1.5 (k1949k): 4. Organisatorischer und personeller Aufbau der Bundesregierung

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Kabinettsprotokolle 1949 - TitelblattDas Bundeskabinett am Tage der Vereidigung (20. Sept. 1949)Konrad Adenauer im Gespräch mit Theodor HeussFaksimile der Vorlage der Edition: die Kurzprotokolle der KabinettsitzungenAntrittsbesuch des Bundeskanzlers  bei den Hohen Kommissaren

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4. Organisatorischer und personeller Aufbau der Bundesregierung

Die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder hatten im Juni 1949 einen Organisationsausschuß 114 gegründet und damit beauftragt, Pläne für den Aufbau der Bundesregierung auszuarbeiten. Dieser Ausschuß hatte in den sogenannten Schlangenbader Empfehlungen die Errichtung von nur acht Bundesministerien vorgeschlagen 115. Demnach sollten der Bundeskanzler, der Bundesminister des Innern, der Bundesminister der Finanzen, der Bundesminister der Justiz, der Bundesminister für Wirtschaft, der Bundesminister für Arbeit, der Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft, der Bundesminister für Verkehr und der Bundesminister für Post die Bundesregierung bilden. Die der Konstituierung der Bundesregierung vorausgehenden Koalitionsverhandlungen führten entgegen den vom Organisationsausschuß ausgesprochenen Empfehlungen zur Errichtung von Spezialministerien für Angelegenheiten des Wohnungsbaues, der Vertriebenen, des Marshallplanes, für gesamtdeutsche Fragen und schließlich noch eines Ministeriums für Angelegenheiten des Bundesrates, das der Organisationsausschuß überhaupt nicht diskutiert hatte. Mit Globke 116, von Lex 117 und Keßler 118 beauftragte der Bundeskanzler dann drei seinen Absichten näher stehende Persönlichkeiten, abweichend von den Schlangenbader Empfehlungen den organisatorischen Aufbau der Bundesministerien vorzubereiten und gutachtlich zu begleiten 119.

Gemäß Gesetz Nr. 25 der Amerikanischen Militärregierung 120 und der entsprechenden Verordnung Nr. 201 der Britischen Militärregierung hörte mit dem Inkrafttreten des Besatzungsstatuts der Verwaltungsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes auf zu bestehen. Nach Artikel 130 des Grundgesetzes aber bestanden die bizonalen Verwaltungen und Ämter fort. Sie unterstanden nunmehr der Bundesregierung, die mit Zustimmung des Bundesrates über die Auflösung, Abwicklung oder Überführung zu entscheiden hatte 121. Damit war denjenigen Bundesministerien, die in den bizonalen Verwaltungen Vorgänger hatten, der erforderliche Verwaltungsapparat für den Anfang in die Hand gegeben.

Zu den schwierigen organisatorischen Aufgaben zählte auch die Unterbringung der Bundesministerien und ihrer Bediensteten am Bundessitz 122. Die bizonalen Verwaltungen waren in Frankfurt, Bad Homburg (Verwaltung für Finanzen) und Offenbach (Verwaltung für Verkehr) untergebracht. Bevor man jedoch der Lösung dieses Problems näherrücken konnte, war die Frage zu entscheiden, ob Frankfurt oder Bonn „vorläufiger" Sitz der Bundesorgane werden sollte. Das Land Nordrhein-Westfalen hatte es verstanden, entscheidende Weichen in Richtung Bonn zu stellen 123. Der Bundeskanzler befleißigte sich in dieser Frage nach außen hin um Zurückhaltung, doch läßt die Behandlung dieser in der Öffentlichkeit heftig diskutierten Streitfrage im Kabinett keinen Zweifel darüber zu, daß mit der Entscheidung des Bundestages vom 3. November 1949 für Bonn als Bundessitz die Bundesregierung sich am Ziel ihrer Wünsche und Bemühungen sehen konnte 124.

