1.6 (k1959k): Kohlenabsatzkrise

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 12. 1959»Westliche Gipfelkonferenz« in ParisKarikaturenband »Wer hätte das von uns gedacht«Schreiben Eisenhowers an Heuss vom 28. August 1959Portrait Ludger Westrick

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Kohlenabsatzkrise

Während in der Eisen- und Stahlindustrie die Absatzprobleme vorübergehender Natur waren, zeichneten sich auf dem Kohlenmarkt seit Ende 1957 in ganz Europa strukturelle Veränderungen ab. Innerhalb des Jahres 1958 waren die Kohlenhalden enorm angewachsen: von 0,7 Millionen t Ende 1957 auf 13 Millionen t ein Jahr später 68. Erhard sah die Ursachen der Krise in einem Zusammentreffen verschiedener Faktoren. Dazu zählte er den geringeren Verbrauch infolge milder Winter, die Rationalisierung des Kohlenverbrauchs, ein verstärktes Angebot der Wasserkraft, die Verwendung neuer Energiequellen, hohe Bestände bei den Verbrauchern sowie umfangreiche Einfuhrverträge mit den USA, die im Monatsdurchschnitt die gleiche Menge umfassten wie die auf Halde gehende Produktion. Der Bundeskanzler hatte auf dem Deutschen Steinkohlentag am 26. September 1958 in Essen betont, dass Kohle auch in Zukunft eine wichtige wirtschaftliche und soziale Rolle spielen werde und die Hilfe für den einheimischen Steinkohlenbergbau zur Richtlinie für die Politik der Bundesregierung gemacht 69. Die 1958 ergriffenen Maßnahmen zur Absatzbelebung, wie die umsatzsteuerliche Gleichstellung von Kohle und Heizöl oder das sogenannte Kohle-Öl-Kartell 70, verhinderten aber nicht, dass vermehrt Feierschichten eingelegt und unrentabel wirtschaftende Zechen stillgelegt wurden, um die Produktion zu drosseln 71.

Angesichts einer von der IG Bergbau für den 25. Januar 1959 angesetzten Großkundgebung in Bochum, auf der die Bergarbeiter das Ende der Feierschichten und die Einführung der Fünf-Tage-Woche forderten, drängte Adenauer seinen Wirtschaftsminister, umgehend dem Kabinett endgültige Lösungsvorschläge zur Beseitigung der Absatzkrise zu unterbreiten. Die Sorge vor einem Aufflammen politischer Unruhen im Ruhrkohlenbergbau veranlasste Erhard und Etzel, in kürzester Zeit eine Vorlage zur Einführung eines Kohlenzolls zu erarbeiten und dem Kabinett zur Beschlussfassung vorzulegen. Die Ressorts einigten sich am folgenden Tag, durch Verordnung einen Zolltarif für Importkohle von 20 DM pro Tonne und ein zollfreies Kontingent von 3,4 Millionen t einzuführen 72. Die Hohe Behörde stimmte unter der Bedingung zu, dass die Verteilung eines größeren Freikontingents von 5 Millionen t die übrigen Mitgliedstaaten der Montanunion nicht benachteilige 73. Nur wenige Tage später zeichnete Erhard im Bundestag ein positives Bild der gesamtwirtschaftlichen konjunkturellen Entwicklung und erläuterte die Lage im Kohlenbergbau 74. Unter dem Druck der Kohlenzoll-Verordnung erhöhte sich die kommerzielle Ablösung von Kohleneinfuhrverträgen durch die Bergbauunternehmen selbst, die sich zur Beschaffung der hierzu notwendigen Kredite zu einer Notgemeinschaft Deutscher Steinkohlenbergbau zusammenschlossen. Bis Ende Mai 1959 wurden bereits 250 Millionen DM zu diesem Zweck aufgewandt. Gleichzeitig schränkten die Unternehmen die Produktion durch Einstellungsstopps weiter ein mit dem Ergebnis, dass sich innerhalb eines Jahres die Belegschaft um 51 000 Mann verringerte. Die Einführung der von der IG Bergbau geforderten Fünf-Tage-Woche am 1. April bei achtstündiger Schichtzeit und stufenweiser Annäherung zum vollen Lohnausgleich für die Ruhetage führte ebenfalls zu einem Produktionsrückgang. Die sogenannte „negative" Rationalisierung durch Still- und Teilstilllegungen von unrentablen Zechen und Kokereien fand immer mehr Akzeptanz. Allerdings rechnete Erhard damit, dass diese Einsparungen durch die wachsende Produktionskapazität ausgeglichen werden könnten 75.

