1.7 (k1949k): 6. Die Beziehungen zur Alliierten Hohen Kommission und zu den Verfassungsorganen

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Kabinettsprotokolle 1949 - TitelblattDas Bundeskabinett am Tage der Vereidigung (20. Sept. 1949)Konrad Adenauer im Gespräch mit Theodor HeussFaksimile der Vorlage der Edition: die Kurzprotokolle der KabinettsitzungenAntrittsbesuch des Bundeskanzlers  bei den Hohen Kommissaren

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6. Die Beziehungen zur Alliierten Hohen Kommission und zu den Verfassungsorganen

Neben der Personalpolitik waren die Beziehungen zur Alliierten Hohen Kommission ein weiteres Feld, auf dem der Führungsanspruch des Bundeskanzlers besonders sichtbar wurde 192. Nach seiner eigenen Darstellung hatte in Frankfurt fast jedermann mit den Besatzungsmächten verhandelt 193. Dies sollte nun grundlegend anders werden. Adenauer unternahm einen frühen Versuch, den Bundesministern klarzumachen, daß nur er selbst mit der Hohen Kommission zu verhandeln hatte, daß auch Kontakte in technischen Details nur mit seinem Wissen stattfinden sollten 194. Am Ende des Jahres 1949 mußte der Bundeskanzler allerdings einsehen, daß eine so rigorose Beschränkung der Beziehungen zur Hohen Kommission auf seine Person und auf die inzwischen im Bundeskanzleramt errichtete Verbindungsstelle nicht aufrecht zu halten war 195.

Zwar ließ sich Adenauer zum Antrittsbesuch auf dem Petersberg am 21. September 1949 von fünf Bundesministern begleiten 196. Danach verhandelte der Bundeskanzler 1949 jedoch noch insgesamt neunmal mit den Hohen Kommissaren auf dem Petersberg 197. Aber nur zur ersten Verhandlung, die am 29. September stattfand, ließ sich Adenauer von den Bundesministern Blücher, Erhard und Schäffer sowie den Bankiers Abs 198 und Vocke 199 begleiten 200. Zu allen acht weiteren Verhandlungen ging der Bundeskanzler auf den Petersberg allein in Begleitung Blankenhorns 201. Neben den offiziellen Verhandlungen kam es zusätzlich noch zu einigen informellen Begegnungen Adenauers mit dem britischen und dem amerikanischen Hohen Kommissar. Bei diesen Unterredungen achtete der Bundeskanzler streng darauf, sie nicht in den Amtssitzen 202 der Hohen Kommissare zu führen 203.

Im Umgang mit den Hohen Kommissaren kam es dem Bundeskanzler darauf an, nicht als Befehlsempfänger, sondern als Verhandlungspartner akzeptiert zu werden. Die Wortprotokolle zeigen deutlich, wie Adenauer sich die „Arbeitsteilung" mit der Alliierten Hohen Kommission vorstellte. Er interpretierte das Besatzungsstatut dahin, daß die Entscheidungsgewalt bei der Bundesregierung lag, während der Hohen Kommission das Recht der nachträglichen Kritik an diesen Entscheidungen zustand 204. So deutlich wie den Mitgliedern des Kabinetts konnte er dies freilich den Hohen Kommissaren nicht sagen. Abs, der bei der ersten Verhandlung auf dem Petersberg als Sachverständiger dabei war, hat geschildert, wie der Bundeskanzler gegenüber den Hohen Kommissaren seine Vorstellung verdeutlichte, Verhandlungspartner und nicht Befehlsempfänger zu sein: Nachdem Adenauer bei dieser Verhandlung gegen den Widerstand François-Poncets die Bildung einer Kommission zur Auslegung des Besatzungsstatuts durchgesetzt hatte, nahm François-Poncet das Wort: „Herr Bundeskanzler, wir haben soeben eine Kommission beschlossen. Ich möchte Ihnen nur sagen, die Kommission, sie wird gebildet, sie nützt aber nichts. Denn wenn es sich um die Auslegung des Besatzungsstatuts handelt, werden wir Ihnen sagen, wie es auszulegen ist." Darauf habe Adenauer, ohne die Stimme zu erheben geantwortet: „Herr Oberkommissar, ich muß heute Nachmittag dem Führer der Opposition, Kurt Schumacher, die Frage beantworten: Habe ich auf dem Petersberg verhandelt oder unter einem Diktat gestanden? Haben Sie mit Ihrer Bemerkung die Ergebnisse der Kommission vorwegnehmen wollen oder war es lediglich eine persönliche Bemerkung?" Daraufhin habe François-Poncet in deutscher Sprache seinen Einwand als persönliche Bemerkung bezeichnet 205.

