1.5 (k1963k): Wirtschaft und Finanzen

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 16. 1963Schreiben Adenauers zur Anwesenheit in KabinettssitzungenDas Kabinett Erhard bei Bundespräsident Lübke am 17. Oktober 1963Hans Krüger, Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und KriegsgeschädigteDDR-Propaganda gegen die Strafrechtsreform

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Wirtschaft und Finanzen

Auch 1963 setzte sich in der Bundesrepublik die ungebrochene wirtschaftliche Aufwärtsentwicklung fort, wenn auch weniger ausgeprägt als in den vergangenen Jahren. Hatte das Bruttosozialprodukt 1962 noch um 8,8% zugenommen, so waren es 1963 nurmehr 6,0%. Ebenso schwächte sich der Preisanstieg von 3,9 auf 3,2% ab. Diese Entwicklung war auf ein Abflauen der Gesamtnachfrage zurückzuführen, die u. a. durch einen geringeren Anstieg der Löhne und Gehälter bedingt war. Zwischen 1960 und 1962 waren diese je beschäftigten Arbeitnehmer durchschnittlich um 9 bis 10% gestiegen, 1963 dagegen nur noch um rund 6%. Diese Zuwächse waren möglich angesichts eines fortdauernden Arbeitskräftemangels, der sich 1963 in einer Arbeitslosenquote von 0,4% niederschlug, und in einer Zeit, in der die Gesamtnachfrage größer war als das Warenangebot 103.

Gestiegene Einkommen und deutliche Verbesserungen staatlicher Leistungen für Unterstützungsempfänger sowie steigende Renten und Pensionen hielten den privaten Verbrauch auf hohem Niveau, heizten aber auch die Inflation an. Die Bundesregierung war zwar um eine Preisstabilisierung bemüht, doch konnte sie, zum Teil durch Ausgabenbeschlüsse des Bundestags gezwungen, eine Einschränkung des Staatsverbrauchs nicht immer durchsetzen.

So hatte der Bundeswirtschaftsminister 1962 ein Preisstabilisierungsprogramm angekündigt und in dessen Rahmen einen Bericht vorgelegt, der die wirtschaftliche Situation des Jahres 1962 analysierte und die Aussichten für 1963 darstellte 104. Ende des Jahres legte er einen analogen Bericht für das Jahr 1964 vor 105. Bis zur Einrichtung des geplanten Sachverständigenrates 106 sollten damit Entscheidungsgrundlagen für die Bundesregierung insbesondere hinsichtlich ihrer Ausgabenpolitik vorliegen.

Als Risikofaktor für die Durchführung eines Stabilitätsprogrammes erwiesen sich erneut die Tarifverhandlungen, die 1963 in der gewerblichen Wirtschaft wie im öffentlichen Dienst anstanden. Wie groß aus der Sicht der Bundesregierung die Gefahr weiterer Lohnsteigerungen war, zeigten schon die tarifpolitischen Auseinandersetzungen in der Metallindustrie Baden-Württembergs im April 1963, in der die Arbeitgeber auf Schwerpunktstreiks erstmals seit über dreißig Jahren mit geschlossenen Aussperrungen reagierten. Unter Vermittlung Erhards wurde eine 5 %-ige Lohnerhöhung vereinbart und damit eine Ausdehnung der Streiks auf Nordrhein-Westfalen verhindert. Erneut wurde der Bundesregierung das Fehlen eines Steuerungsinstrumentes bewusst. Möglichkeiten zur Einschränkung der Tarifautonomie wurden zwar diskutiert, blieben aber wie auch bei früheren Erörterungen im Kabinett ohne weitere Auswirkung 107.

