinem Bericht im Kabinett am 12. August 1952 insgesamt als Erfolg der deutschen Delegation. Ihre Hoffnungen, auf der Konferenz die Tatsache der wirtschaftlichen, finanziellen und territorialen Beschränkung der Bundesrepublik durch eine drastische Kürzung der Schulden des Reiches und des ehemaligen Staates Preußen zur Anerkennung zu bringen, waren allerdings unerfüllt geblieben. Der Gebietsbeschränkung war hauptsächlich durch eine Ermäßigung der Zinsen, eine Hinausschiebung der Zahlungstermine und eine Verlängerung der Amortisationsleistungen Rechnung getragen worden 287. Die schließlich zustandegekommene Vereinbarung über die Umstellung der Goldklausel auf die Dollarklausel bedeutete eine sehr erhebliche Erleichterung der deutschen Schuldenlast 288. Ihren Standpunkt, keine Haftung für Zahlungen von Schuldnern an die Konversionskasse aus nicht zur Bundesrepublik gehörenden Gebieten zu übernehmen, konnte die deutsche Delegation indes nicht durchsetzen 289.

287

Ebenda Anm. 15.

288

Ebenda Anm. 12.

289

Ebenda Anm. 11.

Für die Bundesrepublik war ferner bedeutsam, daß die Konferenz den Grundsatz anerkannt hatte, die Schuldenzahlungen durch Devisenvorräte abzudecken. Sie hatte empfohlen, die deutsche Zahlungsbilanzlage durch eine weitere internationale Zusammenarbeit in der Handelspolitik, eine Ausweitung des Welthandels und die Wiederherstellung der Konvertibilität der Währungen zu erleichtern 290.

290

Ebenda Anm. 16.

Wenn auch über eine Anrechnung des deutschen Auslandsvermögens auf die Auslandsschulden nicht verhandelt worden war, weil es von den Gläubigern als Reparation angesehen wurde, so hatten sie andererseits der Feststellung von Abs auf der Schlußsitzung der Konferenz nicht widersprochen, daß die Bundesrepublik nicht in der Lage sein werde, die Schuldenregelungen zu erfüllen, falls von den beteiligten Staaten Reparationsforderungen erhoben werden sollten 291. Dieser Standpunkt fand seinen Niederschlag in Artikel 5 des Abkommens über deutsche Auslandsschulden vom 27. Februar 1953 292, der die Reparationsansprüche der ehemaligen Feindstaaten von der Schuldenregelung ausschloß und „bis zu der endgültigen Regelung der Reparationsfrage" zurückstellte 293.

291

Siehe Mitteilung des BPA Nr. 798/52 und die Ausführungen von Abs auf der Pressekonferenz am 9. Aug. 1952 in B 145 I/23.

292

BGBl. II S. 331.

293

Vgl. 257. Sitzung am 11. Nov. 1952 TOP 1.

Politisch und psychologisch weit schwieriger als die Londoner Schuldenverhandlungen gestalteten sich die parallel geführten Verhandlungen mit Israel und den jüdischen Verbänden über eine materielle Wiedergutmachung. Vorausgegangen waren ihnen seit 1950 inoffizielle Kontakte zwischen der Bundesregierung, Vertretern des Jüdischen Weltkongresses und der Regierung Israels. Als Vorbedingung offizieller Verhandlungen hatte die jüdische Seite eine Erklärung der Bundesregierung verlangt, in der das den Juden zugefügte Unrecht und ihr Anspruch auf Wiedergutmachung anerkannt wurde. Adenauer hatte diese Bedingung akzeptiert und die Erklärung nach monatelangen Verhandlungen über ihren Wortlaut am 27. September 1951 im Bundestag vorgetragen. Sie enthielt das allgemeine Bekenntnis zur moralischen und materiellen Wiedergutmachung für die „unsagbaren Verbrechen", die „im Namen des deutschen Volkes" an den Juden begangen worden waren und brachte die Bereitschaft der Bundesregierung zum Ausdruck, „gemeinsam mit Vertretern des Judentums und des Staates Israel, der so viele heimatlose jüdische Flüchtlinge aufgenommen hat, eine Lösung des materiellen Wiedergutmachungsproblems herbeizuführen". Sprecher aller Fraktionen mit Ausnahme der KPD und der äußersten Rechten hatten der Erklärung zugestimmt 294.