Zur ersten nach außen sichtbaren Kraftprobe zwischen Bundesregierung und der Hohen Kommission kam es in der Frage der nach der Abwertung des britischen Pfundes vom 18. September 1949 notwendigen Neufestsetzung des Wechselkurses von Deutscher Mark zum amerikanischen Dollar 206. Der Ausgang dieser Kraftprobe ist kennzeichnend auch für die nachfolgenden Auseinandersetzungen mit den Hohen Kommissaren: in langwierigen Verhandlungen ließen sich Kompromisse erzielen.

Als ausschlaggebendes Element der Verständigungsmöglichkeiten zwischen der Bundesregierung und den Vertretern der drei Besatzungsmächte ist freilich die auf beiden Seiten ähnliche, wenn nicht gar gleiche politische Zielvorstellung zu nennen. Den westlichen deutschen Teilstaat im wirtschaftlichen und politischen Geflecht der westlichen Staaten zu verankern, war für den Bundeskanzler Ziel und für die Besatzungsmächte Voraussetzung für den allmählichen Verzicht auf die Kontrolle und die Ausübung der obersten Gewalt in ihren Besatzungszonen. Daß sich in dem Verhältnis der Bundesregierung zur Hohen Kommission schon bald gegenseitig anerkannte und beachtete Spielregeln entwickelten, zeigt die Behandlung der Bundesgesetze, die generell erst nach einer Prüfungsfrist für die Alliierte Hohe Kommission ausgefertigt und verkündet werden durften. Vom September 1949 bis März 1951 lagen der Hohen Kommission 295 Bundesgesetze und Verordnungen vor, von denen lediglich drei Gesetze - und auch das nur vorläufig - nicht die Zustimmung der Hohen Kommission fanden 207. Von den 1949 von der Bundesregierung auf den Weg gebrachten Gesetzen waren es das vorläufige Beamtengesetz 208 und das Einkommensteuergesetz 209, die im April 1950 den Einspruch der Kontrolleure auf dem Petersberg erfuhren 210.

Ebenso wie für das Verhältnis Bundesregierung und Hohe Kommission waren auch für den Umgang der vom Grundgesetz geschaffenen Bundesorgane untereinander, speziell für das Verhältnis von Bundesregierung zu Bundesrat und Bundestag Formen der Zusammenarbeit und der Arbeitsteilung zu entwickeln sowie die Grenzen der jeweiligen Befugnisse einzupendeln. Soweit die Kabinettsprotokolle die Bemühungen der Bundesregierung auf diesem Felde dokumentieren, lassen sie auch in dieser Beziehung den Gestaltungs- und Durchsetzungswillen des Bundeskanzlers erkennen. Mit Argwohn achtete er darauf, daß Bundestag und Bundesrat den vom Grundgesetz offengelassenen Spielraum der Bundesregierung nicht einengten, daß die Bundesländer auch in vermeintlichen Formalien der Bundesregierung den Vortritt ließen 211. Besonders in der Diskussion über ein Amnestiegesetz wird die Sorge des Bundeskanzlers um die „übergeordnete Staatsgewalt" des Bundes deutlich. Obwohl der Bundesjustizminister, assistiert vom Bundesfinanzminister, ein Amnestiegesetz als Sache der Länder bezeichnete, bestand der Bundeskanzler auf einem Bundesgesetz 212.