Als einen Beitrag zur Stabilisierung der Preise verstand die Bundesregierung ihre Bemühungen, die Nachfrage im Baubereich zu dämpfen. Bereits im Dezember 1962 hatte sie die Geltungsdauer des Gesetzes zur Einschränkung der Bautätigkeit bis zum 31. Oktober 1964 ausdehnen wollen, war aber auf den Widerstand der parlamentarischen Gremien gestoßen, die die Frist auf den 31. Dezember 1963 verkürzten. Immerhin gelang es ihr aber, Ausnahmeregelungen abzuwehren, welche die gewünschte Wirkung des Gesetzes geschmälert hätten 108. Ferner beschloss das Kabinett eine zeitliche Streckung der Bauaufträge. So hielt sie im April zusätzlich die Bundesmittel zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus für ein knappes halbes Jahr zurück und dehnte die Bauprogramme von bisher zwei auf vier Jahre aus. Um die saisonalen Schwankungen im Baugewerbe abzufedern, weitete sie die bisherige Schlechtwettergeldregelung aus und förderte den Winterbau mit staatlichen Mitteln 109. Eine Trendwende konnte sie allerdings nicht erreichen 110. Der an die Länder gerichtete Appell, sich ebenfalls eine Beschränkung durch eine 20 %-Sperrung der Bauhaushalte aufzuerlegen, blieb ohne Wirkung. Eine erneute Verlängerung des sogenannten Baustoppgesetzes scheiterte nicht zuletzt daran, dass die Länder die Ausnahmeregelungen dieses Gesetzes nutzten und damit dessen Zielsetzung umgingen.

Um eine Kostensenkung war der Bundeswirtschaftsminister auch im Energiebereich bemüht. Den Weg hierzu sah er in einer Öffnung des einheimischen Marktes und in einem vermehrten Wettbewerb. Schon die von Erhard erleichterte Einfuhr von Mineralöl als konkurrierendem Energieträger zur Kohle verursachte einen erheblichen Preisdruck, der den inländischen Kohlenbergbau zu tiefgreifenden Rationalisierungsschritten zwang. Als zu Beginn des Jahres jedoch weitere Zechenstilllegungen in Betracht gezogen werden mussten, geriet Erhards Energiepolitik erneut unter starke Kritik der Gewerkschaften 111. Aber auch die Ministerpräsidenten der unionsgeführten Länder Nordrhein-Westfalen, Saarland und Bayern widersetzten sich einer weiteren Liberalisierung des Energiemarktes. Sie verlangten Garantien für einen kontrollierten Marktzugang ausländischen Öls und Stützungsmaßnahmen für die Erhaltung des Kohlenbergbaus. Ihre Haltung war von der Sorge um Arbeitsplätze in ihren Ländern bestimmt, aber auch von dem übergeordneten Gesichtspunkt, eine von Einfuhren unabhängige Energieversorgung für die Bundesrepublik sicherzustellen. Gerade unter diesem Aspekt fanden sie Unterstützung beim Bundeskanzler. Erhard sah sich daher zur Kurskorrektur gezwungen. Gegenüber den Ministerpräsidenten stellte er weitere Stützungsmaßnahmen der Bundesregierung zugunsten des Steinkohlenbergbaus in Aussicht und kündigte eine Beschränkung des Zugangs von Erdöl an. Gleichzeitig verwies er auf die bisherigen staatlichen Stützungsmaßnahmen wie den Kohlenzoll, die Heizölsteuer und auf das Gesetz zur Förderung der Rationalisierung im Steinkohlenbergbau. Weitergehende Forderungen, eine Genehmigungspflicht für den Import von Mineralöl einzuführen, lehnte er jedoch strikt ab 112.