294

Vgl. 175. Sitzung am 26. Sept. 1951 TOP A und Stenographische Berichte Bd. 9 S. 6697 f. - Zur Anbahnung der deutsch-jüdischen Kontakte und zum Zustandekommen der Erklärung vgl. Kai von Jena, Versöhnung mit Israel? Die deutsch-israelischen Verhandlungen bis zum Wiedergutmachungsabkommen von 1952, VfZ 34 (1986) S. 458-464.

Grundlage der Verhandlungen wurde eine Note Israels an die vier Siegermächte vom 12. März 1951, mit der sie von Deutschland 1,5 Milliarden Dollar für die Ansiedlung von einer halben Million Juden in Israel forderte. Von dieser Gesamtforderung sollten eine Milliarde Dollar auf die Bundesrepublik und eine halbe Milliarde Dollar auf die DDR entfallen. Während die Sowjetunion diese Note nicht beantwortete, erklärten die Westmächte, sie sähen sich völkerrechtlich nicht in der Lage, der Bundesrepublik die Zahlung von Reparationen aufzuerlegen. Israel war somit bei der Durchsetzung seiner Ansprüche auf direkte Verhandlungen mit der Bundesregierung verwiesen.

Den Widerstand Israels gegen direkte Verhandlungen mit der Bundesregierung konnte nach der Erklärung Adenauers im Bundestag der Präsident des Jüdischen Weltkongresses, Nahum Goldmann, überwinden. Er drängte die israelische Regierung zur Annahme des deutschen Verhandlungsangebots. Unter seiner Führung schlossen sich ferner im Oktober 1951 insgesamt 52 jüdische Organisationen zur sogenannten „Conference on Jewish Material Claims Against Germany" (Claims Conference) zusammen. Sie unterstützte die Forderungen Israels und erhob einen eigenen Globalanspruch gegen die Bundesrepublik in Höhe von 500 Millionen Dollar.

Während eines geheimen Treffens in London am 6. Dezember 1951 überreichte der Bundeskanzler schließlich Goldmann eine schriftliche Erklärung, mit der er versicherte, die in der Note Israels vom 12. März 1951 gestellten Ansprüche an die Bundesrepublik in Höhe von einer Milliarde Dollar zur Grundlage der Verhandlungen zu machen. Diese Zusage, die Adenauer ohne Rücksprache mit dem Kabinett abgegeben hatte, war die entscheidende Voraussetzung für die Regierung Israels, die Zustimmung des israelischen Parlaments zur Aufnahme der Verhandlungen zu erwirken 295.

295

Ebenda S. 464-466.

Für die Leitung einer deutschen Verhandlungsdelegation gewann Adenauer auf Vorschlag Hallsteins im Februar 1952 Professor Franz Böhm 296. Sein Vertreter wurde auf Anregung Goldmanns der Wiedergutmachungsbeauftragte von Baden-Württemberg, Otto Küster 297. Noch im Februar 1952 wurden zur Vorbereitung auf die Verhandlungen interministerielle Besprechungen aufgenommen, an denen Vertreter des Bundeskanzleramtes, des AA, BMF, BMJ, BMWi und der BdL beteiligt waren. In diesen Besprechungen wurden Bedenken gegen die Gesamtsumme in Höhe von einer Milliarde Dollar für Israel laut. Insbesondere wurde kritisiert, daß diese Forderung bisher völlig losgelöst von den deutschen Auslandsschulden betrachtet wurde 298. Da die Höhe der gesamten deutschen Leistung- und Transferfähigkeit begrenzt war, hing der Anteil der Wiedergutmachungsleistungen für Israel und die Claims Conference zum Teil auch von der Bereitwilligkeit anderer Gläubiger ab, ihre Forderungen an Deutschland zu reduzieren. Aus diesem Grunde war ein enger Kontakt zwischen der Verhandlungsdelegation mit Israel und der deutschen Delegation auf der Londoner Schuldenkonferenz vorgesehen 299.

296

Vgl. 204. Sitzung am 26. Febr. 1952 TOP B.

297

Vgl. 221. Sitzung am 20. Mai 1952 TOP B Anm. 34.

298

Aufzeichnungen hierüber in AA II 244-13 Bd. 1 und B 136/1127.

299

Vgl. 204. Sitzung am 26. Febr. 1952 TOP B.

Den stärksten Widerstand gegen die Höhe der jüdischen Ansprüche erhob von Anfang an der BMF. Jedes Eingehen auf deren Forderungen, schrieb Staatssekretär Hartmann am 18. Februar 1952 an Hallstein, würde „für den Bundeshaushalt schwerwiegende Konsequenzen haben". Daher sollte nicht in erster Linie das Problem des Transfers etwaiger Entschädigungszahlungen an Israel, sondern die Frage der Aufbringung der „dafür erforderlichen Geldmittel in der Bundesrepublik" in den Mittelpunkt der Überlegungen rücken 300.