In den folgenden Wochen unterrichtete der Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium Westrick das Kabinett über neue Entlastungsmaßnahmen, wie den Verkauf von 1 Million t Kohle an die DDR, eine weitere Vereinbarung im Interzonenhandel über die Lieferung von 1 Million t Ruhrkohle und die zusätzliche Bevorratung der Bundeswehr in Höhe von 40 Millionen DM, sowie über die Gespräche der Bundesregierung mit der Hohen Behörde über die Verteilung des zollfreien Kontingents 76. Im Mittelpunkt aber stand die deutsche Haltung in der Frage einer etwaigen Krisenerklärung durch die Hohe Behörde der Montanunion, wie sie in Artikel 58 und 74 Absatz 2 (Krisenlage) und 59 (Mangellage) des Vertrages vorgesehen war. Sie erlaubte einschneidende stark dirigistische Eingriffe in den Wirtschaftsablauf, wie mengenmäßige Beschränkungen, Produktionsquoten oder Verbraucherkontingente. Erhard hielt eine solche Erklärung aus politischen und wirtschaftspolitischen Gründen für denkbar unerwünscht. Auch der Unternehmensverband Ruhrbergbau und die IG Bergbau waren daran interessiert, eine Erklärung der Krisenlage durch die Hohe Behörde mit ihren Folgewirkungen abzuwenden. In Vorbereitung der für Mai vorgesehenen Ministerratssitzung der Montanunion beriet das Kabinett das für sechs Monate konzipierte Aktionsprogramm der Hohen Behörde, das eine Regulierung der Kohleförderung, Einfuhrbegrenzungen, die Stützung der Bergarbeitereinkommen und eigene Maßnahmen für das besonders betroffene Belgien vorsah. Die Bundesregierung betrachtete die Festsetzung der Produktionsquoten als eine Benachteiligung deutscher Bergbauunternehmen und blieb bei ihrer ablehnenden Haltung. Im Mittelpunkt der deutschen Gegenvorschläge stand ein Kompromissvorschlag für eine Sofortlösung der belgischen Krise 77. Um in der Montanunion eine gemeinsame Haltung in der Frage der Begrenzung der Kohleneinfuhren zu erreichen, überlegte man im Bundesministerium für Wirtschaft, wie insbesondere die italienische Regierung auf kommerziellem Wege dazu bewogen werden könnte, unter Verzicht auf amerikanische Kohleneinfuhren größere Mengen aus der Montanunion zu beziehen. In diesem Zusammenhang spielte der von der italienischen Regierung ausgesprochene Wunsch eine Rolle, Weizenexporte nach Deutschland zu fördern 78. Am 14. Mai wurde der Vorschlag der Hohen Behörde in der Ministerratssitzung mit den Stimmen Frankreichs, Italiens und Deutschlands abgelehnt 79.

Zu einer Grundsatzdebatte über die Situation auf dem Kohle- und Heizölmarkt kam es im Kabinett Ende August 80. Die bis dahin vorgenommenen Maßnahmen hatten dazu geführt, dass nun mit einem Kohlenangebot aus Einfuhr und Eigenförderung von 13 bis 15 Millionen t für das Jahr gerechnet wurde. Die Zunahme der Halden-bestände verlangsamte sich, dort lagerten Mitte des Jahres rund 17 Millionen t. Der Steinkohlenbergbau war bereit, zur Absatzförderung Rabatte einzuräumen. Viele Bergarbeiter der von Schließung oder Teilstilllegung betroffenen Zechen fanden anderweitig Beschäftigung und verließen den Bergbau freiwillig. Allerdings bedeutete dies noch lange nicht das Ende der Krise. Von Mitte August bis Mitte September fanden im Ruhrgebiet Großdemonstrationen und Schweigemärsche statt mit dem Ziel, Entschädigungsleistungen für Feierschichten zu erstreiten. An der Abschlusskundgebung am 26. September in Bonn nahmen 60 000 Bergleute teil 81. Die Bundesregierung suchte nach weiteren Möglichkeiten, dem Steinkohlenbergbau als „Grundlage der nationalen Energieversorgung" zu helfen und ihm eine angemessene Frist zur Verbesserung seiner Konkurrenzfähigkeit zu verschaffen. Nachdem das im Herbst 1958 entstandene Kohle-Öl-Kartell durch Dumpingpreise (30 DM unter dem Kartellpreis) von Außenseitern wirkungslos geworden war, eine Markt-ordnung mit dem damit verbundenen Dirigismus für Herstellung, Import, Absatz und Preise von allen beteiligten Seiten abgelehnt wurde, verblieb nach Ansicht des Bundesministers für Wirtschaft nur eine steuerliche Belastung des Heizöls. Die Bundesminister für Wirtschaft und für Arbeit und Sozialordnung legten daher einen Gesetzentwurf für eine zeitlich auf zwei bis drei Jahre befristete steuerliche Belastung des Heizöls in Höhe von 30 DM je Tonne vor, dem im Kabinettsausschuss für Wirtschaft am 13. August alle Ressorts zugestimmt hatten 82. Durch diese Maßnahme sollte das Heizöl verteuert und dessen Konkurrenzfähigkeit gegenüber der Kohle gemindert werden. Die Wirksamkeit der Heizölsteuer stellte sich aber als problematisch dar. Man rechnete damit, dass sie nur ihre beabsichtigte Wirkung zeigte, wenn die Anbieter des Heizöls sich gezwungen sahen, diese Steuerbelastung an die Verbraucher weiterzugeben und die Verbraucher im Umfang der Preiserhöhung ihre Nachfrage einschränkten. Ein Ausweichen der Verbraucher auf den Brennstoff Kohle war damit noch nicht gesichert.