Vor schwierigen Anpassungsaufgaben stand die Landwirtschaft. Die mit dem Gemeinsamen Markt verbundene Erwartung niedrigerer landwirtschaftlicher Erzeugerpreise traf die Bundesrepublik als Hochpreisland in besonderem Maße. So mussten schon im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses Ausgleichsmaßnahmen zum Schutz der einheimischen Landwirtschaft gefunden werden. Für die Bemühungen der Bundesregierung, den Lebensstandard in der Landwirtschaft zu erhalten, kam noch erschwerend hinzu, dass sich deren Einkommensentwicklung vom Aufwärtstrend in der gewerblichen Wirtschaft weitgehend abgekoppelt hatte. Bundeslandwirtschaftsminister Schwarz stellte entsprechend in seinem Bericht über die Lage der Landwirtschaft, dem sogenannten Grünen Bericht, für das zurückliegende Wirtschaftsjahr 1961/62 eine um rund eine Milliarde DM gegenüber dem Vorjahr verschlechterte Ertragslage fest. Trotz gestiegener Jahreseinkommen war das Ziel des Landwirtschaftsgesetzes von 1955 erneut nicht erreicht worden 113.

Gleichzeitig kündigte Schwarz in seinem Bericht Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherung und zur Förderung bäuerlicher Eigeninitiativen an. Schließlich stellte er auch Beihilfen in Aussicht, die eine Veränderung der Agrarstruktur bewirken und die Abwanderung von Klein- und Zuerwerbsbauern in die gewerbliche Wirtschaft fördern sollten. Die entsprechenden Mittel hierzu waren im Rahmen des Grünen Plans in den Bundeshaushalt 1963 eingestellt worden 114. Nachdem die Bundesregierung Anfang Februar einer Erhöhung der Mittel um 240 Millionen DM zugestimmt hatte 115, erklärte sie sich bei der Beratung im Bundestag zu einer nochmaligen Aufstockung um 160 Millionen DM auf insgesamt 2,5 Milliarden DM bereit 116.

Neben diesen finanziellen Hilfen beschloss die Bundesregierung zum Schutz der einheimischen Erzeuger zeitlich befristete Einfuhrbeschränkungen für bestimmte Gemüsesorten 117, spezielle Beihilfen für Kartoffeln 118 und eine Ausweitung der im Milch- und Fettgesetz festgeschriebenen Verwendungspflicht von Produkten aus inländischem Raps und Rübsen 119. Auch die Einfuhr von Getreide und die Ausfuhr von Mehl subventionierte sie weiterhin. Damit sollte einerseits der Brotpreis gestützt und andererseits der Warenaustausch mit Drittländern erleichtert werden 120. Allerdings stieß die den Mühlenverbänden bereits zugesagte Subventionierung für Brotgetreide auf den Widerstand von Bundesfinanzminister Rolf Dahlgrün wie auch des Haushaltsausschusses des Bundestages. Nachdem die Mühlenwirtschaft jedoch höhere Preise angekündigt hatte, entschied das Kabinett angesichts gestiegener Verbraucherpreise, den Brotpreis weiterhin zu subventionieren 121.

Die zunehmende Belastung des Bundeshaushalts insbesondere durch erhöhte Verteidigungsanstrengungen im Gefolge des Mauerbaus in Berlin 1961 und andere Mehraufwendungen etwa für Sozialleistungen, Personalausgaben oder Entwicklungshilfe hatte schon 1962 Bestrebungen ausgelöst, die Einnahmen des Bundes durch Änderungen am Verteilungsschlüssel der Einkommen- und Körperschaftsteuer zu erhöhen. Nach der geltenden Regelung standen dem Bund 35% und den Ländern 65% dieser Einnahmen zu. Gemäß Artikel 106 Absatz 4 des Grundgesetzes konnte das Beteiligungsverhältnis mit Wirkung für mindestens zwei Jahre durch ein Bundesgesetz geändert werden, das der Zustimmung des Bundesrates bedurfte. Voraussetzung war allerdings, dass sich das Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben bei Bund und Ländern wesentlich unterschiedlich entwickelte und auf einer der beiden Seiten erhebliche Haushaltsdefizite entstanden. Während für 1962 ein freiwilliger Länderbeitrag zum Bundeshaushalt ausgehandelt worden war, sollte die grundsätzliche Frage der Steuerverteilung in den kommenden Jahren durch eine Kommission aus Vertretern der Bundesregierung und der Länderregierungen beraten werden 122. Der Bundesfinanzminister beabsichtigte eine Erhöhung des Bundesanteils auf 40,5% für 1963 und 41,5% für 1964. Als eine entsprechende Gesetzesvorlage durch die Bundesregierung unmittelbar bevorstand, erklärten die Ministerpräsidenten nach zwei Sitzungen Anfang März und Anfang April 1963 weitere Gespräche für zwecklos 123. Im Übrigen konnten sich die Länder nicht der pessimistischen Einschätzung ihrer Verhandlungspartner anschließen und verlangten vor einer Neuverteilung des Steueraufkommens verstärkte Sparanstrengungen des Bundes 124.

