1.6 (k1963k): Sozialpolitik und Kriegsfolgengesetzgebung

Zum Text. Zur Fußnote (erste von 23). