1.1 (k1963k): Europapolitik

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 16. 1963Schreiben Adenauers zur Anwesenheit in KabinettssitzungenDas Kabinett Erhard bei Bundespräsident Lübke am 17. Oktober 1963Hans Krüger, Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und KriegsgeschädigteDDR-Propaganda gegen die Strafrechtsreform

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Europapolitik

Eines der herausragenden Themen des Jahres 1963 war der deutsch-französische Freundschaftsvertrag, den Adenauer und de Gaulle mit großem Zeremoniell am 22. Januar 1963 im Pariser Elysée-Palast unterzeichneten. Er sollte die Aussöhnung zwischen Deutschland und Frankreich besiegeln und gleichzeitig das europäische Einigungswerk untermauern.

Doch schon vor seiner feierlichen Unterzeichnung stieß der Vertrag auf eine unerwartet heftige Kritik. Ausgelöst hatte diese Turbulenzen der französische Staatspräsident, der in einer groß angelegten Pressekonferenz am 14. Januar 1963 sowohl einem Beitritt Großbritanniens zur EWG als auch dem amerikanisch-britischen Vorschlag zur Aufstellung einer multilateralen Atomstreitmacht eine unmissverständliche Absage erteilte. Darüber hinaus bestritt er ganz allgemein Großbritanniens Eignung zur EWG-Mitgliedschaft und bezweifelte die Bündnisfähigkeit der Vereinigten Staaten. Passten diese Äußerungen in das von de Gaulle propagierte Konzept eines von den Bindungen an die USA losgelösten Europas, so warfen sie doch durch ihre zeitliche Nähe zum deutsch-französischen Freundschaftsvertrag Fragen nach dem künftigen außenpolitischen Kurs der Bundesregierung auf. Befürchtet wurde nichts weniger als ihre Abkehr von ihrer bisherigen Zusammenarbeit im atlantischen Bündnis, ein Verzicht auf die europäischen Integrations- und Erweiterungsbemühungen und eine Hinwendung der Bundesrepublik zu einem kontinentalen Zweibund, der die Gefahr einer Blockbildung im westlichen Lager mit Deutschland und Frankreich einerseits und den USA und Großbritannien andererseits heraufbeschwor.

Vor allem bei der amerikanischen Regierung erweckte der Freundschaftsvertrag Argwohn 1. Auf verschiedenen diplomatischen Kanälen verlieh sie ihrer Sorge um einen Kurswechsel Ausdruck. Schließlich drohte sie sogar indirekt mit dem Abzug ihrer Truppen aus Europa, sollte es zu einer solchen Entwicklung kommen. Die Bundesregierung sah sich unter diesem massiven Druck wiederholt gezwungen, den Versöhnungsaspekt des Vertrages und den Gedanken des europäischen Einigungswerkes hervorzuheben und die Kontinuität ihrer Europa- und Bündnispolitik zu beteuern. Schließlich musste der Staatssekretär im Auswärtigen Amt Karl Carstens eigens nach Washington reisen, um Zweifel an der Bündnistreue auszuräumen und der amerikanischen Schutzmacht die Kontinuität der bisherigen Bündnis- und Sicherheitspolitik zu bestätigen 2.

Weniger ins Gewicht fiel dagegen die ablehnende Haltung der Sowjetunion, die vor allem eine verstärkte militärische Zusammenarbeit zwischen Frankreich und der Bundesrepublik befürchtete 3. Hier reagierte die Bundesregierung mit eingespielter Routine, als sie in ihrer Antwortnote den Protest der Sowjetunion als übliche Propagandaaktion darstellte und ihrerseits ihre friedlichen Absichten hervorhob 4.

