1.4 (k1955k): 4. Außen- und Deutschlandpolitik im Zeichen der Genfer Konferenzen

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 8. 1955Theodor Heuss und Franz-Josef StraußBundestagspräsident Eugen Gerstenmaier vereidigt Hans-Joachim von MerkatzPlakat: Wir wollen ein ehrliches Europa. CDU SaarBundesverteidigungsminister Blank, die Generäle Adolf Heusinger und Hans Speidel

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4. Außen- und Deutschlandpolitik im Zeichen der Genfer Konferenzen

Die Genfer Gipfelkonferenz

Obwohl die Bundesrepublik an den beiden Genfer Konferenzen des Jahres 1955 nicht direkt beteiligt war, konnten die in Genf geführten Verhandlungen der vier Siegermächte die ganze Aufmerksamkeit der Bundesregierung für sich beanspruchen 111.Schon bald nach der Pariser Konferenz von 1954 war der Gedanke einer neuen Viererkonferenz von mehreren Seiten geäußert und insbesondere von Mendès-France nachhaltig verfolgt worden. Am 26. März 1955 erklärte auch der sowjetische Ministerpräsident Bulganin seine Bereitschaft zur Teilnahme an einem Gipfeltreffen, so daß die NATO noch vor der Ratifizierung der Pariser Verträge eine in London tagende Arbeitsgruppe zur Vorbereitung einer Konferenz einsetzte. Adenauer mißtraute dieser Entwicklung, die seiner Furcht vor einem neuem „Potsdam" wieder reichlich Nahrung gab, betonte aber, daß ein neuer Gipfel sich mit allen bestehenden wichtigen Fragen beschäftigen müsse und rechnete daher mit einer Konferenzdauer von ein bis zwei Jahren 112. Immerhin deutete er diese Entwicklung aber als Rechtfertigung seiner bisherigen Deutschlandpolitik, der zufolge die eindeutige Westbindung einer souveränen Bundesrepublik keineswegs das Ende aller Verhandlungen mit der Sowjetunion über die deutsche Frage bedeuten müßte. Deshalb lobte er in seinem Bericht über die Pariser Tagung der NATO-Minister vom 7. bis 11. Mai 1955 die Arbeit der Londoner Planungsgruppe 113.

Sein Mißtrauen gegenüber der Sowjetunion, deren überraschenden Meinungsumschwung in der Österreich-Frage 114 er als Lockangebot an die Westmächte deutete, und auch gegenüber den westlichen Bündnispartnern war jedoch nicht ausgeräumt, fürchtete er doch, daß die Regierungen in Washington, London und Paris am Ende mehr Interesse an Vereinbarungen mit der UdSSR über Sicherheit und Abrüstung zeigen würden als an der Frage der Wiedervereinigung Deutschlands. Nachdem die Westmächte am 6. Juni 1955 der Sowjetunion definitiv ein Treffen in Genf Ende Juli 1955 vorgeschlagen hatten, nutzte der Bundeskanzler die Gelegenheit der Verleihung der Ehrendoktorwürde durch die Harvard-Universität zu einer Reise in die USA vom 13. bis 19. Juni 1955. Dort erläutere er zunächst Präsident Eisenhower und Außenminister Dulles ausführlich die deutsche Position und traf am 17. und 18. Juni 1955 mit den drei westlichen Außenministern zusammen, die in New York ihr Gespräch mit Molotow vorbereiteten, das am Rande der bevorstehenden 10-Jahres-Feier der UNO in San Francisco (20. bis 26. Juni 1955) stattfinden sollte 115.Gleichzeitig stimmte er mit seinen Gesprächspartnern die Reaktion der Bundesregierung auf die Sowjetnote vom 7. Juni 1955 ab, um frühzeitig möglichen „Rapallo-Befürchtungen" im westlichen Ausland entgegenzuwirken. Seinen Rückflug unterbrach Adenauer am 19. Juni 1955 in England, um dem neuen britischen Premierminister Anthony Eden auf dessen Landsitz Chequers seinen Antrittsbesuch abzustatten. Bei diesen Gesprächen erfuhr er, daß Eisenhower, Eden, Faure und Bulganin vom 18. bis 23. Juni 1955 in Genf zusammentreffen würden, um den Rahmen neuer Verhandlungen über die deutsche Frage, die internationale Sicherheit und die Abrüstung abzustecken. Die Klärung der Einzelfragen sollte den Außenministern überlassen werden, die nach entsprechender Vorbereitung im Oktober 1955 wieder in Genf zusammenkommen würden. Eine deutsche Delegation in Genf werde zwar nicht an den Verhandlungen teilnehmen, in allen Deutschland betreffenden Fragen sollte sie aber konsultiert werden.