Die personelle Zusammensetzung der Bundesregierung auf der Ebene der Minister und Staatssekretäre ist als Ergebnis der Koalitionsverhandlungen zu betrachten. Mit Blick auf die bizonalen Vorläufer der Bundesministerien läßt sich diese Zusammensetzung als deutliche Mischung aus personeller Kontinuität und Neubeginn bezeichnen. Drei Bundesminister standen vorher an der Spitze der entsprechenden bizonalen Verwaltungseinrichtung: Erhard als Direktor der Verwaltung für Wirtschaft, Storch als Direktor der Verwaltung für Arbeit und Schuberth als Direktor der Verwaltung für Post und Fernmeldewesen. Ein vierter Bundesminister, Niklas, war vorher stellvertretender Direktor der bizonalen Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten gewesen.

Die personelle Kontinuität von der bizonalen Verwaltung zur Bundesregierung gewinnt an Gewicht, nimmt man Hartmann 125, Frohne 126, Schalfejew 127, Schreiber 128 und Strauß 129 hinzu, die in Frankfurt an der Spitze von Verwaltungen und Ämtern standen und in den entsprechenden Bundesministerien in Bonn 1949 mit der Wahrnehmung der Geschäfte des Staatssekretärs beauftragt und 1950 zu solchen ernannt wurden 130. Die Bestellung von Staatssekretären für alle Bundesministerien war zunächst nicht vorgesehen 131, doch führten auch in dieser Frage koalitionspolitische Zwänge zur Aufgabe ursprünglicher Sparabsichten.

Die Vorbereitungen Adenauers für die Personalausstattung der Bundesministerien unterhalb der Ebene der Minister und Staatssekretäre lassen sich bis in das Jahr 1948 zurückverfolgen. Der Präsident des Parlamentarischen Rates, Adenauer, war mißtrauisch gegen den bizonalen Verwaltungsapparat, der ohne seine Einflußmöglichkeit aufgebaut worden war. Deshalb ließ er seit Dezember 1948 ein kleines Gremium ehemaliger Beamter des Reichsministeriums des Innern nach Personal Ausschau halten, das für den Dienst bei der kommenden Bundesregierung nach seinen Vorstellungen geeignet erschien 132. Keßler, den Adenauer beim Zonenbeirat der britischen Besatzungszone in Hamburg kennengelernt hatte, erhielt den Auftrag. Dieser wiederum beteiligte unter anderen den damaligen Stadtkämmerer von Aachen, Globke. Man wird den von Globke und Keßler zusammengestellten Personallisten 133 keine zu große Bedeutung beimessen dürfen; der Vorgang läßt aber bereits frühe, auf das Amt des Bundeskanzlers zielende Absichten Adenauers erkennen; denn es zählte nicht zu den Aufgaben des Präsidenten des Parlamentarischen Rates, nach geeigneten Beamten für die künftigen Bundesministerien Ausschau zu halten.

Unter Hinzuziehung von Walter Kriege 134 erhielten Globke und Keßler dann den erweiterten Auftrag, das Personal der bizonalen Verwaltungen daraufhin zu begutachten, welche Angestellten und Beamten in die Bundesministerien übernommen werden sollten 135. Blickt man auf die Reihe der in den ersten Jahren in die Bundesministerien übernommenen Beamten des höheren Dienstes, so läßt sich feststellen, daß trotz der Abneigung des Bundeskanzlers die meisten Ressorts überwiegend mit Personal, das aus den bizonalen Verwaltungen stammte, aufgebaut wurden 136 ).

Im Bundeskanzleramt dagegen war keiner der zunächst fünf Referenten 137 vorher in der Direktorialkanzlei des Vereinigten Wirtschaftsgebietes tätig und mit einer Ausnahme 138 waren sie ohne „bizonale Vergangenheit".

Schon dies mag Ausdruck einer Abneigung und Geringschätzung des Bundeskanzlers für den bizonalen Verwaltungsapparat sein 139. Sie wird durch folgenden Vorgang noch deutlicher:

Pünder hatte den Bundeskanzler in einem Schreiben vom 16. September 1949 auf das zur Verfügung stehende Personal der Direktorialkanzlei hingewiesen: „... Umsomehr darf ich Ihr Augenmerk lenken auf die Direktorialkanzlei, die unter meiner Leitung aufgebaut worden ist und mir in der mehr als dreieinhalbjährigen Tätigkeit als Vorsitzer des Verwaltungsrats als ausgezeichnetes Organ für meine Leitungs- und Koordinierungsaufgaben gedient hat. Ich würde es dankbar begrüßen, wenn Sie, Herr Bundeskanzler, mir Gelegenheit gäben, Ihnen in Frankfurt an Ort und Stelle persönlich über Aufbau und Personal dieser Dienststelle - gegebenenfalls je nach ihrem Wunsche verbunden mit einer persönlichen Vorstellung - Aufschluß zu geben. In Anbetracht des Art. 132 des Grundgesetzes wird es für Sie von Bedeutung sein, zu wissen, daß die Beamten und Angestellten meiner Dienststelle durchweg vom Gesetz zur Befreiung des Nationalsozialismus nicht betroffen 140 sind. Über die fachliche und persönliche Eignung werde ich Beurteilungen zu den Personalakten geben" 141. Es blieb ein vergeblicher Hinweis Pünders. Für die personelle Zusammensetzung des Bundeskanzleramtes sorgten Globke und Wuermeling 142.

Die Personalpolitik der Bundesregierung war eines der Felder, auf denen Adenauer von Anfang an seinen Führungsanspruch durchsetzen wollte und im wesentlichen durchzusetzen vermochte. Widerstand erfuhr er dabei in wenigen Fällen nur im Kabinett 143, generell zunächst aber in der Bundestagsfraktion seiner eigenen Partei. Die Fraktion hatte einen Ausschuß für Fragen der Personalpolitik beim Aufbau der Bundesregierung gebildet, und dieser sogenannte 13-er-Ausschuß formulierte am 18. Oktober 1949 fünf grundsätzliche Forderungen, deren erste lautete: „Die Regierung wird aufgefordert, vor der Besetzung aller wichtigen politischen Posten in jedem Falle mit der CDU-Fraktion Fühlung zu nehmen. Unter politisch wichtigen Posten werden in erster Linie die Posten der Staatssekretäre und der Ministerialdirektoren verstanden" 144.

Kurze Zeit nach der Formulierung dieser weitreichenden Forderung resignierten die Mitglieder des Ausschusses. Charakteristisch dafür ist die Erklärung Pünders vom 31. Oktober 1949 an einen Mitarbeiter des Zonenausschusses der CDU in der britischen Zone: „... Danach verrate ich Ihnen wohl kein Geheimnis, daß in unserem 13-er-Ausschuß ein sehr starker Unmut Platz gegriffen hat und zwar in einem solchen Ausmaß, daß Herr Abgeordneter Bausch 145 weitere Sitzungen dieses Ausschusses wohl kaum noch einberufen, vielmehr in voller Übereinstimmung mit mir seine Auflösung vorschlagen wird. In aller Kürze ist der Grund hierfür darin zu erblicken, daß sich der 13-er-Ausschuß einer völligen Aussichtslosigkeit seiner personellen Bemühungen gegenübersieht. Trotz gelegentlich freundlicher Worte ist die Bundesregierung offensichtlich kaum geneigt, auf irgendwelche Vorschläge des Personalausschusses einzugehen ..." 146.

Dabei war es keineswegs so, daß die Bundesregierung in ihrer Personalpolitik strikte parteipolitische Neutralität bewahren wollte. Allerdings hatte der Bundeskanzler die Weisung ausgegeben, daß bei Stellenbesetzungen die fachliche Qualifikation vor der Zugehörigkeit zu einer politischen Partei die entscheidende Rolle zu spielen habe: „Wenn wir dabei auch parteipolitische Wünsche berücksichtigen müssen, so kann dies immer nur unter Voransetzung des Gesichtspunktes der fachlichen Eignung geschehen" 147.

In engem Zusammenhang mit dem personellen Aufbau der Bundesverwaltung sind die Bemühungen der Bundesregierung zu sehen, mit einem vorläufigen Beamtengesetz die Anwendung des von den Militärregierungen für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet erlassenen Gesetzes Nr. 15 und insbesondere die daraus resultierende Mitwirkung des bizonalen Personalamtes bei Personalentscheidungen im Bereich des Bundes zu verhindern 148. In der Ablehnung dieses Gesetzes mitsamt des Personalamtes trafen sich die Interessen der Beamten mit denen der Bundesminister. Die Beamten, zum Teil durch Entnazifizierungsverfahren in ihren Rechten geschmälert, mußten an der Wiederherstellung der in Artikel 33 (5) in Aussicht gestellten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" interessiert sein. Die Ressortchefs wiederum wollten sich nicht durch das in Frankfurt in eine starke Stellung gelangte Personalamt die eigene Personalpolitik aus der Hand nehmen lassen. Deshalb ist es nicht verwunderlich, daß das vorläufige Beamtengesetz 149 der erste im Kabinett behandelte Gesetzentwurf war, der nicht aus bizonaler Zeit stammte.