Unter dem Schock der gescheiterten Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien formierte sich auch in der Bundesrepublik ein parteiübergreifender Widerstand gegen das Vertragswerk. Die Bundesregierung sah sich genötigt, in einer Regierungserklärung 5 ihren europapolitischen Kurs darzustellen und den Vertrag mit Frankreich zu verteidigen. Auch innerhalb der Regierungskoalition und selbst in der CDU/CSU-Fraktion blieb der Vertrag umstritten. Die Gaullisten um Adenauer und um den Vorsitzenden der CSU Franz Josef Strauß traten für eine stärkere Bindung der Bundesrepublik an Frankreich ein, während die Atlantiker unter der Führung von Bundesaußenminister Gerhard Schröder und Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard an der traditionellen außenpolitischen Linie der transatlantischen Zusammenarbeit mit den USA festhielten. Letztere traten zwar aus tiefster Überzeugung für eine Versöhnung mit Frankreich ein, lehnten aber den Vertrag in der vorliegenden Form ab. Ihnen war daran gelegen, in den Vertrag Sicherheiten einzubauen, die eine Abkehr von der bisherigen Bündnis- und Europapolitik verhindern sollten. Diese Haltung gewann schließlich eine breite Unterstützung und bestimmte auch das Ratifizierungsverfahren des als Gesetz vorgelegten Freundschaftsvertrages. So billigte zwar der Bundesrat den Gesetzentwurf, fügte ihm aber eine Resolution bei, in der die Bundesregierung aufgefordert wurde, die Vertragsziele in den Dienst der bisherigen Außenpolitik zu stellen 6. Der Bundestag ging noch einen Schritt weiter, als er dem Gesetzentwurf eine Präambel mit gleicher Tendenz voranstellte 7. Erst nach diesen deutlichen Korrekturen fand das Ratifizierungsgesetz eine eindrucksvolle Mehrheit im Parlament 8. Die klaren Einschränkungen des außenpolitischen Handlungsspielraumes minderten zweifellos den politischen Wert des Vertrages, schloss er doch nunmehr bündnispolitische Alternativen aus. Von den ursprünglich weitreichenden Möglichkeiten einer Zusammenarbeit blieben somit lediglich regelmäßige Konsultationen auf allen politischen Gebieten sowie der Ausbau der kulturellen Zusammenarbeit übrig.

In einer entsprechend nüchternen Atmosphäre verlief daher auch das erste nach dem Vertrag vorgesehene Konsultationsgespräch in Bonn Anfang Juli 1963, das auch ein erstes persönliches Gespräch zwischen de Gaulle und dem designierten Bundeskanzler Erhard brachte 9. Von anhaltender Wirkung war jedoch die Unterzeichnung eines Regierungsabkommens über die Errichtung eines deutsch-französischen Jugendwerkes 10 durch die Außenminister beider Länder, dessen Entwurf vom Kabinett ebenso gebilligt wurde wie die Personalvorschläge zur Besetzung der Leitung des in Bonn angesiedelten Generalsekretariats sowie des Kuratoriums 11. Die Zusammenarbeit sollte zudem weitere Kulturbereiche wie die Spracherziehung und den wissenschaftlichen Austausch einbeziehen. Auf diesen Gebieten hatten aber die Länder die Zuständigkeit für sich reklamiert und den baden-württembergischen Ministerpräsidenten Kurt Georg Kiesinger als Repräsentanten der Bundesregierung und als Partner für die Konsultationsgespräche mit dem französischen Erziehungsminister Christian Fouchet benannt 12.

Nach diesen anfänglichen Turbulenzen um das Vertragswerk war die Bundesregierung darum bemüht, dem französischen Partner nicht weitere Enttäuschungen zuzumuten. So ist auch die Zurückhaltung zu erklären, welche die Bundesregierung in der Affäre um den vom französischen Geheimdienst aus München nach Paris entführten Panzeroberst und Führer der Organisation de l'Armée Secrète, Antoine Argoud, an den Tag legte 13. Wollte die Bundesregierung die Angelegenheit möglichst diskret behandeln, so war es die Opposition, die in parlamentarischen Eingaben nach der Vereinbarkeit der flagranten Verletzung deutscher Hoheitsrechte durch französische Staatsorgane mit dem gerade unterzeichneten Freundschaftsvertrag fragte, wiederholt die Rückführung Argouds forderte und so die Bundesregierung zwang, in dieser Angelegenheit, wenn auch zögernd, tätig zu werden 14.

