1.2 (k1959k): Deutschland- und Berlin-Frage, Genfer Außenministerkonferenz

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 12. 1959»Westliche Gipfelkonferenz« in ParisKarikaturenband »Wer hätte das von uns gedacht«Schreiben Eisenhowers an Heuss vom 28. August 1959Portrait Ludger Westrick

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Deutschland- und Berlin-Frage, Genfer Außenministerkonferenz

Die außenpolitischen Aktivitäten der Bundesregierung im Jahr 1959 standen ganz im Schatten des Berlin-Ultimatums des sowjetischen Ministerpräsidenten Nikita S. Chruschtschow. In Noten vom 27. November 1958 an die Westmächte und an die Regierungen der Bundesrepublik und der DDR hatte Chruschtschow den Viermächtestatus Berlins aufgekündigt und Verhandlungen über eine Umwandlung Berlins in eine entmilitarisierte freie Stadt gefordert. Gleichzeitig hatte er angedroht, bei einem Scheitern der Verhandlungen bis zum 27. Mai 1959 die Kontrolle über die Zugangswege auf die DDR zu übertragen 9. Als Antwort auf das Ultimatum hatten die Westmächte im Dezember 1958 gegenüber der Sowjetunion ihre Entschlossenheit bekundet, ihre Rechte in Berlin zu verteidigen, aber auch ihre Bereitschaft erklärt, über die Berlin-Frage im weiteren Rahmen der Deutschland- und Sicherheitsproblematik in Europa zu verhandeln. Chruschtschow griff das Verhandlungsangebot auf, als er am 10. Januar 1959 den sowjetischen Entwurf eines Friedensvertrages mit beiden deutschen Staaten präsentierte und vorschlug, die Verhandlungen in einer Gipfelkonferenz auf höchster Regierungsebene durchzuführen.

9

Vgl. 44. Sitzung am 28. Nov. 1958 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1958, S. 405 f.).

Der sich aus dieser Offerte entwickelnde Dialog zwischen der Sowjetunion und den Westmächten erinnerte an die Situation zu Anfang des Jahres 1958, als die vier Siegermächte über eine Gipfelkonferenz zur Erörterung der Deutschlandfrage verhandelt hatten 10. So wie damals befürchtete der Bundeskanzler auch jetzt, dass sich die ehemaligen Kriegsverbündeten zu Lasten Deutschlands verständigen könnten. Aufmerksam registrierte er daher öffentliche Äußerungen und politische Aktionen, um rechtzeitig auf unerwünschte Entwicklungen reagieren zu können.

10

Vgl. 16. Sitzung am 5. März 1958 TOP A (Kabinettsprotokolle 1958, S. 158).

So intervenierte er erfolgreich, als am 13. Januar der amerikanische Außenminister John Forster Dulles in einem Presseinterview erklärte, dass eine Wiedervereinigung Deutschlands auch auf einer anderen Grundlage als der Durchführung freier Wahlen vorstellbar sei 11. Dulles hatte damit eine der Grundforderungen der Wiedervereinigungspolitik der Bundesregierung in Frage gestellt. Über den Botschafter der Bundesrepublik in Washington Wilhelm Grewe konnte Adenauer eine Klarstellung bewirken, wonach die USA weiterhin an der Forderung nach freien Wahlen festhielten 12. Auch die Entsendung des ständigen Vertreters des Staatssekretärs im Auswärtigen Amt Herbert Dittmann nach Washington diente dazu, die USA von einem allzu großen Entgegenkommen gegenüber der Sowjetunion abzuhalten 13.

11

Vgl. 49. Sitzung am 14. Jan. 1959 TOP C.

12

Vgl. 50. Sitzung am 16. Jan. 1959 TOP A.

13

Vgl. 51. Sitzung am 21. Jan. 1959 TOP C.

Nach dem sowjetischen Entwurf eines Friedensvertrages vom 10. Januar intensivierten die Westmächte und die Bundesregierung ihre Konsultationen. Am 4. Februar begann in Washington eine von den vier Mächten eingesetzte Arbeitsgruppe, den Entwurf eines westlichen Vertragsangebotes auszuarbeiten 14. Anfang Februar 1959 unternahm Außenminister Dulles eine Reise nach London, Paris und Bonn, um die Haltung des Westens gegenüber dem sowjetischen Vorschlag einer Gipfel-konferenz abzustimmen 15.