300

AA II 244-13 Bd. 1.

Dies war der Stand, als Böhm und Küster ihre Aufgabe übernahmen. Ihr Auftrag war begrenzt. Sie sollten sich auf die Entgegennahme der jüdischen Forderungen beschränken und die Verhandlungen mit Israel hinhaltend führen, um zunächst die Entwicklung der Verhandlungen auf der Schuldenkonferenz abwarten zu können.

Die Instruktion Adenauers an Böhm lautete zu dessen größter Überraschung schlicht: „Stellen Sie doch einmal fest, was die Herren eigentlich wollen" 301. Ein wirkliches deutsches Verhandlungsangebot lag nicht vor.

301

Böhm S. 448.

Als Adenauer am 26. Februar 1952 das Kabinett erstmals von den bevorstehenden Verhandlungen mit Israel und den jüdischen Verbänden unterrichtete, stand die moralische und politische Bedeutung der Wiedergutmachung nicht im Vordergrund. Das Protokoll spricht nur undeutlich und vorsichtig davon, daß es „sich um sehr schwierige und delikate Verhandlungen handeln" werde und „daß bei allem wohlwollenden Entgegenkommen gegenüber den Ansprüchen Israels und des Judentums dennoch Zurückhaltung geboten sei und keine Versprechungen gemacht werden könnten" 302. Bundesfinanzminister Schäffer wurde wesentlich deutlicher, als er im Anschluß an die Sitzung seinem Staatssekretär mitteilte, er habe sich „im Kabinett grundsätzlich ablehnend gegen die Verhandlungen an sich ausgesprochen, weil es unmöglich sein wird, die hoch gespannten Erwartungen des Weltjudentums zu erfüllen" 303.

302

Siehe 204. Sitzung am 26. Febr. 1952 TOP B.

303

Vgl. 204. Sitzung am 26. Febr. 1952 TOP B Anm. 45.

Vor diesem Hintergrund begannen die Verhandlungen mit Israel und der Claims Conference am 21. März 1952 in Wassenaar bei Den Haag. Gegen die Aufnahme der Verhandlungen hatten zuvor radikale jüdische Organisationen protestiert und mit Anschlägen gedroht 304. Ihre Attentatsversuche gegen den Bundeskanzler und gegen die deutsche Delegation 305 blieben indes auf den Gang der Verhandlungen ohne erkennbaren Einfluß.

304

Vgl. 204. Sitzung am 26. Febr. 1952 TOP B Anm. 37.

305

Vgl. 212. Sitzung am 1. April 1952 TOP A.

Die zu Beginn der Verhandlungen von den deutschen Delegierten vorgebrachten Hinweise auf die Londoner Konferenz und die Grenzen der deutschen Leistungsfähigkeit lösten bei den Delegationen Israels und der Claims Conference Enttäuschung und Verbitterung aus. Sie forderten unter Hinweis auf die Erklärungen Adenauers vom September und Dezember 1951, daß der jüdische Anspruch vor anderen möglichen deutschen Verpflichtungen Priorität haben müsse, da die jüdischen Forderungen einzigartiger Natur seien. Die deutsche Delegation wiederholte daraufhin ihren Standpunkt, daß es nur eine deutsche Leistungsfähigkeit gäbe, die den Verhandlungen der Bundesrepublik mit allen ihren Gläubigern zugrundegelegt werden müsse 306.

306

Verhandlungsunterlagen hierzu u. a. in B 102/1719 Heft 1, B 141/418 und AA Büro StS Bd. 1. Siehe hierzu insbesondere auch die „Tagebuchnotizen zu den Verhandlungen über den Sühnevertrag mit Israel" in NL Küster.

Während der ersten Verhandlungsphase stand der Anspruch Israels gegenüber den Forderungen der Claims Conference im Vordergrund. Israels Gesamtforderung in Höhe von 1 Milliarde Dollar oder 4,2 Milliarden DM für die Eingliederung von 500 000 jüdischen Flüchtlingen stellte die deutsche Delegation Berechnungen entgegen, die einen Entschädigungsanspruch in Höhe von drei Milliarden DM ergaben. Die Anerkennung dieses Betrages empfahlen Böhm und Küster Ende März 1952 der Bundesregierung 307. Gegen den Widerstand von Abs, der sich gegen jede Festlegung der Bundesregierung aussprach, solange ein Ergebnis der Londoner Konferenz nicht abzusehen war, setzten sich Böhm und Küster am 5. April 1952 bei Adenauer mit ihrer Empfehlung schließlich durch. Auch McCloy hielt es für politisch notwendig, den Israeli eine konkrete Entschädigungssumme zu nennen 308.

