1.6 (k1949k): 5. Beginn der Gesetzgebungstätigkeit

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Kabinettsprotokolle 1949 - TitelblattDas Bundeskabinett am Tage der Vereidigung (20. Sept. 1949)Konrad Adenauer im Gespräch mit Theodor HeussFaksimile der Vorlage der Edition: die Kurzprotokolle der KabinettsitzungenAntrittsbesuch des Bundeskanzlers  bei den Hohen Kommissaren

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5. Beginn der Gesetzgebungstätigkeit

Sowenig Adenauer den Vorsitzenden des Verwaltungsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes als Vorgänger des Bundeskanzlers anerkennen wollte 150, eine Überleitung der Geschäfte von Pünder auf Adenauer war nicht zu umgehen. Mit Schreiben vom 16. September 1949 übersandte Pünder dem tags zuvor gewählten Bundeskanzler zwei Listen mit Aufstellungen der in der Direktorialkanzlei des Verwaltungsrates schwebenden Geschäftsvorgänge 151. Liste eins zählte sieben grundsätzliche Fragen und 27 „wichtige Geschäftsvorgänge" auf, Liste zwei nannte 34 Geschäftsvorgänge von „geringerer Bedeutung". Die Bundesregierung mußte sich in den folgenden Monaten mit allen auf Liste eins angeführten Vorgängen beschäftigen. Dies allein schon zeigt das hohe Maß an Problemkontinuität, das über den mit der Konstituierung der Bundesrepublik markierten verfassungsrechtlichen Einschnitt hinweg die Bundesrepublik mit dem Vereinigten Wirtschaftsgebiet verband. Noch deutlicher wird diese Kontinuität, betrachtet man die Gesetzgebungstätigkeit der ersten Bundesregierung vor dem Hintergrund des bizonalen Gesetzgebungswerkes.

Obwohl Pünder in den beiden o. g. Listen mit schwebenden Vorgängen auch Gesetzesvorlagen nannte, umfaßten seine Aufstellungen keineswegs sämtliche gesetzgeberischen Vorhaben der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, deren Verabschiedung den bizonalen legislativen Organen Wirtschaftsrat und Länderrat nicht mehr möglich gewesen war. Die gesetzgeberischen Aufgaben, vor die sich die Bundesregierung am Beginn ihrer Tätigkeit gestellt sah, fanden sich vor allem in den Empfehlungen des Juristischen Ausschusses der Ministerpräsidentenkonferenz niedergelegt; vom Büro der Ministerpräsidenten der drei Westzonen waren sie veröffentlicht worden 152.

Diese Empfehlungen behandelten 13 verfassungsrechtliche Fragen. Daneben bezeichneten sie sieben Gesetzesvorlagen als vordringlich, weitere sieben als dringlich. In 22 Anlagen stellten sie Vorschläge zur Behandlung der verfassungsrechtlichen Fragen und die bereits ausgearbeiteten Entwürfe der als vordringlich und dringlich bezeichneten Gesetze vor. Abgesehen hatte der Juristische Ausschuß von der Ausarbeitung von Empfehlungen für Finanz- und Steuergesetze, deren Erlaß nach dem Grundgesetz erforderlich oder aus sonstigen Gründen notwendig erschien. Dieser Aufgabe hatte sich der Finanzausschuß der Ministerpräsidenten gewidmet und unter anderem Entwürfe für den ersten Bundeshaushalt und für den vertikalen und horizontalen Finanzausgleich (bezeichnet als Gesetz über die Regelung der Kriegsfolgelasten) ausgearbeitet 153.

Artikel 76 des Grundgesetzes nennt unter den zur Gesetzesinitiative berechtigten Verfassungsorganen die Bundesregierung vor dem Bundestag und dem Bundesrat. In extensiver Auslegung dieser Formulierung sah das Kabinett die Vorlage von Gesetzentwürfen an den Bundestag als seine Pflicht und als das primäre Recht der Bundesregierung an 154.