Die Ankündigung de Gaulles, die Verhandlungen über den Beitritt Großbritanniens zur EWG zu beenden, hatte die übrigen Mitgliedstaaten der Sechsergemeinschaft völlig unvorbereitet getroffen. Sie hatten sich für eine Aufnahme ausgesprochen und wirtschaftliche Bedenken gegenüber dem übergeordneten politischen Ziel einer Erweiterung der Gemeinschaft zurückgestellt. Mit dem Scheitern der Verhandlungen war zudem auch der Plan einer Europäischen Politischen Gemeinschaft auf Eis gelegt, den die kleineren Mitgliedstaaten der EWG von einem erfolgreichen Abschluss der Beitrittsverhandlungen abhängig gemacht hatten 15. In der Einschätzung der französischen Europapolitik brachen erneut die Gegensätze zwischen den Befürwortern einer Erweiterung der Gemeinschaft und den Anhängern einer auf Kontinentaleuropa konzentrierten Integrationspolitik auf. Als die Bundesregierung ihre Haltung für die entscheidende Sitzung des EWG-Ministerrates festzulegen hatte, trat Bundesaußenminister Gerhard Schröder für eine klare Stellungnahme zugunsten eines Beitritts ein, während Adenauer darauf bestand, jede weitere inhaltliche Erörterung zu vermeiden und durch eine Beschränkung auf prozedurale Fragen Frankreich nicht zu sehr in Bedrängnis zu bringen 16.

Entgegen der Verhandlungsdirektive Adenauers setzte sich Schröder in der Sitzung des Ministerrates am 29. Januar 1963 für eine Fortführung der Verhandlungen wenigstens zu einem späteren Zeitpunkt ein. Doch auch dieser letzte Versuch scheiterte an der unnachgiebigen Haltung Frankreichs. Als das Kabinett am 30. Januar 1963 Bilanz zog, musste Schröder, der nach seinem Besuch Anfang des Monats in London die Hauptschwierigkeiten bereits überwunden sah 17, enttäuscht das Scheitern der Verhandlungen eingestehen 18. Konsterniert und zum Teil verärgert reagierten auch die Regierungen der anderen Mitgliedstaaten. So setzten sie nicht nur eine Routinekonferenz der Finanzminister der Sechsergemeinschaft aus 19. Die Niederlande und Italien weigerten sich auch, ein Assoziierungsabkommen der EWG mit Staaten Afrikas und überseeischen Ländern und Hoheitsgebieten zu unterzeichnen, das die aus der Kolonialzeit erwachsenen wirtschaftlichen Verflechtungen berücksichtigen sollte und für Frankreich als ehemalige Kolonialmacht von besonderer Bedeutung war 20.

Ferner wurden auch die Verhandlungen mit den übrigen Staaten der EFTA suspendiert, ebenso die Gespräche über Assoziierungsabkommen der EWG mit Portugal, Spanien und Zypern. Allein mit der Türkei kam 1963 ein Abkommen zur Gründung einer Assoziation zustande, das unter maßgeblicher Beteiligung der Bundesregierung vorangetrieben worden war. Es sah eine Vorbereitungsphase von fünf bis zehn Jahren vor, der sich bis zur Errichtung einer Zollunion mit der EWG eine Übergangsphase von zwölf Jahren anschließen sollte 21.