Die Gespräche im Vorfeld konnten jedoch die Bedenken Adenauers und seiner Regierung nicht ausräumen. Er befürchtete, es könnte der Sowjetführung in Genf gelingen, das Junktim von Wiedervereinigung und europäischer Sicherheit zu lockern, wenn nicht sogar zu lösen. Diese Sorge erhielt Nahrung durch die Entwicklung der öffentlichen Meinung in Frankreich, Großbritannien und den USA. Im westlichen Ausland wurde unter den Hauptproblemen der internationalen Politik die Wiedervereinigung Deutschlands gegenüber Abrüstung und Sicherheit nicht mehr unbedingt als prioritär eingestuft. Der Verlauf des Gipfeltreffens schien diesen Befürchtungen recht zu geben 116.Zwar hielten Eden, Eisenhower und Faure prinzipiell an der westlichen Auffassung fest, daß ein wiedervereinigtes Deutschland die notwendige Voraussetzung eines sicheren Europas sei. Gleichzeitig aber ließen Bulganin und Chruschtschow keinen Zweifel an ihrer Sicht der deutschen Frage; für sie war die deutsche Zweistaatigkeit ein politisches Faktum, das nicht durch einen einfachen Anschluß der DDR an die Bundesrepublik Deutschland revidiert werden könne. Ihren Rückflug nach Moskau unterbrachen sie deshalb auch für einen symbolträchtigen Zwischenstop in Ost-Berlin, wo sie die sogenannte Zwei-Staaten-Theorie erstmals öffentlich formulierten 117.

Angesichts dessen wollte die Bundesregierung nicht in die über weite Strecken geradezu euphorische Beurteilung der Genfer Gipfelkonferenz durch die westliche Öffentlichkeit einstimmen. Diese schien unter dem Eindruck der entspannten Atmosphäre der „Konferenz des Lächelns" zu übersehen, daß die Konferenz außer einem eher vagen Arbeitsauftrag an die Außenminister für deren Genfer Zusammenkunft im Oktober 1955 keine substantiellen Ergebnisse gezeitigt hatte. Entsprechend kritisch fiel dann auch die Bewertung der Konferenz im Kabinett aus 118.Bundesminister Strauß ging in einer regelrechten Philippica sogar soweit, die Genfer Gipfelkonferenz in ihren Auswirkungen mit der Münchener Konferenz von 1938 zu vergleichen. Das Kabinett sah sich nun vor die Aufgabe gestellt, deutlich zu den „Ergebnissen" des Gipfeltreffens Stellung zu beziehen, ohne in der Bundesrepublik den Eindruck einer erfolglosen oder gar gescheiterten Deutschlandpolitik der Bundesregierung entstehen zu lassen. Auch die Vorbereitung der bevorstehenden Moskau-Reise Adenauers wurde durch die deutschlandpolitische Festlegung der UdSSR erheblich erschwert. Es schien danach nahezu unmöglich, in Moskau über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu verhandeln, ohne daß die Bundesrepublik zumindest faktisch die sowjetische Haltung zur Deutschlandfrage akzeptierte und damit selbst der Sowjetunion weiter entgegenkam, als dies den westlichen Verbündeten zugestanden wurde.

