2.16.3 (k1952k): 1. Das künftige Bundeswahlsystem, BMI

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 5. 1952Das erste Kabinett Adenauer vor dem Palais SchaumburgPortrait Jakob KaiserFranz Böhm (nicht im Bild Nahum Goldmann und Moshe Sharett)Adenauer, Acheson und Schuman

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1. Das künftige Bundeswahlsystem, BMI

Es berichtet zunächst der Bundesinnenminister, der ausgehend von der traditionellen Unterscheidung in Mehrheitswahl- und Verhältniswahlsysteme Ausführungen im Sinne seiner [hier eingefügten] Kabinettsvorlage 10 vom 7.12.51 macht und als geeignetes System das Dreierwahlsystem mit Listenverbindung empfiehlt.

Vorlage

Betr.: Bundeswahlsystem.

Ich bitte im Kabinett eine Aussprache über das künftige Bundeswahlsystem herbeizuführen.

Die Vorbereitungsarbeiten für das Bundeswahlgesetz, die im Bundesministerium des Innern seit längerer Zeit im Gange sind, wurden, da die politische Entscheidung über das Wahlsystem noch nicht getroffen war, auf möglichst breiter Basis durchgeführt. Als sicher konnte dabei lediglich angenommen werden, daß weder das Verhältniswahlrecht der Weimarer Zeit noch das zum ersten Bundestag beschlossene Wahlsystem in Frage kommt.

Es sind deshalb 3 Rohentwürfe 11 ausgearbeitet worden, von denen der eine auf dem Mehrheitswahlsystem beruht und der zweite ein Verhältniswahlsystem besonderer Art in Dreimann-Wahlkreisen darstellt. Dem dritten Entwurf wurde ein kombiniertes System zugrunde gelegt, das ebenfalls neue Wege einschlägt.

1) Die bekannten Vorzüge des Mehrheitswahlsystems legten es zunächst nahe, ein solches in den Vordergrund der Vorbereitungsarbeiten zu stellen. Es galt daher, zunächst unter den verschiedenen Arten der Mehrheitswahlsysteme dasjenige herauszufinden, das für die heutigen Verhältnisse in der Bundesrepublik am geeignetsten erschien. In Frage kamen:

a)

die relative Mehrheitswahl etwa nach englischem Muster,

b)

die absolute Mehrheitswahl, wie sie für den Reichstag bis 1918 galt, mit Stichwahl bei erfolglosem 1. Wahlgang,

c)

eine Kombination dieser beiden Systeme, ebenfalls mit einem zweiten Wahlgang, in dem jedoch nicht die absolute, sondern die relative Mehrheit entscheidet.

Dieses letztere System, das besonders in den romanischen Ländern eingeführt war, hat gegenüber den beiden anderen den Vorzug, daß für den zweiten Wahlgang die Kandidaten auswechselbar sind, was für das heutige Parteileben außerordentlich wichtig erscheint.

2) Zweifellos hat aber das Mehrheitswahlrecht gewisse Nachteile, auf die später noch zurückzukommen sein wird. Nach eingehenden Erörterungen glaube ich deshalb dem Dreierwahlsystem den Vorzug geben zu müssen. Dieses ist zwar systematisch als Verhältniswahlsystem anzusehen, man muß sich aber von der Vorstellung frei machen, daß jedes Verhältniswahlsystem die gleichen unerfreulichen politischen Auswirkungen hätte wie das Proporzsystem in großen Wahlkreisen der Weimarer Zeit. Es zeigt sich vielmehr, daß, je kleiner die Wahlkreise sind, in denen man den Proporz durchführt, um so mehr die politischen Auswirkungen sich denen nähern, die wir bei der Mehrheitswahl haben. Dabei ergibt sich auch, daß dieses Verhältniswahlsystem in kleinsten Wahlkreisen einige Vorzüge hat, die bei der Mehrheitswahl nicht gegeben sind. Dieses Dreierwahlsystem ist nicht ganz neu. Es wurde bereits von den CDU-Ministern in Rheinland-Pfalz für das Landtagswahlgesetz vorgeschlagen. Es ist in dieser Form dort allerdings nicht verwirklicht worden, sondern man hat die Wahlkreise erheblich vergrößert, bis zu 19 Sitzen im einzelnen Wahlkreis, und hat die dadurch bedingten unerfreulichen Auswirkungen des Proporzes nur durch scharfe Sperrklauseln für Splitterparteien ausschalten können 12.