307

Vgl. Kai von Jena, Versöhnung mit Israel? S. 470.

308

Ebenda S. 470 f.

Die Mitteilung der deutschen Verhandlungsführer am 7. April 1952 in Wassenaar, die Bundesregierung erkenne drei Milliarden DM als Entschädigungsanspruch Israels an, könne aber erst am 19. Juni 1952, d. h. vier Wochen nach dem Wiederzusammentritt der Londoner Schuldenkonferenz, ein konkretes Zahlungsangebot vorlegen, bezeichnete die israelische Delegation als völlig unbefriedigend. Die Verhandlungen wurden daraufhin unterbrochen 309.

309

Vgl. dazu die Aufzeichnung des AA vom 10. April 1952 in NL Blankenhorn/16 und 220. Sitzung am 16. Mai 1952 TOP 2 Anm. 3 und 13.

Während der Verhandlungspause, die bis Ende Juni 1952 dauerte, erreichten die innerdeutschen Auseinandersetzungen über die effektive Gesamthöhe, die Erfüllungszeiten und die Modalitäten eines Zahlungsangebots an Israel ihren Höhepunkt. Bundesfinanzminister Schäffer erklärte die haushaltsmäßige Aufbringung der Wiedergutmachungsleistungen für unmöglich. Allenfalls könnten hierfür ausländische Mittel zur Verfügung gestellt werden. Böhm und Küster drängten auf eine schnelle Entscheidung und machten die Frage der Wiedergutmachung auch zu einem Thema der öffentlichen Diskussion. Hiergegen verwahrte sich Schäffer unter Hinweis auf seine Verantwortung für den Bundeshaushalt. Nach einem heftigen Zusammenstoß der deutschen Delegationsführer mit Schäffer am 7. Mai 1952 trat daraufhin Küster von seinem Amt als stellvertretender Delegationsleiter zurück 310.

310

Vgl. 221. Sitzung am 20. Mai 1952 TOP B Anm. 34 und Kai von Jena, Versöhnung mit Israel? S. 471 f.

Böhm wartete zunächst die Kabinettssitzung am 16. Mai 1952 ab, auf der über ein Angebot an Israel beraten wurde. Er selbst hielt drei Milliarden DM für Israel, die in 12 bis 15 Jahresraten von mindestens 200 Millionen DM abzahlbar waren, für politisch und moralisch unbedingt erforderlich. Jedes niedrigere Angebot würde den sofortigen Abbruch der Verhandlungen bedeuten. Schäffer wiederholte, daß im Bundeshaushalt hierfür keine Mittel zur Verfügung stünden. Auch die Möglichkeit, Mittel der Marshallplanhilfe heranzuziehen, verbiete sich, weil hierdurch eine Schrumpfung der deutschen Wirtschaft eintreten müsse. Adenauer argumentierte umgekehrt. Gerade ein Scheitern der Verhandlungen werde dem Kredit Deutschlands in der Welt empfindlich schaden und dadurch die gefürchtete Schrumpfung zur Folge haben. Schließlich ging der Bundeskanzler auf den Vorschlag von Abs ein, Israel für ein Provisorium zu gewinnen und 100 bis 150 Millionen DM jährlich bis auf weiteres anzubieten 311.

311

Vgl. 220. Sitzung am 16. Mai 1952 TOP 1 und 2.

Der Hintergrund dieses Vorschlages war folgender: Abs hatte erfahren, daß Israel sich um eine englische Anleihe bemühte, aber abgewiesen worden war. Die akute israelische Finanznot suchte er auszunutzen. Die Mittel sollten in erster Linie durch eine ausländische Anleihe aufgebracht werden. Böhm war über den Plan entsetzt und erklärte nun ebenfalls seinen Rücktritt 312.

312

Siehe dazu das Schreiben Böhms an Blankenhorn vom 18. Mai 1952 in NL Blankenhorn/ 17 und 221. Sitzung am 20. Mai 1952 TOP B Anm. 35. - Zu der Behauptung Adenauers in seinen Erinnerungen (Adenauer Bd. 1 S. 147), er sei über den Vorschlag von Abs nicht unterrichtet gewesen vgl. Kai von Jena, Versöhnung mit Israel? S. 473 f.