Die Genfer Außenmininsterkonferenz

Die Vereinbarung diplomatischer Beziehungen zur Sowjetunion rief dann auch tatsächlich im westlichen Ausland erhebliche Zweifel an der Prinzipientreue der Bundesregierung hervor. Intensive Gespräche mit den Außenministern Frankreichs, Großbritanniens und der USA waren notwendig, die Lage der Bundesrepublik zu erklären und gleichzeitig die Westmächte für die bevorstehende Genfer Außenministerkonferenz auf der bisherigen Linie zu halten. Verhandlungen über die Abrüstung und die Verbesserung der Ost-West-Kontakte als Punkte 2 und 3 auf der Genfer Tagesordnung sollten auch weiterhin nur dann stattfinden, wenn zuvor die verknüpften Fragen der Wiedervereinigung und der europäischen Sicherheit als TOP 1 zu einem befriedigenden Ende geführt worden wären. Zu diesem Zweck traf Außenminister von Brentano zweimal mit Dulles, Macmillan und Pinay zusammen, am 27. und 28. September 1955 in New York und am 24. Oktober 1955, unmittelbar vor Konferenzbeginn, in Paris 119. Während der Konferenz sollte eine von dem deutschen NATO-Botschafter Blankenhorn geleitete Delegation der Bundesregierung ständig engen Kontakt mit den drei Außenministern halten. Die zeitweilig erwogene Möglichkeit, die Bundesrepublik Deutschland könnte als selbständiger Partner an den Verhandlungen direkt beteiligt werden, wurde von der Bundesregierung zurückgewiesen; in diesem Fall hätte die UdSSR auf einer ebenfalls gleichberechtigten Beteiligung der DDR bestehen und so ihrer Zwei-Staaten-Theorie faktisch Anerkennung verschaffen können 120.

Erneut konnten die Gespräche der Konferenz im Vorfeld die Skepsis der Bundesregierung nicht ausräumen. Insgesamt gab man der Konferenz im westlichen Ausland nur noch wenig Chancen auf Erfolg. Das internationale Klima hatte sich im Verlauf des Herbstes infolge des sich verschärfenden Marokko-Konflikts stark verschlechtert. Die unverrückbare Haltung der Sowjetunion in der Deutschlandfrage, die eine Wiedervereinigung davon abhängig machte, daß die „gesellschaftlichen Errungenschaften der DDR" erhalten blieben, ließen ein Scheitern der Konferenz von vorneherein als unvermeidlich erscheinen. Offensichtlich ging es nur noch darum, wer am Ende vor der internationalen Öffentlichkeit den „Schwarzen Peter" haben würde und die Verantwortung für das Scheitern des im Sommer so hoffnungsvoll begonnenen Entspannungsprozesses werde tragen müssen 121.Unter diesen Voraussetzungen stand zu befürchten, daß die westlichen Außenminister auch ohne wirkliche Fortschritte in der deutschen Frage bereit sein könnten, über Abrüstung, Sicherheit und Ost-West-Kontakte zu verhandeln; die öffentliche Meinung in Westeuropa und den USA schien dies ohnehin zu fordern.

Das Interesse am Verlauf der Genfer Außenministerkonferenz war in der Bundesrepublik groß 122.Neben der Bundesregierung entsandten fast alle im Bundestag vertretenen Parteien Beobachter nach Genf, die dort - sehr zum Ärger der Bundesregierung - eine zum Teil rege Gesprächs- und Interviewtätigkeit entwickelten; insbesondere die SPD-Politiker Ollenhauer und Wehner erregten den Unwillen des Kabinetts 123.

Die Konferenz geriet auch tatsächlich bald in die befürchtete Sackgasse, die deutschlandpolitischen Positionen der Vier Mächte erwiesen sich als unvereinbar. Während einer Verhandlungspause reiste Außenminister von Brentano nach Genf, um am 9. November 1955 mit seinen westlichen Kollegen darüber zu beraten, ob gegebenenfalls unter Zurückstellung der deutschen Frage die übrigen Konferenzthemen angegangen werden sollten. Selbstverständlich beharrte von Brentano auf der uneingeschränkten Vorrangigkeit der Wiedervereinigungsproblematik 124. Alle Überlegungen wurden jedoch faktisch gegenstandslos, nachdem Molotow - zwischenzeitlich nach Moskau geflogen und wieder nach Genf zurückgekehrt - am 8. November 1955 eine Rede gehalten und darin unmißverständlich klar gemacht hatte, daß die UdSSR an ihrer Deutschlandpolitik festhalten werde 125.Damit war der Anlaß geboten, die Konferenz für gescheitert anzusehen, obwohl Molotow diese Deutung energisch bestritt. Die Konferenz schleppte sich noch einige Tage hin; am 16. November 1955 gaben die vier Außenminister dann aber deren Scheitern bekannt und gingen ergebnislos auseinander.