Im Verhältnis zu den Ländern hatte die Bundesregierung eine Rolle zu Partnern zu finden, die bei der Konstituierung der Bundesorgane bereits etabliert waren und mit der Ministerpräsidentenkonferenz den wichtigsten Gesprächspartner der Besatzungsmächte gestellt hatten. Als die seit 1948 existierende ständige Kultusministerkonferenz der Länder im Oktober 1949 verlautbaren ließ, sie werde darauf hinwirken, daß die Kulturhoheit der Länder bei allen Maßnahmen der Bundesorgane gewahrt bleibe und darüber wachen, daß ihre kulturpolitische Arbeit keine Einschränkung erfahre, bekundete die Bundesregierung ihr Mißfallen an solch übergreifenden Gremien ohne Beteiligung des Kabinetts und ohne den Vorsitz durch einen Vertreter der Bundesregierung. Das Kabinett war der Auffassung, „solche Länderausschüsse seien geeignet, die Institution des Bundesrates auszuhöhlen und dem föderativen Gedanken zu schaden" 213.

Mit dem ersten Präsidenten des Bundesrates, Karl Arnold, dem Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens, vereinbarte der Bundeskanzler im November 1949 regelmäßige Besprechungen für Mittwoch und Samstag jeder Woche 214. Diese Vereinbarung war jedoch auf Dauer nicht einzuhalten 215; sie ist ein Beispiel für das anfängliche Suchen nach praktikablen Formen der Zusammenarbeit. Galt auch dem Verhalten und der inneren Organisation des Bundesrates die kritische Aufmerksamkeit der Bundesregierung 216, noch mehr richtete sie ihre Aufmerksamkeit auf das Verhalten des Bundestages, dem gegenüber sie die Handlungsfreiheit der Bundesregierung sichern zu müssen glaubte.

Die Bemühungen, Kompetenzeingriffe durch den Bundestag abzuwehren 217, hinderten die Bundesregierung freilich nicht daran, ihrerseits nach Einfluß auf die Dispositionen des Bundestages zu streben 218.

Nach Ansicht des Bundeskanzlers waren die Ausschüsse des Bundestages auf dem Wege „die Arbeitsweise von Kommissionen einer Stadtverordnetenversammlung anzunehmen und sich in Angelegenheiten der Verwaltung" einzuschalten 219. Umgekehrt aber sah sich das Kabinett selbst dazu berechtigt, die Besetzung der Bundestagsausschüsse und die Verteilung ihrer Vorsitzenden auf die Parteien ausführlich zu diskutieren und vorentscheiden zu wollen 220. Im Sinne der Gewaltenteilung hatte das Grundgesetz dem Bundestag die Gesetzgebungskompetenz und damit die Kontrollfunktion über die Bundesregierung, dem Bundesrat die Mitwirkung an der Gesetzgebung zugewiesen. Der erste Bundeskanzler verstand umgekehrt aber auch die Bundesregierung wiederum als Kontrollorgan über Bundestag und Bundesrat 221.

Da die meisten Kabinettsmitglieder auch Mitglieder des Bundestages waren 222 ), war die Fixierung der Trennungslinie zwischen Exekutive und Legislative zugleich verbunden mit der Suche nach Erprobung von Regeln für das Verhalten innerhalb der Bundesregierung. Der Bundeskanzler ließ nicht zu, daß Bundesminister Anträge ihrer Bundestagsfraktionen unterzeichneten 223, und wies die an der Regierung beteiligten Parteien mehrfach auf die Notwendigkeit eines „koalitionsfreundlichen Verhaltens" hin 224. Trotz dieses starken Führungswillens konnte auch Adenauer interne Kabinettsbeschlüsse nicht immer leicht realisieren. So zeigt es z. B. der Beschluß vom 11. November 1949 über die Bildung eines wirtschaftspolitischen Ausschusses der Bundesregierung 225. Da Blücher und Erhard sich um den Vorsitz stritten, bedurfte es eines neuerlichen Kabinettsbeschlusses im März 1951, um das Wirtschaftskabinett zu begründen 226.