Das Dreierwahlsystem würde so aussehen: Das Bundesgebiet wird in 133 Wahlkreise eingeteilt, in denen je 3 Abgeordnete zu wählen sind, so daß man auf eine Gesamtzahl von 399 Abgeordneten kommt. Man kann bei diesem System natürlich auch die Gesamtzahl der Sitze verringern, wenn man das für opportun hält. Jeder Wahlkreis umfaßt danach etwa 350 bis 400 000 Einwohner, ist also für den Wähler noch einigermaßen übersehbar. Gewählt wird auf Grund von Wahlvorschlägen der Parteien, die bis zu 3 Bewerber enthalten dürfen. Daneben sollen auch Wahlvorschläge unabhängiger Bewerber mit allerdings nur einem Namen zugelassen werden. Entsprechend der Stimmenzahl, die für die einzelnen Wahlvorschläge abgegeben werden, werden den beteiligten Parteien bzw. unabhängigen Kandidaten die Sitze nach dem d'Hondt'schen System (dem Höchstzahlverfahren) zugewiesen. Es ist dasselbe Verfahren, das auch für die Landeslisten bei der ersten Bundestagswahl galt.

Beispiel

Zahl der gültigen Stimmen insgesamt 200 000, davon

Partei A 119 000 Stimmen

Partei B 61 000 Stimmen

Partei C 20 000 Stimmen

dividiert durch 2:

59 500 Stimmen

Partei B 30 500 Stimmen

Partei C 10 000 Stimmen

Ergebnis nach d'Hondt =

2 Sitze

Partei B = 1 Sitz

Partei C = 0 Sitze

Da in jedem Wahlkreis nur 3 Abgeordnete gewählt werden, können in keinem Fall mehr als 3 Parteien bzw. unabhängige Bewerber zum Zuge kommen. In seltenen Fällen wird eine Partei in einem Wahlkreis alle 3 Sitze besetzen können. Das Wahlsystem erlaubt es, daß Listenverbindung zugelassen wird. Diese Möglichkeit ist im Entwurf vorgesehen. Sie ist hinsichtlich der politischen Auswirkungen des Systems von großer Bedeutung. Innerhalb der verbundenen Listen werden die Sitze jeweils nach dem d'Hondt'schen Prinzip zugeteilt. Vorzüge dieses Systems gegenüber der Mehrheitswahl sind:

1.

Der Wahlkreis wird nicht nur durch eine Partei im Bundestag repräsentiert, sondern die Minderheit im Wahlkreis ist, wenn sie nicht ganz unbedeutend ist, ebenfalls vertreten.

2.

Die Wahlkreise sind dreimal so groß wie bei der Mehrheitswahl. Infolgedessen sind bei der Kandidatenaufstellung die lokalen Interessen der Parteimitgliederschaft nicht so ausschlaggebend wie bei der Mehrheitswahl und die sachlichen Gesichtspunkte der Kandidaten-Auslese können sich besser durchsetzen.

3.

Das System bietet die Möglichkeit, an zweiter Stelle auch Kandidaten durchzubringen, die weniger zugkräftig, aber für die Parlamentsarbeit unentbehrlich sind.

Gegenüber dem Proporzsystem der Weimarer Zeit ergeben sich folgende Vorteile:

1.

Zerschlagung der Splitterparteien, soweit es ihnen nicht gelingt, sich in einzelnen Wahlkreisen örtlich stark zu konzentrieren.

2.

Starke Betonung der Personenwahl; im Entwurf ist vorgesehen, daß nicht die einzelne Parteiliste, sondern der einzelne Bewerber angekreuzt wird.

3.

Wegfall aller Landes- und Bundeslisten.