14

Vgl. 53. Sitzung am 4. Febr. 1959 TOP A.

15

Vgl. 54. Sitzung am 12. Febr. 1959 TOP A.

Der britische Premierminister Harold Macmillan versuchte seinerseits, während einer längeren Reise in die Sowjetunion vom 21. Februar bis 3. März die Haltung und Absichten der Sowjetunion auszuloten 16. Sowohl die Tatsache, dass diese Reise nicht abgestimmt war, als auch die nachfolgende Informationspolitik Macmillans erregten Adenauers Argwohn, Großbritannien habe in der Frage der Anerkennung der DDR und, an den Rapacki-Plan anknüpfend, in der Frage der Errichtung militärisch verdünnter Zonen in Europa dem sowjetischen Gesprächspartner gegenüber Konzessionsbereitschaft signalisiert. Diesen Verdacht konnte Macmillan auch dann nicht ausräumen, als er nach seinem Besuch in Paris 17 am 12. und 13. März in Bonn den Bundeskanzler über die Ergebnisse dieser Reise unterrichtete 18. So blieb das deutsch-britische Verhältnis - verstärkt durch eine negative Berichterstattung in der englischen Presse über die Position der Bundesrepublik 19 - weiterhin gespannt.

16

Vgl. 55. Sitzung am 18. Febr. 1959 TOP E.

17

Vgl. 58. Sitzung am 11. März 1959 TOP D.

18

Vgl. 59. Sitzung am 18. März 1959 TOP E.

19

Vgl. 58. Sitzung am 11. März 1959 TOP D.

Unterstützung in seiner konzessionslosen Haltung fand Adenauer dagegen bei dem neuen französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle. Bei Konsultationsgesprächen am 3. und 4. März in Paris gelangten beide Politiker zu der gemeinsamen Überzeugung, dass ein Nachgeben gegenüber den sowjetischen Forderungen hinsichtlich der Berlin-Frage sowie einer Anerkennung der DDR eine gefährliche Schwächung der Position des Westens bedeute und dass diesen Forderungen mit Entschlossenheit, Härte und notfalls mit der Bereitschaft zu einer militärischen Auseinandersetzung begegnet werden müsse 20.

20

Vgl. 57. Sitzung am 6. März 1959 TOP 1.

Durch Frankreichs Haltung gestärkt konnte sich Adenauer auch den Positionen der britischen und amerikanischen Regierung widersetzen. Diese hatten in die Planungsarbeiten der Viermächte-Arbeitsgruppe die Vorstellungen der britischen Regierung über eine Rüstungskontrollzone in Europa und die amerikanischen Überlegungen zu einem Friedensvertrag einfließen lassen, um der Sowjetunion einen verhandelbaren Gegenvorschlag anzubieten. Inzwischen hatten sich die Sowjetunion und die Westmächte darauf verständigt, vor der Gipfelkonferenz zum 11. Mai eine Konferenz der Außenminister in Genf einzuberufen. Die Außenminister der drei Westmächte und der Bundesrepublik beauftragten auf ihrer Konferenz in Washington vom 31. März bis 1. April die Viermächte-Arbeitsgruppe, die Arbeiten an dem Gegenentwurf zum sowjetischen Friedensplan fortzuführen. Adenauer gab daher dem nach Washington reisenden Außenminister die Weisung, den Bericht der Arbeitsgruppe abzulehnen, so dass sich die Außenminister lediglich über Fragen des weiteren Beratungsverfahrens und über die nächste Zusammenkunft Ende April in Paris verständigen konnten 21. Von Brentano, der darum bemüht war, den Forderungen der Verbündeten nach eigenen konstruktiven Beiträgen zu entsprechen, zeigte sich mit dem Ergebnis der Washingtoner Außenministerkonferenz nach außen hin zufrieden, obgleich die unterschiedlichen Positionen im westlichen Lager nur mühsam überbrückt werden konnten. Die Meinungsverschiedenheiten aber zwischen ihm und dem Bundeskanzler, der grundsätzlich jedes Entgegenkommen an die Sowjetunion ablehnte, belasteten ihre Beziehung so stark, dass von Brentano sogar seinen Rücktritt anbot 22.