Nachdem der Versuch einer Konsensfindung im Vorfeld gescheitert war, gestaltete sich das weitere Gesetzgebungsverfahren entsprechend schwierig. Dies galt auch für das Gesetz über den Bundeshaushalt 1963, für dessen Ausgleich der höhere Anteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer bereits eingeplant war. Während der Bundestag beide Gesetze passieren ließ, verlangte der Bundesrat Ende Mai 1963 die Anrufung des Vermittlungsausschusses 125. Dessen Lösungsvorschläge umfassten eine Erhöhung des Bundesanteils auf 38% und einen detaillierten Katalog von Haushaltskürzungen zur Schließung der verbleibenden Deckungslücke. Dahlgrün sprach sich in dieser Situation dafür aus, den Vermittlungsvorschlag zum Haushaltsgesetz zu akzeptieren und damit den vorgeschlagenen Prozentsatz für 1963 stillschweigend hinzunehmen, um ein baldiges Inkrafttreten des Bundeshaushalts zu sichern, die grundsätzliche Frage der Steueranteile jedoch streitig zu halten. Während das Kabinett sich dieser Haltung nicht anschloss und die Ablehnung beider Gesetzentwürfe empfahl, entschied der Bundestag im Sinne des Bundesfinanzministers 126. Damit blieb das Problem des Haushaltsausgleichs auch für das laufende Jahr über die parlamentarische Sommerpause hinaus ungeklärt 127.

Im November 1963 wurde die Entscheidung, ob und mit welchem Ziel die Bundesregierung nun ihrerseits ein Vermittlungsverfahren einleiten sollte, Gegenstand der Kabinettsberatungen. Die Ministerrunde beschloss, für 1963 einen Anteil von 38% hinzunehmen und für 1964 und 1965 den zur Deckung „unabweisbarer Mehrforderungen" nötigen Prozentsatz, mindestens aber 40%, anzustreben. Zuvor hatten sich Erhard und die Ministerpräsidenten in einem Spitzengespräch grundsätzlich darauf verständigt, eine Übergangsregelung zu treffen und für die Jahre ab 1966 im Rahmen einer Bund-Länder-Sachverständigenkommission eine umfassende Finanzreform vorzubereiten 128. Schließlich kam aber Mitte Dezember ein Vorschlag des Vermittlungsausschusses zustande, der dem Bund für die Jahre bis 1966 einen Anteil von nur 39% zusprach. Trotz gewisser Kompensationsleistungen der Länder konnte die Bundesregierung mit diesem Ergebnis kaum zufrieden sein, das für den Bundeshaushalt 1964 eine Deckungslücke von knapp 400 Millionen DM verursachte 129.

Bereits unter der Voraussetzung einer Beteiligung von 40% an der Einkommen- und Körperschaftsteuer und eines realen Wachstums des Bruttosozialprodukts um 4,2% war der Haushaltsausgleich für 1964 mit erheblichen Problemen verbunden. Eine ganze Reihe von Mehrausgaben, unter denen die Aufwendungen für Verteidigung, für die Anpassung der laufenden Renten sowie für Verbesserungen bei der Kriegsopferversorgung und beim Kindergeld besonders ins Gewicht fielen, erforderten deutliche Einsparungen und eine restriktive Behandlung von Ausgabenwünschen an anderer Stelle, um das aus der Sicht Erhards und Dahlgrüns verantwortbare Gesamtvolumen von etwa 60,3 Milliarden DM nicht zu überschreiten 130.