Doch stand die Verabschiedung von Gesetzesvorlagen zunächst nicht im Vordergrund der Kabinettsberatungen des Jahres 1949. Das Grundgesetz hatte mit der Bestimmung, „Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages gilt fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht" (Artikel 123 Absatz 1), die Bundesrepublik auf den Boden der bizonalen Gesetze und der Gesetze aus der Zeit des Deutschen Reiches - soweit diese nicht ausdrücklich aufgehoben worden waren - gestellt. Hinzu kamen die Gesetze des Kontrollrates und der Militärregierungen, die nach Artikel 7 des Besatzungsstatuts weitgehend in Kraft blieben.

Die Bundesregierung sah sich zunächst vor die Aufgabe gestellt, das Gesetzgebungswerk des Vereinigten Wirtschaftsgebietes weiterzuführen und das in den Besatzungszonen gesetzte Recht bundesweit zu vereinheitlichen. Die Auseinandersetzung mit und die Weiterentwicklung der Gesetzgebung des Wirtschaftsrates war in fünffacher Hinsicht zu leisten:

a) Verlängerung befristeter bizonaler Gesetze

Insgesamt 17 bizonale Gesetze und vier Verordnungen waren verschieden befristet. Sie alle sollten zwischen dem 31. Dezember 1949 und dem 1. August 1951 außer Kraft treten 155. In der Hauptsache handelte es sich dabei um „Not"-Gesetze, die bis zum Funktionieren des freien Marktes die Produktion und Verteilung von Mangelwaren im erforderlichen Rahmen sichern sollten. Für sieben dieser Gesetze leitete das Bundeskabinett noch 1949 die Verlängerung ein: Das Gesetz über die Erhebung einer Abgabe „Notopfer Berlin" 156, das Bewirtschaftungsnotgesetz 157, das Gesetz zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren 158, das Preisgesetz 159, das Fachstellengesetz 160, das Gesetz über die Festsetzung und Verrechnung von Ausgleichs- und Unterschiedsbeträgen für Einfuhrgüter der Land- und Ernährungswirtschaft 161 und das Gesetz über die Aufhebung des Lohnstops 162.

b) Erstreckung bizonalen Rechtes auf die Länder der französischen Zone

Um Rechtseinheit herzustellen und die Voraussetzungen für eine einheitliche Wirtschaftspolitik zu schaffen, waren bizonale Gesetze auch in den Ländern der französischen Besatzungszone in Anwendung und damit zu bundesweiter Geltung zu bringen. Artikel 127 des Grundgesetzes bot dazu ein vereinfachtes Verfahren an. Danach konnte die Bundesregierung mit Zustimmung der Regierungen der beteiligten Länder bizonales Recht innerhalb eines Jahres nach Verkündung des Grundgesetzes in den Ländern der französischen Besatzungszone und in Groß-Berlin ohne Mitwirkung des Bundestages und des Bundesrates in Kraft setzen. Eine solche Ausdehnung bizonalen Rechtes nach Berlin auf diesem Wege erwies sich schließlich als nicht möglich, weil Berlin nicht Teil der Bundesrepublik wurde.

Eine besondere Rolle spielte bei der Erstreckung von Recht auf die französische Zone der bayerische Landkreis Lindau, weil Artikel 127 des Grundgesetzes die Länder der französischen Zone einzeln aufführte, dabei aber übersehen worden war, daß auch Bayern mit dem Landkreis Lindau Anteil an der französischen Zone hatte 163.

Für die Erstreckung bizonalen Rechts auf die französische Zone hatte der Juristische Ausschuß der Ministerpräsidenten in seinen Empfehlungen ausführliche Vorschläge ausgearbeitet 164. Diese Vorschläge empfahlen die Erstreckung von 48 Gesetzen und Verordnungen, nannten daneben vier Gesetze, deren Ausdehnung zwar erwünscht, aber nicht im Verfahren nach Artikel 127 des Grundgesetzes, sondern nur durch Bundesgesetz möglich war, und bezeichneten schließlich zwölf befristete Gesetze, über deren Erstreckung anläßlich ihrer etwaigen Verlängerung zu entscheiden war. Für 19 Gesetze und Verordnungen wollte der Ausschuß die Erstreckung nicht empfehlen, weil die Gesetze inhaltlich bereits überholt waren oder die betroffenen Landesregierungen die Ablehnung in Aussicht gestellt hatten.