Die Sondierungen von Abs verliefen ergebnislos. Die Israeli wiesen seinen Vorschlag sofort mit heftiger Erregung zurück 313. Die Verhandlungen standen vor dem Scheitern. Der Rücktritt der deutschen Verhandlungsführer löste heftige Kritik an der Bundesregierung im In- und Ausland aus. Im Bundeskabinett wurde der Rücktritt mit Empörung zur Kenntnis genommen. Während mehrere Bundesminister scharfe Kritik am Verhalten von Böhm und Küster übten 314, war Adenauers Reaktion eher nüchtern. Er erklärte, „die Gefahr liege nahe, daß die Bundesrepublik vor der Welt in den Ruf des Antisemitismus komme. Es müsse alles daran gesetzt werden, den Faden zu Israel nicht abreißen zu lassen" 315.

313

Vgl. 220. Sitzung am 16. Mai 1952 TOP 2 Anm. 15.

314

Vgl. 221. Sitzung am 20. Mai 1952 TOP B.

315

Siehe Sondersitzung am 20. Mai 1952 TOP 2.

Zu diesem Zeitpunkt stand Adenauer unter dem Eindruck mehrerer Ereignisse: zum einen waren die ersten ausländischen Pressekommentare erschienen, die die Wiedergutmachungspolitik der Bundesregierung scharf angriffen 316, zum anderen hatte am Tage, als die Öffentlichkeit die Rücktritte von Küster und Böhm erfuhr, der Auswärtige Ausschuß des Deutschen Bundestages eine Entschließung verabschiedet, die betonte, daß die Forderungen Israels und des jüdischen Volkes aus moralischen Gründen gegenüber den Auslandsschulden den Vorrang verdienten 317. Schließlich hatte Goldmann am 19. Mai 1952 ein Schreiben an Adenauer gerichtet, worin die Vorschläge von Abs als „eine Beleidigung" des jüdischen Volkes bezeichnet wurden; es enthielt den dringenden Appell, die Verhandlungen wieder zu einem hohen moralischen Niveau zurückzuführen 318.

316

Ebenda.

317

Siehe die Niederschrift über die Sitzung des Ausschusses für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten des Deutschen Bundestages am 16. Mai 1952 in B 146/1200. Vgl. auch Schmid S. 512 f. und Schumacher S. 1005 f.

318

Vgl. Sondersitzung am 23. Mai 1952 TOP 3 Anm. 11.

Spätestens jetzt hatte Adenauer erkannt, daß er energische Schritte unternehmen mußte, um den endgültigen Abbruch der Verhandlungen zu verhindern. Seine Sorge vor einem Abbruch und vor der negativen Reaktion der Westmächte war um so größer, als die Verhandlungen über den Generalvertrag und die Europäische Verteidigungsgemeinschaft unmittelbar vor dem Abschluß standen. Adenauer rief Böhm zu sich und bat ihn, seinen Rücktritt zurückzunehmen und einen Lösungsvorschlag zu unterbreiten. Böhm ging hierauf ein. Er schlug vor, Israel die Zahlung von drei Milliarden DM in Warenlieferungen anzubieten, die in acht bis zwölf Jahren zu erfüllen waren. Die Anfangsannuitäten sollten 200 Millionen DM betragen. Adenauer war sofort einverstanden. Er bat Böhm, sogleich nach Paris zu reisen und dort mit Goldmann eine inoffizielle Aussprache über diesen Vorschlag herbeizuführen.

Goldmann begrüßte den Vorschlag. Ihn beeindruckte vor allem die darin enthaltene Gesamtlösung, in der er eine tragfähige Grundlage für weitere Verhandlungen sah. Während der Unterredung mit Böhm kam Goldmann auch auf die Forderung der Claims Conference in Höhe von 500 Millionen Dollar zu sprechen. Von sich aus bot er zur Beschleunigung der Verhandlungen eine Herabsetzung der 500 Millionen Dollar auf 500 Millionen DM an, also auf weniger als ein Viertel der ursprünglichen Forderung. Gleichzeitig empfahl Goldmann, diesen Betrag in das mit Israel abzuschließende Abkommen miteinzubeziehen. Die in der Claims Conference vereinigten jüdischen Verbände würden dann von Israel entschädigt werden 319.

319

Ebenda Anm. 12.