Einen haushaltspolitischen Risikofaktor bildeten auch die im Frühjahr 1963 anstehenden Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst von Bund, Ländern und Kommunen, in denen die Gewerkschaften neben Lohn- und Gehaltserhöhungen von bis zu 7% für die Arbeiter und bis zu knapp 14% für die Angestellten auch die stufenweise Verkürzung der geltenden 45-Stundenwoche mit dem Ziel einer späteren Wochenarbeitszeit von 40 Stunden verlangten 131. Die vereinbarten Tariferhöhungen bewegten sich mit durchschnittlich 3,7% bei den Angestellten und 4,6% bei den Arbeitern ungefähr in dem vom Bundeswirtschaftsminister abgesteckten Rahmen von 4%. Allerdings konnte die zuvor von Adenauer und Erhard kategorisch ausgeschlossene Arbeitszeitverkürzung auf 44 Stunden ab April 1964 nicht verhindert werden 132.

Damit erhöhte sich der Druck auf die Bundesregierung, auch die Wochenarbeitszeit der Bundesbeamten herabzusetzen und außerdem in der Bundesverwaltung die 5-Tage-Arbeitswoche einzuführen. Gegen eine solche generelle Regelung wandten sich aus arbeitsorganisatorischen Gründen vor allem die für Bundespost und Bundesbahn zuständigen Minister Stücklen und Seebohm sowie aus prinzipiellen Erwägungen Bundeskanzler Erhard, der mit Nachdruck zunächst einen internationalen Vergleich über die Arbeitszeiten in den öffentlichen Verwaltungen einforderte. Unter diesen Bedingungen kam ein Kabinettsbeschluss Ende 1963 nicht zustande. Während die Arbeitszeitverkürzung bereits zum 1. April 1964 zugestanden werden musste, konnte die generelle Einführung der 5-Tage-Woche noch bis zum Frühjahr 1965 hinausgezögert werden 133.

Eine weitere nur schwer abzuweisende Forderung im Bereich des öffentlichen Dienstes betraf die Einführung einer Weihnachtszuwendung für die Bundesbeamten. Ende 1961 und Ende 1962 war die Lösung dieses Problems mit der Gewährung einer als Gehaltsvorschuss deklarierten Einmalzahlung an die aktiven Beamten bzw. einer Ausgleichszulage von 30% der Bruttomonatsbezüge lediglich aufgeschoben worden 134. Inzwischen erhielten neben den Arbeitern und Angestellten der öffentlichen Arbeitgeber auch die Beamten und Versorgungsempfänger der Länder und Gemeinden Weihnachtsgeld 135. Unter diesen Umständen mussten Bedenken grundsätzlicher und finanzieller Art zurückgestellt werden. Eine Diskussion entspann sich im Kabinett lediglich noch um die Abgrenzung der Berechtigten. Während die Versorgungsempfänger trotz möglicher Forderungen der Sozialrentner und Kriegsopfer nach Gleichbehandlung schließlich in die Regelung einbezogen wurden, verzichtete der Bundesverteidigungsminister auf die Berücksichtigung der Wehrpflichtigen. Nach dieser grundsätzlichen Klärung konnte der entsprechende Gesetzentwurf des Bundesinnenministers im Umlaufverfahren verabschiedet werden 136.

Fußnoten

103

Vgl. den Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank für das Jahr 1963 (BD 126/1-1963-1968).

104

Vgl. 65. Sitzung am 20. Febr. 1963 TOP 2.

105

Vgl. 103. Sitzung am 11. Dez. 1963 TOP 6.