Die Bundesregierung legte in der Folge großen Wert darauf, die Verantwortlichkeit für das vorläufige Scheitern jeglicher deutschlandpolitischer Verhandlungen deutlich herauszustellen. Eine entsprechend kommentierende Veröffentlichung der Molotow-Rede vom 8. November 1955 wurde in Auftrag gegeben 126, und die Ausführungen von Brentanos in einer Regierungserklärung vor dem Bundestag am 1. Dezember 1955 zur außenpolitischen Lage ließen an der Meinung des Kabinetts keine Zweifel offen, daß allein die Sowjetunion die Schuld an der jüngsten negativen Entwicklung trage 127.

Die außenpolitische Konsequenz bestand für die Bundesregierung darin, fortan zu Staaten, welche die Eigenstaatlichkeit der DDR anerkannten, keine diplomatischen Beziehungen mehr zu unterhalten. Bereits in seiner Regierungserklärung zur Moskau-Reise hatte Adenauer am 22. September 1955 darauf hingewiesen, daß die Bundesregierung auch weiterhin die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur DDR durch dritte Staaten als unfreundlichen Akt werten würde, die Sowjetunion als eine der Vier Mächte hier eine Ausnahme ohne Beispielfunktion darstelle. Die konsequente Fortentwicklung dieser Position war die sogenannte „Hallstein-Doktrin". Dieser Name bezeichnete den fortan für die Politik der Bundesregierung gültigen Grundsatz, daß die Bundesrepublik Deutschland ihre Beziehungen zu allen Staaten abbrechen würde, die ihrerseits offizielle diplomatische Beziehungen zur DDR aufnähmen 128.Die geistigen Urheber dieses Grundsatzes waren neben Staatssekretär Hallstein Außenminister von Brentano und der Leiter der Politischen Abteilung des Auswärtigen Amts, Wilhelm Grewe. Ohne zuvor im Kabinett diskutiert worden zu sein, erhielt die Hallstein-Doktrin ihre endgültige Fassung in einer Botschafterkonferenz am 8. Dezember 1955 129.

Interzonenverkehr

Ein besonderes Problem der Deutschlandpolitik stellte auch 1955 der Interzonenverkehr dar. Noch vor der Entlassung der beiden deutschen Teilstaaten in die Souveränität setzten die Versuche von UdSSR und DDR ein, der DDR die staatliche Anerkennung zu verschaffen. Die DDR hatte zum 1. April 1955 die Benutzungsgebühren für die Transitstraßen zwischen der Bundesrepublik und Berlin drastisch erhöht 130.Die Bundesregierung reagierte auf Wunsch der USA mit einer Drosselung des Interzonenhandels. Wenn sie damit nicht ernsthafte Versorgungsprobleme für die Bevölkerung der DDR sowie erhebliche Schäden für die westdeutsche Wirtschaft in Kauf nehmen wollte, mußten die Erschwernisse des Berlinverkehrs auf dem Verhandlungswege ausgeräumt werden. Als die Westmächte bei der Sowjetunion gegen die Gebührenerhöhung protestierten, erklärte der sowjetische Hohe Kommissar Puschkin, daß diese Frage in die Kompetenz der DDR-Regierung falle und durch direkte Verhandlungen zwischen Bonn und Ost-Berlin gelöst werden müsse 131.Auch Proteste gegen die Überstellung der Kontrolle und Bewachung der Transitwege an die Behörden der DDR infolge des Vertrags zwischen der Sowjetunion und der DDR vom 20. September 1955 wurden zurückgewiesen; die DDR übe als souveräner Staat auch die Kontrolle über die Transportwege auf ihrem Territorium aus 132.