Der entscheidende Durchbruch zu dem Abkommen mit Israel war damit vorgezeichnet. Er erfolgte am 10. Juni 1952 in einer Verhandlung zwischen Adenauer, Böhm, Hallstein, Abs, Goldmann und dem israelischen Delegationsleiter Shinnar in Bonn. Über die von Böhm und Goldmann entwickelten Grundzüge eines deutschen Angebots wurde weitgehende Übereinstimmung erzielt. Das Ergebnis der Verhandlung legte die gemeinsame Behandlung der Forderungen Israels und der Claims Conference fest und bestimmte, daß Zahlungen der Bundesrepublik ausschließlich an Israel zu leisten waren, dem die Abgeltung der Forderungen der Claims Conference überlassen blieb. Als Gesamtsumme wurden 3,4 bis 3,5 Milliarden DM in Aussicht genommen, die in einem Zeitraum von 14 Jahren mit zwei Anfangsannuitäten von 200 Millionen DM aufzubringen waren. Einen Vorbehalt, der dieses Angebot in irgendeine Beziehung zum Verlauf oder Ergebnis der Londoner Schuldenkonferenz setzte, enthielt die Vereinbarung nicht 320.

320

Vgl. 228. Sitzung am 17. Juni 1952 TOP C Anm. 22.

Als Adenauer am 17. Juni 1952 dieses deutsche Angebot dem Kabinett zur Beschlußfassung vorlegte, traf er auf den entschiedenen Widerstand des Bundesfinanzministers. Schäffer erklärte nicht nur erneut mit Bestimmtheit, daß 200 Millionen DM im laufenden Haushalt nicht zur Verfügung stünden, sondern begründete seine Ablehnung des Angebots auch damit, daß Zahlungen an Israel die loyale Erfüllung der jüdischen Individualansprüche gefährden könnten, über die - im Rahmen einer Verbesserung und Vereinheitlichung der innerdeutschen Wiedergutmachungsgesetzgebung - mit der Claims Conference ebenfalls verhandelt wurde. Darüber hinaus zog er auch den von Israel vorgebrachten Kausalzusammenhang zwischen nationalsozialistischer Verfolgung und der Einwanderung osteuropäischer Juden nach Israel nach 1948 in Zweifel.

Mit seiner Argumentation konnte sich Schäffer im Kabinett nicht durchsetzen. Lediglich Blücher pflichtete ihm darin bei, daß eine Entwertung der Individualansprüche durch neue Leistungen nicht angehe. Er hob aber zugleich die politische Notwendigkeit hervor, Israel die Zurückweisung des deutschen Angebotes unmöglich zu machen.

Aus dem Kabinettsprotokoll über diese Sitzung geht sehr deutlich hervor, daß die Entschlossenheit Adenauers, das vorgeschlagene Angebot durchzusetzen, eng mit seiner Furcht vor einer moralischen und politischen Isolierung der Bundesrepublik verbunden war: „Der Bundeskanzler unterstreicht die überragende Bedeutung der Angelegenheit im Verhältnis zur gesamten westlichen Welt und insbesondere zu den USA. Der ergebnislose Abbruch von Verhandlungen mit Israel würde die schwersten politischen und wirtschaftspolitischen Gefahren für die Bundesrepublik heraufbeschwören; deshalb müßten selbst erhebliche finanzielle Opfer in Kauf genommen werden, um mit Israel zu einer Einigung zu gelangen." Im Anschluß an diese Ausführungen Adenauers billigte das Kabinett das deutsche Verhandlungsangebot mit Stimmenmehrheit 321.

321

Siehe 228. Sitzung am 17. Juni 1952 TOP C.

Am 24. Juni 1952 wurden die Verhandlungen in Wassenaar wieder aufgenommen 322. In diese letzte Phase der Verhandlungen fiel die Erörterung der Entwürfe des Abkommens mit Israel, die auf der Grundlage des deutschen Angebots erarbeitet wurden.

322

Konferenzunterlagen in AA II 244-13 Bd. 4 und 5 sowie B 102/7019 Heft 2.

Zu langwierigen Auseinandersetzungen gaben im wesentlichen nur noch zwei strittige Fragen Anlaß: Umfang und Verwendungszweck der Entschädigungszahlungen zugunsten der Claims Conference und die Forderungen Israels nach Aufnahme einer Reihe von Sicherheitsklauseln in den Vertragstext, durch die eine uneingeschränkte Erfüllung der deutschen Leistungen für alle denkbaren Fälle einer Beeinträchtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Bundesrepublik garantiert werden sollten. Die Einfügung solcher Klauseln in den Vertragstext konnte die deutsche Delegation entweder abwehren oder die Bundesregierung deren Formulierung so stark abmildern, daß sie nicht mehr als Ausdruck des Mißtrauens in die Vertragstreue der Bundesrepublik oder in die Stabilität der deutschen Währung gedeutet werden konnten 323.