21

Vgl. 61. Sitzung am 3. April 1959 TOP A.

22

Vgl. 62. Sitzung am 16. April 1959 TOP A.

In den anschließenden Verhandlungen gingen sowohl die Westmächte als auch der Bundeskanzler Kompromisse ein, so dass die Viermächte-Arbeitsgruppe schließlich den Entwurf eines Abschlussberichts vorlegen konnte, über dessen noch strittige Punkte die Außenminister auf ihrer Konferenz in Paris am 29. und 30. April eine Einigung erzielten 23. Das Ergebnis dieser internen Abstimmungen wurde als Vorschlag der Westmächte am 14. Mai auf der Genfer Außenministerkonferenz vorgelegt. Er sah in den Grundzügen eine stufenweise Annäherung der beiden deutschen Staaten vor, die in die Wiedervereinigung und den Abschluss eines Friedensvertrages mit Deutschland münden sollte. Parallel zu diesem Phasenplan sollte die Präsenz der alliierten Truppen in Deutschland vermindert und eine Rüstungskontrollzone in Europa etabliert werden. Damit hofften die Westmächte eine Grundlage für Verhandlungen mit der Sowjetunion geschaffen zu haben, die ihrerseits im Vorfeld der Verhandlungen die Forderung nach einer Gipfelkonferenz zugunsten einer von den Westmächten vorgeschlagenen Außenministerkonferenz aufgegeben hatte. Ebenso hatte die Sowjetunion in der Frage der Vertretung der beiden deutschen Staaten nachgegeben, die ursprünglich als gleichberechtigte Mitglieder an der Konferenz teilnehmen sollten. Befürchtungen hinsichtlich einer möglichen völkerrechtlichen Aufwertung der DDR wurde dadurch Rechnung getragen, dass die Delegationen der beiden deutschen Staaten in einem rechtlich deutlich minderen Status als deutsche Berater an den Verhandlungen teilnahmen, an separaten Tischen saßen und nur dann ein Rederecht beanspruchen konnten, wenn keine Wortmeldungen der Außenminister mehr vorlagen. Die Beraterdelegation der Bundesrepublik wurde von Außenminister von Brentano geführt, der aber nicht persönlich teilnahm. In den Verhandlungen selbst vertrat Botschafter Grewe die Delegation 24. Bei Beginn der Konferenz am 11. Mai stand noch immer die Androhung des zum 27. Mai befristeten Berlin-Ultimatums im Raum. Doch während der ersten Beratungsphase, in der die Delegationen ihre Standpunkte austauschten, zeichnete sich ab, dass es in den weiteren Verhandlungen keine Rolle mehr spielen würde. Anlässlich des Todes von Außenminister Dulles am 24. Mai wurde die Konferenz unterbrochen 25. Von Brentano nutzte diese Pause, um das Kabinett über den bisherigen Beratungsverlauf zu unterrichten 26. Die erste Sitzungsperiode endete am 20. Juni, ohne dass eine Annäherung der Standpunkte in den strittigen Fragen der Europa- und Abrüstungspolitik sowie der Deutschland- und Berlin-Frage erreicht worden war 27.

23

Vgl. 63. Sitzung am 23. April 1959 TOP D.

24

Vgl. 64. Sitzung am 29. April 1959 TOP D.

25

Vgl. 67. Sitzung am 25. Mai 1959 TOP A.

26

Vgl. 67. Sitzung am 25. Mai 1959 TOP 1.

27

Vgl. 71. Sitzung am 24. Juni 1959 TOP B.

Die zweite Phase der Konferenz vom 13. Juli bis 5. August war von dem Bemühen geprägt, für Berlin eine Interimslösung zu finden und auf diesem Weg das Gespräch über die Wiedervereinigung aufrecht zu erhalten 28. Als weitere deutsche Initiative hatte von Brentano eine Gewaltverzichtserklärung gegenüber Polen und der Tschechoslowakei vorgeschlagen, mit der die Friedensbereitschaft der Bundesrepublik demonstriert und ein neues Element zur Belebung der Verhandlungen eingebracht werden sollte. Dieser Vorstoß fand jedoch nicht die Zustimmung des Kabinetts 29. Selbst in der isoliert diskutierten Frage einer Interimslösung für Berlin und der Errichtung eines für Berlin zuständigen Viermächteorgans unter Beteiligung der Bundesrepublik und der DDR kam kein Kompromiss zustande. Am 5. August wurde die Konferenz ergebnislos beendet, ihre Fortführung ohne Nennung eines Verhandlungsortes oder Zeitpunktes vertagt.