So bestand die Gefahr, dass die von Frankreich ausgelöste Vertrauenskrise auch die Zusammenarbeit innerhalb der Gemeinschaft beeinträchtigen und den geplanten Integrationsprozess gefährden würde. In dieser Phase gelang es der Bundesregierung, mit einer neuen Initiative die drohende Stagnation zu überwinden. Ausgangspunkt war Adenauers Kritik an der mangelnden Zusammenarbeit der für die Europapolitik verantwortlichen Ministerien. Seinen Vorschlag, eine ressortübergreifende Arbeitsgruppe zu schaffen, griff Schröder auf und erweiterte ihn um den Auftrag, in einem Gesamtüberblick die wichtigsten Aufgaben und Probleme der europäischen Integration darzustellen 22. Dieser Ausschuss arbeitete ein Programm in Form von Richtlinien aus, die das Auswärtige Amt und das Bundeswirtschaftsministerium dem Kabinett vorlegten. Darin wurde empfohlen, den Integrationsprozess durch den Ausbau der Zollunion fortzuführen, die Fusion der Exekutiven und die Stärkung des Europaparlaments anzustreben, an einem Beitritt Großbritanniens festzuhalten sowie die Beziehungen der Gemeinschaft zu anderen Wirtschaftsorganisationen durch den Abbau von Handelsbeschränkungen zu intensivieren 23. Nach der Genehmigung durch das Kabinett trug Schröder Anfang April 1963 die Grundzüge dieser Richtlinien dem Ministerrat vor, der ihnen zustimmte und sie als Arbeitsprogramm für das Jahr 1963 annahm. Die positive Reaktion wurde mit Erleichterung aufgenommen und allgemein als eine Überwindung der Krise gewertet 24. Nach Maßgabe dieses Arbeitsprogramms verständigte sich der Ministerrat der EWG am 9. Mai 1963 auf einen synchronen Ausbau der Beziehungen nach innen wie nach außen. Ferner beschloss er, auf dem Agrarsektor die Integration weiter voranzutreiben. Dazu sollten bis zum 31. Dezember 1963 neue Marktordnungen für Milcherzeugnisse, Rindfleisch und Reis sowie eine Preisregelung für das Getreidewirtschaftsjahr 1963/1964 verabschiedet und in enger Abstimmung mit den GATT-Verhandlungen der Kennedy-Runde unter dem Gesichtspunkt des Abbaus von Handelshemmnissen des EWG-Raumes gegenüber Drittländern durchgeführt werden 25.

Dieser Plan konnte jedoch nur mit Mühe eingehalten werden. Erst in langen und teilweise sehr schwierigen Verhandlungen gelang dem Ministerrat am 23. Dezember 1963 eine grundsätzliche Einigung über die beabsichtigten Marktordnungen 26. Konnte die Bundesregierung den Verordnungen über Rindfleisch und Reis ohne große Bedenken zustimmen, so bereitete ihr die Marktregelung für Milch und Milchprodukte erhebliche Probleme. Sie befürchtete wegen der vorgesehenen Preiserhöhung negative Auswirkungen auf die Lebenshaltungskosten und wegen des geplanten schrittweisen Abbaus der Subventionen Einkommenseinbußen in der Landwirtschaft. Erst nach einem Kompromiss, der der Bundesrepublik zugestand, während der Übergangszeit bis zum 31. Dezember 1969 das bisherige Subventionssystem beizubehalten, konnte eine Marktregelung auch in diesem landwirtschaftlichen Bereich realisiert werden 27.

Umstritten blieb dagegen die Frage der Getreidepreise. Schon als die ersten Vorschläge der Kommission zu einer Annäherung der Preise innerhalb der Gemeinschaft und zur Festlegung gemeinschaftlicher Preisrelationen bei einzelnen Getreidearten bekannt wurden, meldete der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Werner Schwarz Bedenken an 28. Bei den in der Bundesrepublik bestehenden hohen Getreidepreisen befürchtete er Einnahmeausfälle in der Landwirtschaft, die seiner Meinung nach auch aus Haushaltsmitteln nicht mehr ausgeglichen werden könnten. Einen erneuten Vorstoß unternahm der Vizepräsident der EWG-Kommission Sicco Mansholt, der in der Ministerratssitzung vom 5. November 1963 die Einführung eines gemeinsamen Getreidepreisniveaus in einem Zug schon ab dem 1. Juli 1964 vorschlug und für die zu erwartenden Einkommenseinbußen für eine Übergangszeit einen von der Gemeinschaft zu finanzierenden Ausgleich in Erwägung zog. Die Bundesregierung reagierte zunächst abwartend 29, dann aber mit einer deutlichen Ablehnung. In Anbetracht der Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Regierungskoalition und in den Bundestagsfraktionen sah sie sich zudem auch nicht in der Lage, den im Arbeitsprogramm vereinbarten Termin vom 31. Dezember 1963 einzuhalten 30. Zur Beruhigung der betroffenen Kreise aus der Landwirtschaft gab sie eine Presseerklärung heraus, in der sie eine Vorverlegung der Preisangleichung ablehnte, an den Zielen des EWG-Vertrages, bis zum 31. Dezember 1969 den gemeinsamen Agrarmarkt zu verwirklichen, jedoch festhielt 31. Eine Verständigung über die Getreidepreisfrage konnte erst ein Jahr später im Dezember 1964 erreicht werden.