Bislang hatte die Bundesregierung direkte Kontakte zur DDR-Führung vermieden, um nicht den Anschein zu erwecken, sie erkenne die Ost-Berliner Regierung als staatsrechtlich gleichberechtigten Verhandlungspartner an. Nach der Souveränitätserklärung der Bundesrepublik konnte sie diese rigide Haltung nicht aufrechterhalten, zumal auch die westlichen Verbündeten ihr Interesse an sogenannten „technischen Kontakten" zwischen Vertretern der beiden deutschen Regierungen auf untergeordneter Ebene gezeigt hatten. Am 27. Mai 1955 wurden Vorbesprechungen zwischen dem zuständigen Abteilungsleiter im Bundeswirtschaftsministerium, Carl Krautwig, und Erich Freund als Vertreter des Ministeriums für Außenhandel und innerdeutschen Handel der DDR aufgenommen, am 2. Juni 1955 reisten Vertreter des Bundesverkehrsministeriums zu Gesprächen nach Ost-Berlin 133.Wegen schwerer Probleme in den Bereichen Eisen und Stahl verzichtete die DDR jedoch auf ihre bisherige Forderung nach offiziellen Regierungsverhandlungen.

Die Verhandlungen führten nicht zu einer völligen Rücknahme der Gebührenerhöhung. Die Bundesregierung übernahm die Entschädigung der betroffenen Wirtschaft auf den Bundeshaushalt 134.Trotzdem aber war das Kabinett entschlossen, die Beziehungen zur DDR nicht durch eine Verweigerung weiterer technischer Kontakte zu gefährden, freilich ohne irgendwie den Anschein einer Anerkennung der DDR zu erwecken 135.

Fußnoten

111

Zu den Genfer Konferenzen des Jahres 1955 vgl. Lindemann, Frage.

112

Siehe 80. Sitzung am 4. Mai 1955 TOP C.

113

Siehe 81. Sitzung am 13. Mai 1955 TOP 1.

114

Siehe hierzu 76. Sitzung am 16. März 1955 TOP K, 77. Sitzung am 23. März 1955 TOP 3, 79. Sitzung am 20. April 1955 TOP A und 81. Sitzung am 13. Mai 1955 TOP A.

115

Siehe 87. Sitzung am 22. Juni 1955 TOP 1.

116

Zur Genfer Gipfelkonferenz vgl. Anfänge Sicherheitspolitik, Bd. 3, S. 165-171 und Buchheim, Deutschlandpolitik, S. 74-78.

117

Siehe 93. Sitzung am 27. Juli 1955 TOP B.

118

Siehe 93. Sitzung am 27. Juli 1955 TOP B.

119

Siehe Sondersitzung am 11. Okt. 1955 TOP B und Sondersitzung am 27. Okt. 1955 TOP A.

120

Siehe 102. Sitzung am 21. Okt. 1955 TOP 1.

121

Siehe das Zitat Preuskers ebenda.

122

Zur Genfer Außenministerkonferenz vgl. Anfänge Sicherheitspolitik, Bd. 3, S. 183-188.

123

Siehe 105. Sitzung am 9. Nov. 1955 TOP A.

124

Siehe Sondersitzung am 11. Nov. 1955 TOP A.

125

Siehe ebenda.

126

Siehe Sondersitzung am 15. Nov. 1955 TOP A

127

Siehe 108. Sitzung am 30. Nov. 1955 TOP A und 1.

128

Vgl. hierzu Buchheim, Deutschlandpolitik, S. 81-83 und Kosthorst, Brentano, S. 88-93.

129

Unterlagen im Nachlaß Blankenhorns (N 1351/41a).

130

Siehe 79. Sitzung am 20. April 1955 TOP C.

131

Siehe 81. Sitzung am 13. Mai 1955 TOP 3.

132

Siehe 102. Sitzung am 21. Okt. 1955 TOP D.

133

Siehe 84. Sitzung am 2. Juni 1955 TOP A.

134

Siehe 93. Sitzung am 27. Juli 1955 TOP 1.

135

Siehe 110. Sitzung am 21. Dez. 1955 TOP 2.

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