Nach Artikel 127 des Grundgesetzes und - soweit erforderlich - durch besonderes Bundesgesetz brachte die Bundesregierung in den knapp dreieinhalb Monaten Amtstätigkeit im Jahre 1949 insgesamt neun bizonale Gesetze auf die französische Besatzungszone zur Anwendung 165. Dies war nur ein bescheidener Anfang. Da das Verfahren der Ausdehnung nach Artikel 127 des Grundgesetzes aber noch ein ganzes Jahr nach dessen Verabschiedung, also mithin bis Mai 1950 anwendbar blieb, folgten bis zum Ablauf dieser Frist 1950 noch weitere 40 Gesetze und Verordnungen 166. Auch in diesem Zusammenhang ist das Gesetz über die Erhebung einer Abgabe „Notopfer Berlin" zu nennen, dessen Neufassung eine Verlängerung und Erstreckung darstellte 167.

c) Weiterbehandlung vom Wirtschaftsrat den Bundesorganen überwiesener Gesetzesvorlagen

Der bizonale Wirtschaftsrat hatte in seinen letzten drei Vollversammlungen insgesamt 49 Gesetze verabschiedet, die ihm dringlich und entscheidungsreif erschienen. Andererseits blieb er aber auch bestrebt, der Entscheidung der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes nicht unnötig vorzugreifen. So hatte er in der zurückliegenden Zeit bereits mehrmals einzelne Gesetze zur Behandlung durch die Bundesorgane zurückgestellt. Noch in seiner vorletzten Sitzung am 19. und 20. Juli 1949 ließ er nach Beratung in den Ausschüssen nochmals zehn Gesetzentwürfe an den Bund überweisen 168. Danach noch hatte der Verwaltungsrat drei Gesetzentwürfe beim Wirtschaftsrat eingebracht, über die die Vollversammlung des Wirtschaftsrates jedoch keinen Beschluß mehr faßte 169.

Mit drei von diesen vom Wirtschaftsrat nicht mehr verabschiedeten Gesetzentwürfen beschäftigte sich das Kabinett noch im Jahre 1949. Es waren dies das Gesetz über die Verlängerung der Gültigkeitsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes und des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren 170 sowie das Gesetz über die Regelung der Kriegsfolgelasten 171. Der Gesetzentwurf über Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer 172 wurde 1949 zwar noch beraten, doch dann wie die Mehrzahl der übrigen vom Wirtschaftsrat überwiesenen Gesetzesvorhaben erst 1950 von der Bundesregierung auf den Gesetzgebungsweg gebracht.

d) Wiederaufnahme bizonaler Gesetze, die nicht die Zustimmung der Militärregierung gefunden hatten

Die Militärregierung hatte acht vom Wirtschaftsrat beschlossene Gesetze förmlich abgelehnt 173. Weitere 18 vom Wirtschaftsrat beschlossene Gesetze hatte die Militärregierung - zwar ohne förmliche Ablehnung - nicht in Kraft treten lassen und für eine etwaige spätere Behandlung durch die Bundesorgane zurückgestellt 174.

Von den 18 von den Besatzungsmächten zurückgestellten Gesetzen verabschiedete die Bundesregierung 1949 drei: das Gesetz zur Änderung des Zuckersteuergesetzes 175, das Gesetz zur Wiederherstellung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung 176 und das Gesetz über die Bildung von Hafenbetriebsvereinigungen 177. Mit dem Gesetzentwurf über die vorübergehende Erweiterung der Geschäfte der Hypotheken- und Schiffspfandbriefbanken 178 brachte die Bundesregierung ein Gesetz erneut auf den Weg, das von der Militärregierung nicht zur Behandlung durch den Bund zurückgestellt, sondern abgelehnt worden war.