28

Vgl. Sondersitzung am 16. Juli 1959 TOP 1.

29

Vgl. Sondersitzung am 22. Juli 1959 TOP 1 und 2.

Vor dem Kabinett konnte von Brentano in seinem Rückblick auf die Konferenz dennoch eine positive Bilanz ziehen. Zwar gab es nur einen einzigen konkreten Erfolg, nämlich die Aussicht auf eine Wiederaufnahme der Abrüstungsverhandlungen im UNO-Rahmen. Als ein positives Ergebnis wurde aber auch gewertet, dass das sowjetische Ultimatum keine Bedeutung mehr für Berlin und die Bundesrepublik darstellte und damit einseitige Drohungen durch eine Phase der Verhandlungen ersetzt worden waren. Zudem hatten die westlichen Verbündeten in den entscheidenden Fragen der Sicherheits- und Deutschlandpolitik Einigkeit und Entschlossenheit demonstriert, während die Sowjetunion ihre Ziele in der Berlin-, Deutschland- und Sicherheitsfrage nicht erreicht hatte. Darüber hinaus war sie in ihrem Bemühen gescheitert, die DDR international aufzuwerten. Einen Teilerfolg hatte Chruschtschow allerdings mit Eisenhowers Einladung zu einem Besuch in die Vereinigten Staaten erzielt: beide Mächte hatten sich während der laufenden Verhandlungen auf ein Gipfelgespräch zwischen ihm und dem Präsidenten der USA verständigt. In der Folge waren allerdings die weiteren Beratungen in Genf bedeutungslos geworden, da sich alle Erwartungen nunmehr auf dieses bevorstehende Ereignis verlagerten. Von Brentano wertete die Einladung Eisenhowers an Chruschtschow als Chance, den auf Außenministerebene abgebrochenen Dialog fortzusetzen, übersah aber nicht die in einem Gipfelgespräch liegenden Gefahren für die Deutschland- und Sicherheitspolitik 30.

30

Vgl. 74. Sitzung am 6. Aug. 1959 TOP 1.

Auf einer der Genfer Konferenz folgenden Informationsreise nach London, Paris und Bonn suchte der amerikanische Präsident, die westlichen Verbündeten für den Gedanken einer Gipfelkonferenz zu gewinnen. Insbesondere bei seinem Besuch in Bonn am 27. August, wo er - obgleich es sich nicht um einen Staatsbesuch handelte - mit großem protokollarischen Aufwand empfangen wurde 31, bemühte er sich, die Befürchtungen des Bundeskanzlers über eine einseitige Verständigung der beiden Großmächte auf Kosten der Bundesrepublik zu beseitigen 32.

31

Vgl. 75. Sitzung am 19. Aug. 1959 TOP E.

32

Vgl. 76. Sitzung am 28. Aug. 1959 TOP 1.

Auch nach dem fast vierzehntägigen Besuch Chruschtschows in den Vereinigten Staaten und nach den Gesprächen auf dem Landsitz der amerikanischen Präsidenten in Camp David am 26. und 27. September unterrichtete die US-Regierung ihre Bündnispartner über die Verhandlungen. So informierte das State Department Botschafter Grewe unmittelbar nach der Abreise des sowjetischen Ministerpräsidenten über das Ergebnis der Gespräche. Gleichzeitig sandte Eisenhower in persönlichen Briefen an de Gaulle, Macmillan und Adenauer einen ersten Ergebnisbericht 33, dem u. a. ein intensiver Schriftwechsel mit Adenauer folgte 34. Wichtigstes Ergebnis dieser Gespräche war, dass sich die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion darauf verständigt hatten, die in Genf abgebrochenen Verhandlungen nunmehr auf der Ebene einer Gipfelkonferenz der vier Siegermächte fortzuführen. Ähnlich wie im Vorfeld der Genfer Außenministerkonferenz setzten zur Vorbereitung der Gipfelkonferenz intensive Beratungen innerhalb der Westmächte und der Bundesregierung ein. Ort, Zeit und Teilnehmer der Begegnung auf höchster Ebene waren dabei ebenso Bestandteil der Beratungen wie der Themenkatalog und eine inhaltliche Weiterentwicklung der in Genf diskutierten Vorschläge. Eine von der Opposition initiierte Aussprache im Bundestag über die Außen-, Sicherheits- und Deutschlandpolitik der Bundesregierung am 5. November kam dem Bundeskanzler in dieser Vorbereitungsphase denkbar ungelegen, da sie die innenpolitische Uneinigkeit in der Bundesrepublik verdeutlichte und die Position der Bundesregierung bei den bevorstehenden Verhandlungen schwächte 35.