Das Dreierwahlsystem dürfte bei Listenverbindung gegenüber dem ersten Bundestags-Wahlgesetz aller Voraussicht nach eine nicht unbeträchtliche Stärkung der durch Listenverbindung zusammengefaßten Parteiengruppen zur Folge haben (Zurückdrängung der radikalen Gruppen). Ein weiterer Vorzug ist, daß man nur einen Wahlgang braucht und daß Ersatzwahlen bei Ausscheiden von Mitgliedern aus dem Bundestag dadurch vermieden werden können, daß für jeden Abgeordneten zugleich ein Ersatzmann mitaufgestellt wird.

Die allgemeine politische Auswirkung auf die Fortentwicklung der Parteien würde ähnlich wie bei der Mehrheitswahl, jedoch nicht ganz so radikal sein: die kleinen Parteien, soweit sie nicht örtlich besonders kumuliert sind, verschwinden automatisch, ohne daß es einer Sperrklausel bedarf; die großen Parteien werden gestärkt.

3) Das dritte System, das im Bundesministerium des Innern ausgearbeitet worden ist, ist ein kombiniertes System von Mehrheitswahl mit Verhältniswahl. Es vermeidet jedoch die Nachteile der bisher üblichen Mischsysteme, die darin bestehen, daß das Mehrheitsprinzip nur scheinbar betont ist und im Ergebnis entweder nahezu oder ganz der Proporz sich durchsetzt. Nachdem in Bayern das Experiment geglückt ist, dem Wähler ein Zweistimmenwahlrecht zuzumuten 13, wenn auch innerhalb eines verbesserten Verhältniswahlsystems, sieht das vorgeschlagene kombinierte System ebenfalls ein Zweistimmenwahlrecht vor. Danach sollen 240 Kandidaten in Einzelwahlkreisen (also etwa in den 240 bisherigen Bundestagswahlkreisen) nach dem Grundsatz der relativen Mehrheitswahl in einem Wahlgang gewählt werden, während die zweite Stimme des Wählers einer Bundesliste gilt, aus der nach dem Proporzsystem 160 Abgeordnete zu berufen sind. Dieses System vermeidet also die bisher übliche Verrechnung der nicht zum Zuge gekommenen Stimmen und läßt in den Einzelwahlkreisen die Vorzüge der Mehrheitswahl unvermindert sich auswirken, während die für die Parteien ebenso unverkennbaren Vorteile des Proporzes im Rahmen der 160 Sitze ebenfalls zur Geltung kommen. In der Gesamtauswirkung unterscheidet sich dieses System von dem Dreierwahlsystem allerdings nicht unerheblich; die Vorzüge, die die durch Listenverbindung zusammengefaßten Parteigruppen bei der Dreierwahl haben, bestehen hier nicht.

Ich bitte, die Angelegenheit auf die Tagesordnung einer der nächsten Kabinettssitzungen zu setzen.

25 Abdrucke dieses Schreibens sind beigefügt.

Die Herren Bundesminister haben unmittelbar je 5 Abdrucke dieses Schreibens erhalten.

Dr. Lehr

Zu den Darlegungen des Bundesinnenministers nimmt zunächst der Bundeskanzler mit einigen allgemeinen Bemerkungen Stellung. An die Spitze aller Überlegungen müsse die Frage gestellt werden, ob durch das Wahlsystem unter allen Umständen der Grundsatz der Stimmengerechtigkeit aufrechterhalten werden oder ob die Wahl ein arbeitsfähiges Parlament erbringen solle. Nach seiner Meinung sei es notwendig, daß aus den kommenden Bundeswahlen ein Parlament hervorgehe, das die begonnene fruchtbare Arbeit fortführe.

Im einzelnen weist der Bundeskanzler auf die Bedeutung der Wahlkreiseinteilung, die Ausschaltung von Nachwahlen und die Termine der Landeswahlen hin, deren Zusammenlegung anzustreben sei.