Noch gab es keine Geschäftsordnung der Bundesregierung und der Bundesministerien. Nicht aus den Kabinettsprotokollen, aber aus den Akten der Ressorts ist ersichtlich, daß die analogen Geschäftsordnungen der Weimarer Zeit als Vorbild dienten, soweit es opportun erschien 227. Der Rückgriff auf die Regelungen der Weimarer Zeit wird deutlicher, vergleicht man die 1951 in Kraft gesetzte Geschäftsordnung der Bundesregierung 228 mit der Geschäftsordnung der Reichsregierung aus dem Jahre 1924 229 und die 1958 beschlossene Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien 230 mit der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Reichsministerien 231 aus den Jahren 1924 und 1926. Neben einigen Änderungen läßt dieser Vergleich vor allem die weitgehende Identität der Geschäftsordnungen erkennen.

Bei der Ausgestaltung des Verhältnisses von Bundespräsident und Bundesregierung lehnte der Bundeskanzler den Rückgriff auf das Vorbild der Weimarer Republik entschieden ab. Die Reichspräsidenten Ebert und Hindenburg hatten sich in der Verfassungspraxis das Recht genommen, Kabinettssitzungen und Ministerbesprechungen einzuberufen und dort den Vorsitz zu führen 232. Einem entsprechenden Wunsch des Bundespräsidenten versagte sich der Bundeskanzler 233. Nach dem Vorbilde der Geschäftsordnung der Reichsregierung, die den Leiter des Büros des Reichspräsidenten als Teilnehmer an Kabinettssitzungen bestimmte, einigten sich Adenauer und Heuss, den Chef des Bundespräsidialamtes regelmäßig zu Kabinettssitzungen hinzuzuziehen und so die Unterrichtung des Bundespräsidenten zu gewährleisten 234.

Koblenz im August 1981

Ulrich Enders

Konrad Reiser

Fußnoten

192

Vgl. dazu Buchheim in Adenauer und Seine Zeit Bd. 2 S. 348-349.

193

Vgl. S. 306, 324 und 15. Sitzung am 25. Okt. 1949 TOP 8.

194

Siehe 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 9.

195

Siehe 31. Sitzung am 16. Dez. 1949 TOP 8 Anm. 13.

196

Siehe 1. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 1.

197

Am 29. Sept., 20. und 27. Okt., 15., 17. und 22. Nov., am 8. und 16. Dez.. - Kurzprotokolle der neun Verhandlungen in Foreign Office 1005/1122.

198

Vgl. 3. Sitzung am 21. Sept. 1949 Teilnehmer Anm. 1.

199

Vgl. 3. Sitzung am 21. Sept. 1949 Teilnehmer Anm. 4.

200

Ferner gehörten noch Blankenhorn und Pauls dazu.

201

Zur Verhandlung am 15. Nov. zusätzlich noch den als Assistenten Blankenhorns fungierenden Pauls.

202

Vgl. Anm. 8 zum Wortprotokoll der 4. Sitzung am 23. Sept. 1949.

203

Vgl. Wortprotokoll der 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 S. 327 und 17. Sitzung am 2. Nov. 1949 TOP 1 Anm. 3.

204

Siehe Wortprotokoll der 4. Sitzung 23. Sept. 1949 S. 306 und Wortprotokoll der 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 S. 322 f.

205

Abs in einem Interview der Reihe „Zeugen des Jahrhunderts", das vom Zweiten Deutschen Fernsehen am 19. Jan. 1981 ausgestrahlt wurde.

206

Vgl. 2. Sitzung am 20. Sept. 1949 TOP 5 und insbes. die vier Wortprotokolle.

207

Siehe Plischke S. 162 f.

208

Vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 9.