33

Vgl. Sondersitzung am 29. Sept. 1959 TOP B.

34

Vgl. Sondersitzung am 20. Okt. 1959 TOP 1.

35

Vgl. Sondersitzung am 4. Nov. 1959 TOP 1.

Die Beratungen über eine gemeinsame Position sollten in einem Treffen der Regierungschefs der drei Westmächte und der Bundesrepublik ihren Abschluss finden. Diese westliche Gipfelkonferenz wurde in Verhandlungen auf Botschafterebene in Washington und durch bilaterale Regierungsgespräche vorbereitet. Dazu reiste Adenauer vom 17. bis 19. November zu Gesprächen mit Macmillan und Lloyd nach London 36 und am 1. und 2. Dezember nach Paris, wo er neben Unterredungen mit Ministerpräsident Debré und Außenminister Couve de Murville auch einen intensiven Meinungsaustausch mit Staatspräsident de Gaulle führte 37. Adenauer zeigte sich im Kabinett bei seinem Bericht über diese Begegnungen erneut besorgt über die Gefahr einer zu großen Verhandlungsbereitschaft der Bündnispartner gegenüber der Sowjetunion. Er befürchtete, dass die auf der Genfer Konferenz gefundene Formel für Berlin vom 28. Juli 38, die damals als das äußerste Entgegenkommen des Westens betrachtet wurde, Ausgangspunkt neuer Verhandlungen bilden und die Positionen des Westens weiter schwächen könnte. Ebenso erfüllten ihn die Berichte Grewes mit Sorge, die Amerikaner würden eine Regelung für Berlin auf einer neuen vertraglichen Grundlage anstreben und damit den bestehenden Status in Frage stellen. Bedenklich erschien ihm zudem die sich seit Camp David abzeichnende Entwicklung, die Berlin-Frage von der Deutschland- und Sicherheitsfrage abzukoppeln und isoliert zu behandeln 39.

36

Vgl. 86. Sitzung am 20. Nov. 1959 TOP A.

37

Vgl. Sondersitzung am 30. Nov. 1959 TOP 1.

38

Vgl. Sondersitzung am 22. Juli 1959 TOP 1.

39

Vgl. Sondersitzung am 30. Nov. 1959 TOP 1.

Eine Konfrontation mit dem amerikanischen Verbündeten blieb daher nicht aus. Die Regierungschefs der drei Westmächte und der Bundesrepublik hatten vereinbart, auf einer Vorkonferenz vom 19. bis 21. Dezember in Paris die Positionen und Vorschläge des Westens endgültig festzulegen und das Einladungsschreiben an den sowjetischen Ministerpräsidenten zu formulieren. Eisenhower schlug als neues Verhandlungsangebot des Westens eine vertragliche Neugestaltung des Status von Berlin vor. Dem entgegnete Adenauer, ein Nachgeben in Berlin würde die Position des Westens gegenüber der Sowjetunion nachhaltig schwächen. Freiheit und Sicherheit könnten nur durch Härte und Entschlossenheit verteidigt werden. Unterstützt von de Gaulle gelang es ihm, seine Position durchzusetzen 40. Die Besprechungen in Paris hatten aber deutlich gemacht, dass Großbritannien und die USA mehr zur Verhandlungsbereitschaft neigten und zu einem größeren Entgegenkommen gegenüber der Sowjetunion bereit waren. Der bevorstehenden Gipfelkonferenz mit der Sowjetunion blickte er daher mit Besorgnis entgegen. Als diese im Mai 1960 in Paris abrupt scheiterte, war der Bundeskanzler zunächst von dieser Sorge befreit.

40

Vgl. 90. Sitzung am 22. Dez. 1959 TOP 1.

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