Der Abgeordnete Scharnberg erklärt als Vertreter der CDU, daß innerhalb seiner Partei ein Mischsystem zwischen Mehrheits- und Verhältniswahl abgelehnt werde. Diskutabel erscheine einmal das absolute Mehrheitswahlrecht mit Stichwahl, das für den Wähler sehr übersichtlich sei, und zum anderen das Dreierwahlrecht mit Listenverbindung. Der Abgeordnete Scharnberg verschweigt allerdings nicht die Nachteile der Listenverbindung. Im übrigen warnt er dringend davor, einen Wahlrechtsentwurf ohne vorherige Klärung der Mehrheitsverhältnisse ins Parlament zu bringen. Er macht ferner darauf aufmerksam, daß es sehr zweckmäßig wäre, wenn der Bundestag zur Behandlung des Wahlgesetzes einen besonderen Ausschuß einsetzen würde. Der Bundeskanzler und weitere Kabinettsmitglieder stimmen ihm darin durchaus zu.

Der Vizekanzler spricht sich für das für den gegenwärtigen Bundestag geltende Wahlrecht aus, wobei einige Verbesserungen vorgenommen werden könnten. Er weist vor allem darauf hin, daß ein solches Wahlrecht bereits in einigen Ländern - wie Nordrhein-Westfalen 14 - eingeführt sei und er im Interesse der Rechtseinheit für die gleichen Wahlsysteme in Bund und Ländern eintrete. Er hält auch Landes- oder Bundeslisten für vorteilhaft, um damit einen Einfluß auf die Kandidatenaufstellung von der Parteizentrale her ausüben zu können. Zu dem gleichen Vorschlag wie der Vizekanzler kommt der Bundesjustizminister.

Der Bundesfinanzminister führt aus, daß er gegen das Verhältniswahlrecht und daher auch gegen das Dreierwahlrecht sei. Die Entscheidung über das Wahlsystem könne nicht schwerfallen, wenn man von der Frage ausgehe, was staatspolitisch wünschenswert sei. Der Grundsatz der Stimmengerechtigkeit führe im Ergebnis dazu, daß man auch den kranken Elementen im Staate eine Vertretung im Parlament einräume. Er bekennt sich als ein Freund des relativen Mehrheitswahlrechts. Er erklärt außerdem, daß er Gegner eines Systems sei, welches die Auswahl der Wahlkandidaten in die Parteizentrale verlege.

Der Abgeordnete Dr. v. Merkatz ist der Ansicht, daß man von der gegenwärtigen soziologischen Struktur des deutschen Volkes als einer Massendemokratie ausgehen müsse. Daher seien Mehrheitswahlsysteme nicht diskutabel. Bevor er sich endgültig entscheiden könne, müßten genaue statistische Unterlagen geschaffen werden. Er neige weitgehend der von dem Vizekanzler vertretenen Auffassung zu. Dr. v. Merkatz geht besonders auf die Frage der Listenverbindungen ein und erklärt, daß die Koalitionsverhandlungen vor die Wahlen verlegt werden müßten und daß deshalb nicht Listenverbindungen, sondern Wahlvorschlagsverbindungen anzustreben seien.

Der Bundesratsminister stellt demgegenüber das Zweistimmenwahlrecht heraus, wobei es möglich sei, über die zweite Stimme des Wählers auf einer Bundesliste besondere politisch notwendige Persönlichkeiten in das Parlament zu bringen 15.

Der Abgeordnete Scharnberg wendet sich in Erwiderung auf die vorausgegangenen Ausführungen nochmals gegen das Verhältniswahlrecht. Dieses System führe - wie die Vergangenheit gelehrt habe - zu Regierungen der Mitte, deren Basis sich immer mehr verkleinere. Dem Wunsche nach einer Bundesliste könne auch bei dem Mehrheitswahlsystem Rechnung getragen werden, indem etwa 20% der Abgeordneten über eine solche Bundesliste gewählt würden. Er warnt, ebenso wie der Bundesarbeitsminister, vor Wahlsystemen, die den Wähler nicht klar erkennen lassen, wen er wählen soll. Wegen seiner Unübersichtlichkeit wird deshalb das Zweistimmenwahlrecht von dem Abgeordneten Scharnberg abgelehnt.