e) Erlaß von Verordnungen auf Grundlage bizonaler Gesetze

In den Rahmen der Weiterführung des bizonalen Gesetzgebungswerkes gehört auch der Erlaß von Verordnungen durch die Bundesregierung auf der Grundlage vom Wirtschaftsrat beschlossener Gesetze. Nach Artikel 123 des Grundgesetzes waren gesetzliche Ermächtigungen der Exekutive zum Erlaß von Verordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften auf die „nunmehr sachlich zuständigen Stellen" übergegangen. 53 bizonale Gesetze enthielten Ermächtigungen der Exekutive ohne Zustimmungsvorbehalt für die Legislative, 15 weitere bizonale Gesetze enthielten Ermächtigungen der Exekutive mit unterschiedlichen Zustimmungsvorbehalten 179. Diese Ermächtigungen waren von den Direktoren der bizonalen Verwaltungen auf die Bundesminister, vom Verwaltungsrat auf die Bundesregierung übergegangen. Die Bundesregierung konnte und mußte sich also beim Erlaß von Verordnungen und Verwaltungsvorschriften weitgehend auf das bizonale Gesetzgebungswerk stützen 180.

Alle fünf hier aufgeführten Bereiche der Auseinandersetzung mit und der Fortführung des bizonalen Gesetzgebungswerkes beschäftigen die Bundesregierung weit über das Jahr 1949 hinaus. In den 32 Sitzungen des Jahres 1949 behandelte das Kabinett insgesamt 30 Gesetzentwürfe. Von den 26 verabschiedeten 181 Gesetzentwürfen wurde später einer zurückgezogen 182.

Zwei Gesetze konnten nach der Behandlung im Bundesrat und im Bundestag 1949 im Bundesgesetzblatt verkündet werden: das Gesetz über das „Notopfer Berlin" 183 und das Amnestiegesetz 184. Dem Wunsch des Kabinetts entsprechend handelte es sich bei diesen ersten Bundesgesetzen nicht um Bagatellsachen 185. Die Verlängerung und Erstreckung des Gesetzes über die Erhebung einer Abgabe „Notopfer Berlin" sollte die Bereitschaft der Bundesregierung demonstrieren, bei der Sicherung Berlins auf dem von den legislativen und exekutiven Organen der Bizone bereits beschrittenen Wege weiterzugehen. Zur Frage eines Amnestiegesetzes hatte der Juristische Ausschuß der Ministerpräsidenten auf die verfassungsrechtlichen Bedenken der Länder hingewiesen 186. Diese Bedenken teilte zunächst auch der Bundesminister der Justiz und er wurde dabei von anderen Bundesministern unterstützt 187. Für den Bundeskanzler jedoch war ein Amnestiegesetz die erste Gelegenheit klarzustellen, daß die allgemeine Staatsgewalt beim Bund und nicht bei den Ländern lag 188.

Wie die Thronbesteigung eines Königs 189 war die Konstituierung der Bundesrepublik für Adenauer der geeignete Anlaß ein Amnestiegesetz des Bundes zu verabschieden.

Mit einer einzigen, allerdings wesentlichen Ausnahme läßt sich für alle vom Kabinett im Jahre 1949 behandelten Gesetzentwürfe die Initiative oder Ausarbeitung von Entwürfen vor Konstituierung der Bundesregierung belegen. Die Verwaltungen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, Wirtschaftsrat und Länderrat sowie die Ausschüsse der Ministerpräsidenten hatten mit ihren Arbeiten und Vorarbeiten den legislativen und exekutiven Organen der Bundesrepublik auch den Weg zum Beginn ihrer Gesetzgebungstätigkeit geebnet. Die Ausnahme stellt das Gesetz zur vorläufigen Regelung der im Dienst des Bundes stehenden Personen dar 190. Mit diesem vorläufigen Beamtengesetz unternahm die Bundesregierung den erfolgreichen Versuch, die Anwendung eines ungeliebten Gesetzes der Militärregierung zu verhindern 191.

Bilanziert man den Beginn der Gesetzgebungstätigkeit der Bundesregierung - auch über das Jahr 1949 hinaus - so läßt sich feststellen, daß die Bundesregierung nicht vor der Aufgabe stand, einen „Neubau" zu errichten. Die Bundesregierung hatte einen „Rohbau" auszugestalten, der bereits errichtet worden war, bevor die Bundesorgane ihre Arbeit aufnahmen.