Die geplante neue Steuer stieß in der Öffentlichkeit auf Protest. Angesichts der Kohleknappheit zwei, drei Jahre zuvor war der gesamten Wirtschaft nahegelegt worden, auf Heizöl umzustellen. Die Seefrachten für Energieeinfuhren waren gesunken und die Ölkapazitäten in der Welt als Folge aus der Suezkrise erheblich vergrößert worden. Auch die Bundesregierung hielt die Steuer nicht für den idealen Vorschlag, aber sie wollte nach Westricks Worten nicht Gefahr laufen, „das Ruhrgebiet politisch in Flammen aufgehen zu lassen". Erhard bezeichnete die Steuer als „das relativ kleinste Übel" im Vergleich zu den von Adenauer, dem Bergbau und dem Präsidenten des Bundesverbandes der Deutschen Industrie Fritz Berg befürworteten Vorschlägen, die Öleinfuhren zu kontingentieren oder einem Zwangskartell zu unterwerfen. Bundesfinanzminister Etzel unterstützte die Heizölsteuer und erklärte sich bereit, die nach dem Entwurf des Straßenbaufinanzierungsgesetzes 83 für den Straßenbau vorgesehenen Mineralölsteuereinnahmen für die Anpassungsmaßnahmen im Steinkohlenbergbau zur Verfügung zu stellen. Nach den Vorstellungen des Bundeswirtschaftsministers und Bundesarbeitsministers sollte das Aufkommen aus der Heizölsteuer insbesondere den Härteausgleich für Feierschichten finanzieren, der zur Entschärfung der politischen Lage im Ruhrgebiet allgemein für nötig gehalten wurde. Zu einer Beschlussfassung kam das Kabinett am 28. August nicht, die Beratungen wurden zunächst im Kabinettsausschuss für Wirtschaft und gemeinsam mit Vertretern des Unternehmensverbandes Ruhrbergbau und der IG Bergbau weiter geführt 84.

Am 16. September beriet das Kabinett erneut 85. Im Ergebnis beschloss das Kabinett schließlich die vorgeschlagene, bis Ende 1962 befristete Heizölsteuer für alle Heizölarten sowie die Gewährung von Abfindungen und sonstigen Hilfsmaßnahmen für Bergarbeiter, die von Feierschichten oder auch Arbeitsplatzverlust betroffen waren. Die Bergbauunternehmen wurden aufgefordert, aus dem Fonds der Notgemeinschaft des Bergbaus einen finanziellen Beitrag zu leisten, um Härtefälle zu mildern. Am Tag darauf veröffentlichte die Bundesregierung eine entsprechende Grundsatzerklärung. Die vom Kabinett beschlossene Heizölsteuer sollte als eine Änderung zu § 8 des Mineralölsteuergesetzes gesetzlich verankert werden. Hierfür legten Etzel und Erhard einen ersten gemeinsamen Gesetzentwurf vor 86, der aber nicht die Zustimmung des Bundesrates fand. Ein neuer Regierungsentwurf wurde Anfang Februar 1960 im Kabinett beraten. Auf der Grundlage des Kabinettsbeschlusses vom 16. September legte der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung einen Monat später einen Entwurf von Grundsätzen vor, nach denen die sozialen Anpassungsmaßnahmen im Steinkohlenbergbau wie Abfindungen und Härteausgleich durchgeführt werden sollten 87.

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