1.3 (k1949k): 2. Das Alliierte Sicherheits- und Kontrollsystem

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2. Das Alliierte Sicherheits- und Kontrollsystem

Die den Ministerpräsidenten der deutschen Länder in den westlichen Besatzungszonen am 1. Juli 1948 von den Besatzungsmächten vorgelegten „Frankfurter Dokumente" enthielten neben anderem auch den Entwurf eines Besatzungsstatuts, das die Beziehungen des künftigen westdeutschen Staates zu den Alliierten regeln sollte. Damit hatten die Besatzungsmächte der deutschen Seite zu verstehen gegeben, daß sie auch nach der Konstituierung des Weststaates bestimmte Kontrollen fortzuführen gedachten. Die unterschiedlichen Interessen und Sicherheitsbedürfnisse der einzelnen Besatzungsmächte hatten jedoch die Verabschiedung des Besatzungsstatuts verzögert. So kam eine Einigung über das Besatzungsstatut erst in dem Augenblick zustande, als die Westmächte auf der Washingtoner Außenministerkonferenz im April 1949 eine gemeinsame Sicherheitspolitik gegenüber Deutschland vereinbart hatten. Aus der Verflechtung von Sicherheitsabkommen und Besatzungsstatut einerseits und der Zustimmung zum Grundgesetz andererseits wird ersichtlich, einen wie engen Handlungsspielraum die westlichen Verbündeten dem künftigen Staat zuzugestehen bereit waren.

Zu den wichtigsten auf der Washingtoner Außenministerkonferenz im April 1949 getroffenen deutschlandpolitischen Entscheidungen sind das Abkommen über verbotene und beschränkte Industrien, das Besatzungsstatut und das Abkommen über die Dreimächtekontrolle zu zählen.

Nach dem von den drei Militärgouverneuren am 13. April 1949 unterzeichneten Abkommen über beschränkte und verbotene Industrien 59 sollten erklärtermaßen die wirtschaftlichen Kapazitäten Westdeutschlands dem wirtschaftlichen Wiederaufbau Europas dienen. Es sah eine Revision des bisherigen Demontageprogrammes, eine Lockerung der Produktionsbeschränkungen und eine allgemeine Hebung des deutschen Industrieniveaus vor. Dennoch blieb die westdeutsche Industrieproduktion aus sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Gründen weiterhin der alliierten Aufsicht unterstellt.

Der Kontrolle der westdeutschen Wirtschaft diente auch das im Dezember 1948 veröffentlichte und am 28. April 1949 von Frankreich, Großbritannien, den Vereinigten Staaten und den Benelux-Ländern in London unterzeichnete Ruhrstatut. Es sah die Errichtung einer Internationalen Behörde vor, der auch die Bundesrepublik nach ihrer Konstituierung beitreten sollte 60. Sie hatte die Aufgabe, die Preise und die Produktionsmengen an Kohle, Koks und Stahl für den innerdeutschen Verbrauch und für den Export festzulegen. Wie das Abkommen über verbotene und beschränkte Industrien so verfolgte auch das Ruhrstatut den Zweck, das alliierte Sicherheitssystem gegenüber Westdeutschland fortzuentwickeln, gleichzeitig aber auch dessen Wirtschaftspotential - in diesem Fall das des Ruhrgebiets - für den Wiederaufbau Westeuropas zu nutzen.

Von ausschlaggebender Bedeutung für die künftigen Beziehungen Westdeutschlands zu den Besatzungsmächten sollte sich das Besatzungsstatut und das Abkommen über die Dreimächte-Kontrolle erweisen.

Das auf der Außenministerkonferenz in Washington verabschiedete Besatzungsstatut 61 wurde von den Militärgouverneuren am 10. April 1949 verkündet. Es trat nach Konstituierung der Bundesrepublik am 21. September 1949 in Kraft. Das Besatzungsstatut beendete die Zeit der militärischen Besetzung und leitete eine neue Phase der zivilen Besatzungsherrschaft in Westdeutschland ein. Die „Rechtsnatur der Besetzung Deutschlands" 62 blieb ausdrücklich erhalten.

In diesem Sinne wurde das Besatzungsstatut „in Ausübung der obersten Gewalt, welche die Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs beibehalten" erlassen. Diese Formulierung brachte zum Ausdruck, daß die von den Besatzungsmächten mit der Proklamation Nr. 1 vom 14. Juli 1945 übernommene oberste Staatsgewalt in Deutschland weiterhin bei ihnen verblieb. Es erbrachte somit nicht die Anerkennung einer selbständigen deutschen Staatsgewalt (und damit auch nicht die Souveränität der Bundesrepublik), es sah lediglich die Übertragung eingeschränkter Hoheitsbefugnisse auf die deutschen Staatsorgane vor.