106

Vgl. 33. Sitzung am 20. Juni 1962 TOP A (Kabinettsprotokolle 1962, S. 295).

107

Vgl. 66. Sitzung am 28. Febr. 1963 TOP G und 75. Sitzung am 7. Mai 1963 TOP A.

108

Vgl. 60. Sitzung am 16. Jan. 1963 TOP D.

109

Vgl. 73. Sitzung am 24. April 1963 TOP 3.

110

Vgl. 82. Sitzung am 3. Juli 1963 TOP 3.

111

Vgl. 66. Sitzung am 28. Febr. 1963 TOP C.

112

Vgl. 67. Sitzung am 7. März 1963 TOP 2.

113

Vgl. 60. Sitzung am 16. Jan. 1963 TOP 3.

114

Vgl. 62. Sitzung am 30. Jan. 1963 TOP 8.

115

Vgl. 63. Sitzung am 6. Febr. 1963 TOP 6.

116

Vgl. 64. Sitzung am 13. Febr. 1963 TOP C.

117

Vgl. 85. Sitzung am 24. Juli 1963 TOP C.

118

Vgl. 93. Sitzung am 2. Okt. 1963 TOP 3.

119

Vgl. 79. Sitzung am 12. Juni 1963 TOP 7.

120

Vgl. 62. Sitzung am 30. Jan. 1963 TOP 6, 77. Sitzung am 22. Mai 1963 TOP 4 und 82. Sitzung am 3. Juli 1963 TOP 8.

121

Vgl. 97. Sitzung am 30. Okt. 1963 TOP A, 98. Sitzung am 6. Nov. 1963 TOP 4, 99. Sitzung am 13. Nov. 1963 TOP 2 und 100. Sitzung am 19. Nov. 1963 TOP 9.

122

Vgl. 47. Sitzung am 26. Sept. 1962 TOP A, 48. Sitzung am 4. Okt. 1962 TOP B (Kabinettsprotokolle 1962, S. 442 f. bzw. S. 453) und 59. Sitzung am 9. Jan. 1963 TOP L.

123

Vgl. 71. Sitzung am 3. April 1963 TOP A.

124

Vgl. 72. Sitzung am 8. April 1963 TOP 3.

125

Vgl. 74. Sitzung am 2. Mai 1963 TOP E, 76. Sitzung am 16. Mai 1963 TOP C und 77. Sitzung am 22. Mai 1963 TOP E.

126

Vgl. 79. Sitzung am 12. Juni 1963 TOP A und 81. Sitzung am 27. Juni 1963 TOP A.

127

Vgl. 83. Sitzung am 10. Juli 1963 TOP C.

128

Vgl. 99. Sitzung am 13. Nov. 1963 TOP E und 100. Sitzung am 19. Nov. 1963 TOP D.

129

Vgl. 104. Sitzung (Fortsetzung) am 19. Dez. 1963 TOP C.

130

Vgl. 96. Sitzung am 23. Okt. 1963 TOP A, 97. Sitzung am 30. Okt. 1963 TOP 3 und 100. Sitzung am 19. Nov. 1963 TOP 6, 7 und 8.

131

Vgl. 68. Sitzung am 15. März 1963 TOP 9.

132

Vgl. 73. Sitzung am 24. April 1963 TOP F, 74. Sitzung am 2. Mai 1963 TOP B und 76. Sitzung am 16. Mai 1963 TOP E.

133

Vgl. 102. Sitzung am 4. Dez. 1963 TOP 3.

134

Vgl. 6. Sitzung am 13. Dez. 1961 TOP C (Kabinettsprotokolle 1961, S. 298-300) und 54. Sitzung am 20. Nov. 1962 TOP D (Kabinettsprotokolle 1962, S. 509).

135

Vgl. 74. Sitzung am 2. Mai 1963 TOP D.

136

Vgl. 94. Sitzung am 9. Okt. 1963 TOP 2 und 96. Sitzung am 23. Okt. 1963 TOP 3.

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