Fußnoten

114

Vgl. Akten zur Vorgeschichte Bd. 5 Dok.Nr. 47.

115

Siehe Empfehlungen Organisationsausschuss S. 4.

116

Vgl. 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 3 Anm. 14.

117

Vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 7 Anm. 16.

118

Vgl. 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 3 Anm. 14.

119

Siehe 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 7.

120

Siehe Öffentlicher Anzeiger des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 15. Sept. 1949.

121

Siehe 1. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 2.

122

Siehe 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 1 und 30. Sitzung am 13. Dez. 1949 TOP 3.

123

Vgl. 16. Sitzung am 28. Okt. 1949 TOP B Anm. 22.

124

Vgl. Wortprotokoll der 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 S. 330-334 und Blankenhorn S. 70 f.

125

Vgl. 4. Sitzung am 23. Sept. 1949 TOP 2 Anm. 7.

126

Vgl. 4. Sitzung am 23. Sept. 1949 TOP 2 Anm. 8.

127

Vgl. 17. Sitzung am 2. Nov. 1949 TOP 3 Anm. 12.

128

Vgl. 4. Sitzung am 23. Sept. 1949 TOP 2 Anm. 9.

129

Vgl. 17. Sitzung am 2. Nov. 1949 TOP 3 Anm. 11.

130

Die Ernennung der Staatssekretäre war erst nach Verabschiedung des ersten Bundeshaushaltsgesetzes im Juni 1950 möglich.

131

Vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 7 Anm. 19.

132

Vgl. 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 3.

133

Siehe B 106/45738.

134

Vgl. 19. Sitzung am 4. Nov. 1949 TOP B Anm. 6.

135

Vgl. 19. Sitzung am 4. Nov. 1949 TOP B.

136

Soweit das Kabinett sich mit der Übernahme der Beamten in den Bundesdienst beschäftigte, sind diesbezügliche Zusammenstellungen in B 134/3352-3357 enthalten.

137

Wilhelm Grau, Karl Gumbel, Rudolf Petz, Josef Rust und als persönlicher Referent des Bundeskanzlers Ernst Wirmer (biographische Angaben vgl. Personen), der im Dezember 1949 den aus Zeiten des Parlamentarischen Rates mitgebrachten und nun im Bundeskanzleramt zum Leiter der Verbindungsstelle zur Alliierten Hohen Kommission avancierten Herbert Blankenhorn ablöste.

138

Rudolf Petz. Biographische Angaben siehe Personen.

139

Vgl. Wortprotokoll der 6. Sitzung S. 324.

140

Unterstrichen: „nicht betroffen".

141

Siehe B 136/1868.

142

Vgl. 17. Sitzung am 2. Nov. 1949 TOP 3 Anm. 21.

143

Vgl. 17. Sitzung am 2. Nov. 1949 TOP 3 Anm. 11 und 20.

144

Niederschrift der Ausschußberatungen in NL Heinemann/vorl. 254.

145

Paul Bausch (1895-1981), 1930-1933 MdR (Christlich-Sozialer Volksdienst), 1949-1965 MdB (CDU). Vgl. Paul Bausch, Lebenserinnerungen und Erkenntnisse eines schwäbischen Abgeordneten, Korntal [1969].

146

Schreiben Pünders in B 136/4537. - Vgl. auch Schreiben Brentanos vom 27. Okt. und 4. Nov. 1949 (ebenda), auszugsweise wiedergegeben in Brentano S. 36 f.

147

Siehe Wortprotokoll der 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 S. 324 und Wortprotokoll der 4. Sitzung am 23. Sept. 1949 S. 302. Zum personellen Aufbau der Bundesministerien vgl. auch Morsey S. 206-238 und W. Strauß in Der Bundeskanzler Und seine Zeit Bd. 1 S. 275-282.

148

Vgl. 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 2.

149

Vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 3.

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