In welchem Umfang den deutschen Staatsorganen gestattet wurde, Hoheitsrechte wahrzunehmen, legte Artikel 1 des Besatzungsstatuts fest. Hierin erklärten die Besatzungsmächte die Absicht, „daß das deutsche Volk ... das mit der Besetzung zu vereinbarende größtmögliche Maß an Selbstregierung genießt". Bund und Länder sollten daher von den im Besatzungsstatut enthaltenen Beschränkungen abgesehen, die „volle gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt gemäß dem Grundgesetz und den Länderverfassungen" ausüben.

Die Bereiche, für die sich die Alliierten die Hoheitsbefugnisse vorbehielten, waren u. a. Abrüstung und Entwaffnung, Ruhrkontrolle, Wiedergutmachung, Dekartellisierung und Entflechtung, auswärtige Angelegenheiten einschließlich internationaler Verträge, Schutz, Ansehen und Sicherheit der alliierten Truppen sowie die Beachtung des Grundgesetzes und der Länderverfassungen 63.

Die unbestimmte Fassung dieser Vorbehalte (so hätte etwa die sogenannte „Marshallplan-Klausel" des Artikels 2 Absatz h bei extensiver Auslegung die Kontrolle der gesamten Wirtschaft ermöglicht 64) und eine Reihe von Generalklauseln verdeutlichen, daß die Alliierten nicht bereit waren, sich Selbstbeschränkungen in Form verbindlicher Verpflichtungen aufzuerlegen. Vielmehr hielten sie sich die Möglichkeit offen, Handhabung und Auslegung des Besatzungsstatuts ihrem politischen Ermessen unterzuordnen 65.

Diese Haltung drückt sich besonders deutlich aus in dem im Besatzungsstatut verankerten grundsätzlichen Einspruchsrecht gegenüber jedem deutschen Gesetz, vor allem aber in dem Notstandsrecht, das den Besatzungsmächten in bestimmten Fällen die ganze oder teilweise Rücknahme der Regierungsgewalt zugestand. Vor allem wegen dieser vagen Bestimmung wurde das Besatzungsstatut von deutscher Seite mit Zurückhaltung aufgenommen. Darüber hinaus blieb eine Reihe von Erwartungen unerfüllt, wie etwa die Anerkennung einer selbständigen Staatsgewalt, die Regelung der Beziehungen zu den Besatzungsmächten auf rechtsstaatlicher Grundlage sowie die Forderung, daß deutsche Organe in der Regel und nur im Ausnahmefall die Besatzungsmächte die oberste Staatsgewalt ausübten 66.

Trotz all dieser Begrenzungen, Einschränkungen und unerfüllten Hoffnungen deutscherseits bedeutete das Besatzungsstatut dennoch einen wesentlichen Fortschritt gegenüber der bisherigen Besatzungsherrschaft. Dieser lag vor allem darin, daß die Beziehungen zu den Besatzungsmächten auf eine materiellrechtliche Grundlage gestellt und die bisher uneingeschränkten Hoheits- und Interventionsbefugnisse der Besatzungsmächte auf die - wenn auch vage formulierten - Vorbehaltsrechte eingegrenzt wurden.

Einen Fortschritt bedeutete auch die in Artikel 7 vorgesehene Kodifizierung der Vorbehaltsrechte sowie die Aufhebung oder Angleichung des bisher gesetzten Besatzungsrechtes an die vom Besatzungsstatut vorgegebenen Normen, wobei der deutschen Seite ein gewisses Mitwirkungsrecht zugestanden wurde 67

Von richtungsweisender Bedeutung war schließlich der Artikel 9, der den vorläufigen Charakter des Besatzungsstatuts hervorhob. Konkret wurde hier eine Revision des Besatzungsstatuts nach 12, spätestens aber nach 18 Monaten vorgesehen „in Hinblick auf eine Erweiterung der Zuständigkeit der deutschen Stellen auf den Gebieten der Gesetzgebung, der Exekutive und der Rechtspflege" 68.