Auf Anregung von Ministerialdirektor Dr. Globke schlägt der Bundeskanzler vor, der Bundesinnenminister möge zunächst einmal den Dreierwahlvorschlag und das Mehrheitswahlrecht mit Stichwahl und Bundesliste sowie ohne Bundesliste durchrechnen lassen. Das Kabinett stimmt dem Vorschlag zu 16.

Auf Anregung des Bundesfinanzministers soll auch ein Gutachten des bayerischen statistischen Landesamtes über die Erfahrungen mit dem bayerischen Wahlrecht eingeholt werden 17.

Fußnoten

10

Vorlage in B 106/58934 und B 136/1704. - Das vom Parlamentarischen Rat verabschiedete Wahlgesetz zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung vom 15. Juni 1949 (BGBl. S. 21), dem ein modifiziertes Verhältniswahlsystem (Verhältniswahlrecht mit Mehrheitsausgleich) zugrunde lag, hatte nur für die erste Wahlperiode Gültigkeit. Seit Anfang 1950 hatte der BMI verschiedene Wahlverfahren geprüft (vgl. hierzu B 106/3156 f. und 58934) und im Laufe des Jahres 1951 hatten sich auch die Experten der Parteien mit dieser Frage beschäftigt (vgl. lange S. 454-459 und Jesse S. 98). Lehr hatte am 20. Nov. 1951 die Aufnahme von Besprechungen mit den Fraktionen und die Vorlage eines Gesetzentwurfs in Aussicht gestellt (vgl. 187. Sitzung am 20. Nov. 1951 TOP 1). Am 23. Nov. 1951 hatte das Bundeskanzleramt den BMI gebeten, sich vorerst auf die Darstellung der in Betracht kommenden Wahlsysteme zu beschränken (Vermerk vom 23. Nov. 1951 in B 136/1704).

11

Entwürfe vom 20. Juli 1951 in B 106/4303, 4657 und 58934.

12

Das Landeswahlgesetz von Rheinland-Pfalz vom 7. Dez. 1950 (GVBl. S. 317) enthielt in § 42 eine Fünf-Prozent-Klausel.

13

Vgl. Gesetz über Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetz) vom 29. März 1949 (GVBl. S. 69) in der Fassung der Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 27. Sept. 1950 (GVBl. S. 128).

14

Vgl. Gesetz über die Wahl zum Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen (Landeswahlgesetz) in der Fassung vom 20. Nov. 1951 (GVBl. S. 148).

15

Siehe dazu den Vermerk vom 8. März 1952 in B 144/219.

16

Mit Schreiben vom 6. Juni 1952 übersandte der BMI eine graphische Darstellung über die Auswirkung verschiedener Wahlsysteme unter Zugrundelegung des Wahlergebnisses zum ersten Bundestag, wobei er auf die Unmöglichkeit exakter Ermittlungen hinwies (B 106/58934 und B 136/1704). Es wurden dabei folgende Prozentanteile errechnet: I. Verhältniswahl mit Mehrheitsausgleich (tatsächlich angewandt) CDU/CSU 34,6; SPD 32,6; FDP 12,9; DP 4,2; BP 4,2; Splitterparteien 11,5. II. Relative Mehrheitswahl CDU/CSU 47,5; SPD 39,7; FDP 5,0; DP 2,1; BP 4,5; Splitterparteien 1,2. III. Absolute Mehrheitswahl CDU/CSU 61,6; SPD 17,4; FDP 10,2; DP 6,2; BP 1,7; Splitterparteien 2,9. IV. Absolute Mehrheitswahl kombiniert mit 20% Verhältniswahl CDU/CSU 56,2; SPD 20,5; FDP 10,8; DP 5,8; BP 2,0; Splitterparteien 4,7. V. Dreierwahl d'Hondt (mit Listenverbindung) CDU/CSU 44; SPD 34,7; FDP 9,8; DP 5,8; BP 3,5; Splitterparteien 2,2.

17

Mit Schreiben vom 30. April 1952 übersandte das Bayerische Staatsministerium des Innern Unterlagen des Bayerischen Landesamtes über die Wahl zum Bayerischen Landtag vom 26. Nov. 1950 (B 106/3158). - Fortgang 225. Sitzung am 6. Juni 1952 TOP 1.

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