323

Vgl. 236. Sitzung am 18. Juli 1952 TOP A, 237. Sitzung am 25. Juli 1952 TOP F, 239. Sitzung am 1. Aug. 1952 TOP G und Sondersitzung am 12. Aug. 1952 TOP 2.

Weniger erfolgreich verlief der Versuch Böhms, auch jüdische Verfolgte nichtmosaischen Glaubens, also getaufte Juden, in den Kreis der Unterstützungsempfänger der Claims Conference miteinzubeziehen. Die jüdischen Delegierten beharrten auf ihrer Ansicht, daß deren Unterstützung eine Angelegenheit der christlichen Wohlfahrtsorganisationen sei. Da indes bei den Zahlenangaben von den Verlusten sämtlicher vom Nationalsozialismus verfolgter Juden ausgegangen worden war, erklärte sich die jüdische Seite schließlich bereit, einen Teilbetrag von 10 Prozent der angebotenen 500 Millionen DM, also 50 Millionen DM, als Härtefonds für verfolgte Nicht-Glaubens-Juden abzuzweigen und deren Verteilung der Bundesrepublik zu überlassen 324.

324

Vgl. 234. Sitzung am 11. Juli 1952 TOP D und 235. Sitzung am 15. Juli 1952 TOP 3.

Auch in dieser Verhandlungsphase wurde Schäffer nicht müde, auf die angeblich ernste Gefährdung der Individualansprüche hinzuweisen, sollte der Claims Conference die Globalabfindung von 450 Millionen DM gewährt werden. In der entscheidenden Kabinettsberatung über diese Frage am 15. Juli 1952 sah sich Adenauer gegen den Widerstand des Bundesfinanzministers wieder veranlaßt, die außerordentliche politische und psychologische Bedeutung der Wiedergutmachung zu unterstreichen, bevor das Kabinett die Globalabfindung „mit Stimmenmehrheit" billigte 325.

325

Siehe 235. Sitzung am 15. Juli 1952 TOP 3.

Der Ende August 1952 unterschriftsreife Vertragsentwurf, der endgültig die Aufbringung deutscher Leistungen für Israel und die Claims Conference in Höhe von 3 Milliarden und 450 Millionen DM innerhalb von 12 bis 14 Jahren vorsah, wurde am 8. September 1952 dem Bundeskabinett zur Beschlußfassung vorgelegt 326. Dort kam es zu einer ausgeprägten Kontroverse zwischen Adenauer und Schäffer, der sich nochmals gegen die Annahme des Vertrages stemmte. Schäffer kritisierte dabei erneut die Höhe der Leistungen und wiederholte, daß eine Deckung der ersten Rate von 200 Millionen im Haushaltsjahr 1952/1953 nach wie vor nicht bestehe. Als einzige Finanzierungsquelle zur Beschaffung dieser Summe bezeichnete Schäffer jetzt Rückflüsse und Zinserträge aus der alliierten Nachkriegswirtschaftshilfe 327. Hiergegen wandte sich Adenauer. Er bestand darauf, daß Schäffer die 200 Millionen DM im Bundeshaushalt selbst unterbringen müsse. Dabei führte Adenauer aus, der Bundesfinanzminister könne diesen Betrag auch spielend aufbringen, da im laufenden Haushaltsjahr mehr als eine Milliarde DM Ersparnisse an Besatzungslasten angefallen seien 328. Hieraus entwickelte sich ein längerer Disput zwischen dem Bundeskanzler und dem Bundesfinanzminister über die Höhe und Aufteilung der monatlichen Besatzungskosten, bei der sich Adenauer und Schäffer jeweils auf unterschiedliche Aussagen der Alliierten Hohen Kommission beriefen. Die Auseinandersetzung endete schließlich damit, daß Adenauer den Vertragsentwurf kurzerhand zur Abstimmung stellte und dabei feststellte, der Bundesfinanzminister habe sein Widerspruchsrecht inzwischen verwirkt, da das Kabinett der Zahlung der 200 Millionen DM bereits am 17. Juni 1952 zugestimmt habe 329. Gegen den ausdrücklichen Widerspruch von Schäffer und die Stimme von Arbeitsminister Storch verabschiedete dann das Kabinett den Vertragsentwurf 330. Er wurde am 10. September 1952 von Adenauer und dem israelischen Außenminister Sharett in Luxemburg unterzeichnet 331.

326

Siehe 245. Sitzung am 8. Sept. 1952 TOP 1 und 2.