209

Vgl. 20. Sitzung am 8. Nov. 1949 TOP 2.

210

Im dritten Falle handelte es sich um das Gesetz zur Neuordnung der Treibstoffpreise vom 19. Juni 1950 (BGBl. S. 225), das die Bundesregierung am 10. März 1950 verabschiedet hatte (vgl. 52. Sitzung am 14. März 1950 TOP 3). Die Alliierte Hohe Kommission genehmigte dieses Gesetz nach einem vorläufigen Einspruch vom 16. Mai am 12. Juni 1950 (siehe Plischke S. 163).

211

Vgl. 11. Sitzung am 11. Okt. 1949 TOP 5 c.

212

Siehe 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 TOP 3 und Wortprotokoll der 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 S. 338-341.

213

Siehe 15. Sitzung am 25. Okt. 1949 TOP D.

214

Schriftwechsel Adenauer/Arnold in B 136/4602.

215

Ebenda.

216

Vgl. 11. Sitzung am 11. Okt. 1949 TOP 5 a und 13. Sitzung am 18. Okt. 1949 TOP 6 c.

217

Vgl. 9. Sitzung am 4. Okt. 1949 TOP 8 d und 13. Sitzung am 18. Okt. 1949 TOP 6 a.

218

Vgl. Wortprotokoll der 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 S. 341.

219

Siehe 13. Sitzung am 18. Okt. 1949 TOP 6 a und 20. Sitzung am 8. Nov. 1949 TOP G.

220

Siehe Wortprotokoll der 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 S. 311-313.

221

Vgl. 11. Sitzung am 11. Okt. 1949 TOP 5 a, 13. Sitzung am 18. Okt. 1949 TOP 6 c, 20. Sitzung am 8. Nov. 1949 TOP H, 26. Sitzung am 25. Nov. 1949 TOP E.

222

1949 waren von den Bundesministern Heinemann (MdB ab 1957), Lukaschek, Niklas (MdB ab 1951) und Schuberth (MdB ab 1953) nicht Mitglieder des Bundestages.

223

Siehe 7. Sitzung am 26. Sept. 1949 TOP 2 c.

224

Vgl. 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 TOP 1 c und d, sowie Wortprotokoll der 6. Sitzung am 24. Sept. 1949 S. 310-312.

225

Siehe 21. Sitzung am 11. Nov. 1949 TOP 7.

226

Vgl. Anm. 15 zur 21. Sitzung am 11. Nov. 1949 TOP 7.

227

Vgl. Schreiben Globkes an die Bundesminister vom 25. Febr. 1950 in B 136/4829.

228

Gemeinsames Ministerialblatt S. 137.

229

Reichsministerialblatt S. 173.

230

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien. Herausgegeben vom Bundesminister des Innern. Allgemeiner Teil (GGO I), Bonn 1958 und Besonderer Teil (GGO II), Bonn 1960.

231

Gemeinsame Geschäftsordnung der Reichsministerien. Herausgegeben vom Reichsminister des Innern. Allgemeiner Teil (GGO I), Berlin 1926 und Besonderer Teil (GGO II), Berlin 1924.

232

Dieses Recht des Reichspräsidenten war weder in der Reichsverfassung noch in der Geschäftsordnung der Reichsregierung erwähnt. Staatsrechtler folgerten dieses Recht aus dem Recht des Reichspräsidenten, die Mitglieder der Reichsregierung zu ernennen und zu entlassen (Siehe Georg Anschütz und Richard Thoma [Hrsg.]: Handbuch des Deutschen Staatsrechtes, Bd. 1, Tübingen 1930 S. 491). - Kabinettssitzungen unter dem Vorsitz des Reichspräsidenten wurden als „Ministerrat" oder „Kabinettsrat" bezeichnet.

233

Siehe 8. Sitzung am 28. Sept. 1949 TOP A Anm. 3.

234

Siehe 8. Sitzung am 28. Sept. 1949 TOP A.

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