In engstem Zusammenhang mit dem Besatzungsstatut stand das Abkommen über die Dreimächte-Kontrolle 69 vom 8. April 1949, das ebenfalls mit Konstituierung der Bundesrepublik am 21. September 1949 in Kraft trat. Es löste die bisherige militärische Besatzungsverwaltung auf und übertrug die Hoheitsbefugnisse einem Drei-Mächte-Kontrollapparat, der „Alliierten Hohen Kommission". Das Abkommen legte die Grundzüge der inneren Organisation dieser „Hohen Kommission" sowie die Verteilung ihrer Zuständigkeiten für Zonen- und Dreimächteangelegenheiten fest. Es regelte den internen Abstimmungsmodus innerhalb der Hohen Kommission, deren Vollmachten „gleichförmig in Übereinstimmung mit der Politik und den Anweisungen der drei Mächte ausgeübt" werden sollten.

Nach dem Inkrafttreten des Dreizonenverschmelzungsabkommens vom 8. April 1949 waren die Voraussetzzungen für die Errichtung eines einheitlichen Dreimächte-Kontrollapparates erfüllt. Seine Rechtsgrundlage lieferte die am 20. Juni von den drei Mächten unterzeichnete Satzung der Alliierten Hohen Kommission 70 (auch Charta genannt). Sie präzisierte über die im Kontrollabkommen vereinbarten Grundzüge hinaus den Aufbau des Rates und seiner Ausschüsse sowie die Beschlußfassung innerhalb der Hohen Kommission. Sie regelte ferner die Durchführung von Maßnahmen und Kontrollen, die nach dem Besatzungsstatut, nach der Vereinbarung über das Militärische Sicherheitsamt 71 und nach dem Abkommen über verbotene und beschränkte Industrien in die Zuständigkeit der Besatzungsbehörden fielen (Art. II, III und V) oder ihnen ausdrücklich zugewiesen wurden, wie die Durchführung der von der Ruhrbehörde getroffenen Entscheidungen (Artikel VII).

Diese zuletzt genannten Bestimmungen der Satzung der Alliierten Hohen Kommission stellte demnach eine Verbindung zu den anderen von den westlichen Verbündeten geschlossenen deutschlandpolitischen Abkommen her; die Abkommen über das Militärische Sicherheitsamt, über beschränkte und verbotene Industrien und über das Ruhrstatut wurden somit selbst mittelbar Bestandteil des künftigen Besatzungsrechts 72. So wurden erst mit der Verabschiedung einer Satzung der Alliierten Hohen Kommission die Konturen eines komplexen Sicherheits- und Kontrollsystems konkreter sichtbar, das die Besatzungsmächte noch vor der Konstituierung der Bundesrepublik errichtet hatten. Dieses System rückte nicht nur die komplizierte Rechtslage der Bundesrepublik unter dem Besatzungsstatut deutlicher vor Augen, es wies zugleich die Richtung und legte den Handlungsspielraum des künftigen Staatswesens in seinen Grundzügen fest.

Zum Bestandteil des alliierten Sicherheitssystems wurde auch das Dreimächte-Kommunique über Deutschland vom 8. April 1949. Hierin erklärten sich die Außenminister der drei Westmächte darin einig, daß es ihr Hauptziel sei, „die möglichst enge Einbeziehung des deutschen Volkes unter einem demokratischen Bundesstaat in die europäische Gemeinschaft auf einer für beide Seiten vorteilhaften Grundlage zu fördern und zu erleichtern. In diesem Zusammenhang ist vorgesehen, daß die deutsche Bundesrepublik mit den Vereinigten Staaten ein zweiseitiges ECA-Sonderabkommen 73 schließen und als vollberechtigtes Mitglied an der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit teilnehmen soll, wodurch sie zu einem verantwortlichen Partner im europäischen Wiederaufbauprogramm 74 werden wird" 75.

Diese Erklärung, mit der die Alliierten ihren Willen bekundeten, die Bundesrepublik in ein westliches Bündnissystem zu integrieren, legte nicht nur den künftigen außenpolitischen Kurs des neuen Staates fest. Sie wies auch - in Verbindung mit dem Besatzungsstatut - der Bundesrepublik den Weg, auf dem sie die alliierten Kontrollen lockern und im gleichen Maße die eigenen Hoheitsrechte ausbauen konnte. Schließlich eröffnete sie der Bundesrepublik auch die Möglichkeit, Deutschland vor der Weltöffentlichkeit zu rehabilitieren und die Anerkennung und Gleichberechtigung in der internationalen Politik zu erlangen.

Diese Möglichkeit kann aber nicht den Blick darauf verstellen, daß „die Staatgründung ... unter der Hypothek der Abhängigkeit von den westlichen Siegermächten (stand)" und „psychologisch ... zugleich dadurch aufs schwerste belastet (war), daß sie mit einer völkerrechtlichen Verfestigung der Teilung Hand in Hand ging" 76.