Fußnoten

150

Vgl. Wortprotokoll der 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 S. 325.

151

B 136/1868. - Siehe Abbildung Nr. 2.

152

Empfehlungen des Juristischen Ausschusses der Ministerpräsidentenkonferenz, Wiesbaden 1949.

153

Abschließender Bericht des Finanzausschusses der Ministerpräsidenten in Z 12/ 63 und 132.

154

Vgl. 1. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 4 a,13. Sitzung am 18. Okt. 1949 TOP 6 b und TOP E und 31. Sitzung am 16. Dez. 1949 TOP 9. Zur Auseinandersetzung Adenauers mit der CDU/CSU-Bundestagsfraktion um den Vortritt bei der Einbringung von Gesetzentwürfen siehe Schreiben Brentanos vom 26. Mai 1950 in Brentano S. 45-49.

155

Detaillierte Zusammenstellung der befristeten Gesetze in Abschließender Bericht S. 15-18.

156

Siehe 16. Sitzung am 28. Okt. 1949 TOP 7.

157

Siehe 15. Sitzung am 25. Okt. 1949 TOP 7.

158

Ebenda.

159

Ebenda.

160

Siehe 19. Sitzung am 4. Nov. 1949 TOP 1.

161

Siehe 28. Sitzung am 6. Dez. 1949 TOP 3.

162

Siehe 31. Sitzung am 16. Dez. 1949 TOP 2.

163

Vgl. 10. Sitzung am 7. Okt. 1949 TOP 4.

164

Empfehlungen Juristischer Ausschuss S. 16-22 und 73-94.

165

Siehe 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 TOP A c und A d, 15. Sitzung am 25. Okt. 1949 TOP 7, 30. Sitzung am 13. Dez. 1949 TOP 7,8 und 9, 32. Sitzung am 21. Dez. 1949 TOP C.

166

Abschließende Gesamtübersicht siehe BGBl. 1950 S. 332-334.

167

Siehe 16. Sitzung am 28. Okt. 1949 TOP 7.

168

Siehe Wörtliche Berichte S. 1891-1892 und 1971.

169

Zusammenstellung der 13 nicht mehr verabschiedeten Gesetze in Abschließender Bericht S. 7.

170

Siehe 15. Sitzung am 25. Okt. 1949 TOP 7.

171

Siehe 26. Sitzung am 25. Nov. 1949 TOP 1.

172

Siehe 32. Sitzung am 21. Dez. 1949 TOP 9.

173

Zusammenstellung in Abschließender Bericht S. 11.

174

Zusammenstellung ebenda S. 12.

175

Siehe 19. Sitzung am 4. Nov. 1949 TOP 2.

176

Siehe 32. Sitzung am 21. Dez. 1949 TOP 25.

177

Siehe 32. Sitzung am 21. Dez. 1949 TOP 8.

178

Siehe 30. Sitzung am 13. Dez. 1949 TOP 5.

179

Detaillierte Zusammenstellung der in den vom Wirtschaftsrat beschlossenen Gesetzen ausgesprochenen Ermächtigungen der Exekutive in Abschließender Bericht S. 19-29.

180

Vgl. 31. Sitzung am 16. Dez. 1949 TOP 1.

181

Zu den 1949 zwar behandelten, aber noch nicht verabschiedeten Gesetzentwürfen siehe 13. Sitzung am 18. Okt. 1949 TOP 4 und 32. Sitzung am 21. Dez. 1949 TOP 7-9.

182

Siehe 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 TOP A b.

183

Siehe 16. Sitzung am 28. Okt. 1949 TOP 7.

184

Siehe 16. Sitzung am 28. Okt. 1949 TOP 5.

185

Siehe 1. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 4 a.

186

Empfehlungen Juristischer Ausschuss S. 13 und 72.

187

Siehe Wortprotokoll der 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 S. 338 f.

188

Ebenda.

189

Ebenda S. 339.

190

Siehe 10. Sitzung am 7. Okt. 1949 TOP 3.

191

Siehe S. 41 f und 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 2.

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