Nicht auf der Tagesordnung für das Jahr 1963 stand die Marktordnung für Fette und Öle, auf die sich die Mitgliedstaaten der EWG verständigten, wenngleich sich die Bundesregierung hinsichtlich ihrer Finanzierungsvorstellungen nicht durchsetzen konnte 32. Zudem einigten sie sich auf eine Angleichung des Veterinärwesens 33 sowie auf Abschöpfungsermäßigungen bei Schweineeinfuhren 34.

Der geplante Abbau von Handelshemmnissen der Sechsergemeinschaft gegenüber Drittstaaten bei gleichzeitigem Schutz der einheimischen Wirtschaft schuf zusätzliche Probleme innerhalb der Gemeinschaft. So tangierte die beabsichtigte Einfuhr von Schlachthühnern aus den USA die Erzeugerinteressen insbesondere in der Bundesrepublik. Liberalisierungsanspruch und Interessenschutz gerieten in einen Konflikt, der zum sogenannten Hähnchenkrieg eskalierte. Die USA bedrängten schon seit längerer Zeit die EWG, den Einschleusungspreis für Schlachthühner abzusenken. Eine entsprechende, von der EWG-Kommission vorgeschlagene Verordnung lehnte Schwarz jedoch mit Rücksicht auf die einheimischen Anbieter ab 35. Schröder und Erhard traten dagegen aus außenpolitischer Rücksichtnahme und aus liberaler Überzeugung für eine Absenkung ein 36. Die Zugeständnisse des Ministerrats der EWG entsprachen jedoch nicht den Forderungen der USA, die schließlich wirtschaftliche Gegenmaßnahmen androhten 37. Anfang des Jahres 1964 führten sie Strafzölle ein, von denen die Bundesrepublik besonders hart betroffen war.

Der fortschreitende europäische Integrationsprozess war von internen Bemühungen der Bundesregierung begleitet, die zunehmend komplexer werdenden Entscheidungsstrukturen übersichtlicher zu gestalten. So wurde zur Koordinierung der Europapolitik ein Staatssekretärsausschuss installiert, der in unregelmäßigen Abständen aktuelle Fragen der Integrationspolitik erörterte. Dagegen scheiterten die Bestrebungen des Auswärtigen Amtes und des Bundeswirtschaftsministeriums, die Aktivitäten zu koordinieren und ihr Verhandlungsmandat im Rahmen der EWG auszuweiten, an den Ressortinteressen des Landwirtschafts- wie des Verkehrsministeriums 38.

Auch die im Bundestag vertretenen Parteien waren darum bemüht, den vielschichtigen Informationsstrom zu steuern. So errichtete der Ältestenrat ein ihm zugeordnetes, als Integrations-Ältestenrat bezeichnetes technisches Sekretariat, das die Verbindung zwischen dem Parlament und den zentralen europäischen Einrichtungen herstellen sollte. Mit dieser Lösung konnte sich auch Adenauer abfinden, der ursprünglich bei der Absicht des Ältestenrates eine Kompetenzverschiebung in der Europapolitik zugunsten des Bundestages befürchtet hatte 39.