Fußnoten

59

Abgedruckt in G. W. Harmssen, S. 168-174. Vgl. 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 4 und TOP 1 Anm. 18. - Dieses Abkommen bildete die Rechtsgrundlage für die Fortführung der alliierten Demontagepolitik, die mit dem Petersberger Abkommen vom 22. Nov. 1949 erneut revidiert wurde und erhebliche Erleichterungen für die deutsche Wirtschaft brachte. Vgl. 25. Sitzung am 23. Nov. 1949 TOP A Anm. 1.

60

Vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 10 Anm. 32. Zur Bestellung eines deutschen Beobachters bei der Internationalen Ruhrbehörde vgl. 14. Sitzung am 21. Okt. 1949 TOP A Anm. 2, zur Ernennung eines Vertreters der Bundesregierung als gleichberechtigtes Mitglied der Ruhrbehörde 30. Sitzung am 13. Dez. 1949 TOP A a.

61

Abgedruckt in Dokumente des Geteilten Deutschland S. 71-73.

62

Wilhelm Grewe: Deutsche Außenpolitik der Nachkriegszeit, Stuttgart 1960, S. 39. Eine ausführlichere Interpretation des Besatzungsstatuts durch denselben Verfasser in Deutsche Rechts-Zeitschrift 1949 S. 265-270.

63

Die alliierten Vorbehalte sind im einzelnen in Artikel 2 des Besatzungsstatuts aufgeführt.

64

Vgl. dazu Gustav von Schmoller: Grundzüge des neuen Besatzungsregimes in Westdeutschland, in EA 1949 S. 2536 f.

65

Vgl. Wilhelm Grewe, Deutsche Außenpolitik ... S. 43.

66

Das Frankfurter Dokument Nr. 3 über die Leitsätze für ein künftiges Besatzungsstatut hatte auch die Aufforderung zur Ausarbeitung deutscher Vorschläge eines Besatzungsstatuts enthalten. Entsprechende deutsche Entwürfe (vgl. 11. Sitzung am 11. Okt. 1949 TOP 4 b Anm. 14 blieben aber ohne wesentlichen Einfluß auf die endgültige Fassung des von den Alliierten ausgearbeiteten Besatzungsstatuts. Lediglich in der Frage des Zeitpunkts der Verkündung des Besatzungsstatuts, der für die Wahrung des provisorischen Charakters des künftigen Staatswesens von nicht unerheblicher Bedeutung war, konnte ein gewisser Erfolg erzielt werden (vgl. Der Parlamentarische RAT Bd. 1 S. LXIX-LXXI und Akten zur Vorgeschichte Bd. 5 S. 3 f.). Eine Zusammenstellung der unerfüllten deutschen Forderungen befindet sich in den „Bemerkungen zum Besatzungsstatut" vom 27. April 1949 (o. V.), S. 14-18 in Z 22/127 Bl. 57-61.

67

Zur Bereinigung des Besatzungsrechts unter deutscher Mitwirkung nach Art. 7 Satz c des Besatzungsstatuts vgl. 10. Sitzung am 7. Okt. 1949 TOP 9 e Anm. 35.

68

Unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Besatzungsstatuts waren Vorbereitungen zu seiner Revision getroffen worden. Vgl. 10. Sitzung am 7. Okt. 1949 TOP 9 e.

69

Abgedruckt in Dokumente des Geteilten Deutschland S. 69-70.

70

Abgedruckt ebenda, S. 74-81.

71

Im Januar 1949 hatten die westlichen Alliierten die Errichtung eines Militärischen Sicherheitsamtes vereinbart. Es hatte die Durchführung der Abrüstungs- und Entmilitarisierungsbestimmungen sowie des Abkommens über verbotene Industrien zu überwachen und entsprechende Vorschriften auszuarbeiten. Direktive über die Errichtung des Sicherheitsamtes abgedruckt in EA 1949 S. 2163-2165. Vgl. 15. Sitzung am 25. Okt. 1949 TOP 3 Anm. 10.

72

Vgl. Gutachten des BMJ vom November 1949: „Die rechtlichen Faktoren des Besatzungsrechts, ihre Entwicklung und ihr Verhältnis" insbes. S. 9 in Z 22/130 Bl. 138-159.

73

Zum Abschluß eines bilateralen Handelsabkommens mit den USA (Economic Cooperation Agreement-ECA) vgl. 23. Sitzung am 18. Nov. 1949 TOP 1.

74

Zum Beitritt der Bundesrepublik zur Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit (Organization for European Economic Cooperation - OEEC) vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 6.

75

Zitiert nach EA 1949 S. 2074.

76

Hans-Peter Schwarz in Die Zweite Republik S. 44.

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