327

Vgl. dazu 257. Sitzung am 11. Nov. 1952 TOP 5 Anm. 11 und 262. Sitzung am 27. Nov. 1952 TOP 2 a.

328

Vgl. auch 261. Sitzung am 25. Nov. 1952 TOP 1 Anm. 7.

329

Siehe 228. Sitzung am 17. Juni 1952 TOP C.

330

Siehe 245. Sitzung am 8. Sept. 1952 TOP 1 und 2.

331

Vgl. 247. Sitzung am 16. Sept. 1952 TOP 1 g.

Das Ringen um den Vertrag war damit noch nicht beendet. Jetzt mehrten sich die Proteste und Interventionen der Araber gegen den Vertrag, durch den sie das wirtschaftliche und militärische Gleichgewicht im Nahen Osten gestört sahen. Die Bundesregierung erklärte den arabischen Regierungen mehrfach, daß die Bundesrepublik nur für friedliche Aufbauzwecke Wiedergutmachungszahlungen an Israel leiste 332. Sie hat sich wochenlang dem Druck der Arabischen Liga, die mit einem Wirtschaftsboykott gegen die Bundesrepublik drohte, falls der Vertrag ratifiziert würde, energisch und mit Erfolg widersetzt. Hierfür wurde auch die vorübergehende Belastung der deutsch-arabischen Beziehungen in Kauf genommen 333.

332

Vgl. 245. Sitzung am 8. Sept. 1952 TOP 1 und 2 sowie 253. Sitzung am 21. Okt. 1952 TOP G.

333

Vgl. 257. Sitzung am 11. Nov. 1952 TOP A und 258. Sitzung am 14. Nov. 1952 TOP A.

Am 20. Februar 1953 stimmte der Bundesrat 334 und am 18. März 1953 der Bundestag 335 dem Wiedergutmachungsabkommen mit Israel zu. Am 21. März 1953, genau ein Jahr nach dem Beginn der Verhandlungen, wurde das Abkommen im Bundesgesetzblatt verkündet 336. Die israelische Regierung ratifizierte den Vertrag am 22. März 1953. Wenige Tage später stellte dann das Bundesfinanzministerium Israel die erste Jahresleistung von 200 Millionen DM aus Haushaltsmitteln zur Verfügung 337.

334

BR-Drs. Nr. 67/53, BR-Sitzungsberichte 1953 S. 101 D-102 D und Schreiben des Präsidenten des Bundesrates vom 20. Febr. 1953 in B 136/1129. - Vgl. auch 275. Sitzung am 13. Febr. 1953 TOP C und 276. Sitzung am 20. Febr. 1953 TOP B.

335

BT-Drs. Nr. 4141, Stenographische Berichte Bd. 15 S. 12273 B-12283 D und 12290 sowie Schreiben des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 19. März 1953 in B 136/1129.

336

BGBl. II S. 35.

337

Siehe B 102/10002. - Zur Aufbringung der Mittel aus Einsparungen bei den Besatzungskosten vgl. 273. Sitzung am 3. Febr. 1953 TOP H und 275. Sitzung am 13. Febr. 1953 TOP C.

Im Kabinett würdigte der Bundeskanzler den Vertrag mit Israel als „ein Politikum ersten Ranges" 338. Seine Ratifizierung sei ebenso wie die Verabschiedung des Deutschland- und EVG-Vertrages durch den Deutschen Bundestag „für das deutsche Ansehen in der Welt von besonderer Wichtigkeit gewesen". Dem Abkommen mit Israel „komme eine außenpolitisch überragende Bedeutung zu" 339.

338

Siehe 279. Sitzung am 3. März 1953 TOP 2.

339

Siehe 283. Sitzung am 20. März 1953 TOP 2.

Diese Bedeutung lag weit weniger in den finanziellen Leistungen der Bundesrepublik, die für Israel zu einem bedeutenten Wirtschaftsfaktor wurden, als vielmehr darin, daß die Bundesrepublik mit der Anerkennung ihrer Verantwortung für die jüdischen Opfer des Nationalsozialismus internationale Glaubwürdigkeit erlangte. Die Verhandlungen über das Abkommen bezeugen, daß der Bundeskanzler diese Bedeutung nie aus den Augen verlor. Sie zeigen freilich auch, daß dieses Abkommen nicht nur aus moralischer Verantwortung zustandekam, sondern daß ein entscheidendes Motiv zum Abschluß des Vertrages die Befürchtung der Bundesregierung und ihres Bundeskanzlers gewesen ist, die angestrebte Integration der Bundesrepublik in die westliche Welt nicht zu gefährden oder gar unmöglich zu machen.

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