Neben dem Prozess der wirtschaftlichen Integration innerhalb der Sechsergemeinschaft intensivierte die Bundesregierung auch ihre Zusammenarbeit auf dem Gebiet der europäischen Weltraumforschung. Hierzu brachte sie die entsprechenden Ratifizierungsgesetze zu den Übereinkommen zur Errichtung einer Europäischen Organisation zur Entwicklung und zum Bau von Satellitenträgern und zur Gründung einer Europäischen Weltraumforschungsorganisation auf den Weg der parlamentarischen Beratung 40.

Fußnoten

1

Vgl. Sondersitzung am 25. Jan. 1963 TOP 1.

2

Vgl. Sondersitzung am 4. Febr. 1963 TOP A.

3

Vgl. 63. Sitzung am 6. Febr. 1963 TOP 2.

4

Vgl. 70. Sitzung am 27. März 1963 TOP C.

5

Vgl. Sondersitzung am 4. Febr. 1963 TOP 1.

6

Vgl. 67. Sitzung am 7. März 1963 TOP B.

7

Vgl. Sondersitzung am 19. März 1963 TOP A.

8

Vgl. 76. Sitzung am 16. Mai 1963 TOP A.

9

Vgl. 81. Sitzung am 27. Juni 1963 TOP C.

10

Vgl. 82. Sitzung am 3. Juli 1963 TOP 2.

11

Vgl. 94. Sitzung am 9. Okt. 1963 TOP A.

12

Vgl. 82. Sitzung am 3. Juli 1963 TOP C.

13

Vgl. 67. Sitzung am 7. März 1963 TOP A.

14

Vgl. 100. Sitzung am 19. Nov. 1963 TOP B.

15

Vgl. 81. Sitzung am 27. Juni 1963 TOP C.

16

Vgl. Sondersitzung am 25. Jan. 1963 TOP 1.

17

Vgl. 59. Sitzung am 9. Jan. 1963 TOP J.

18

Vgl. 62. Sitzung am 30. Jan. 1963 TOP A.

19

Vgl. 62. Sitzung am 30. Jan. 1963 TOP B.

20

Vgl. 66. Sitzung am 28. Febr. 1963 TOP E.

21

Vgl. 74. Sitzung am 2. Mai 1963 TOP 4.

22

Vgl. 63. Sitzung am 6. Febr. 1963 TOP A.

23

Vgl. 70. Sitzung am 27. März 1963 TOP B.

24

Vgl. 71. Sitzung am 3. April 1963 TOP E.

25

Vgl. 77. Sitzung am 22. Mai 1963 TOP A.

26

Vgl. 104. Sitzung (Fortsetzung) am 19. Dez. 1963 TOP B.

27

Vgl. 102. Sitzung am 4. Dez. 1963 TOP E, 103. Sitzung am 11. Dez. 1963 TOP 10 und 104. Sitzung am 18. Dez. 1963 TOP C.

28

Vgl. 68. Sitzung am 15. März 1963 TOP A, 73. Sitzung am 24. April 1963 TOP 9 und 75. Sitzung am 7. Mai 1963 TOP 2.

29

Vgl. 98. Sitzung am 6. Nov. 1963 TOP B.

30

Vgl. 103. Sitzung am 11. Dez. 1963 TOP 9, 104. Sitzung am 18. Dez. 1963 TOP D und 104. Sitzung (Fortsetzung) am 19. Dez. 1963 TOP A.

31

Vgl. 103. Sitzung am 11. Dez. 1963 TOP 10.

32

Vgl. 103. Sitzung am 11. Dez. 1963 TOP 8.

33

Vgl. 103. Sitzung am 11. Dez. 1963 TOP 4.

34

Vgl. 101. Sitzung am 27. Nov. 1963 TOP I.

35

Vgl. 78. Sitzung am 29. Mai 1963 TOP C.

36

Vgl. 85. Sitzung am 24. Juli 1963 TOP 2.

37

Vgl. 91. Sitzung am 18. Sept. 1963 TOP 4.

38

Vgl. 84. Sitzung am 17. Juli 1963 TOP 3.

39

Vgl. 74. Sitzung am 2. Mai 1963 TOP G.

40

Vgl. 83. Sitzung am 10. Juli 1963 TOP 5 und 6.

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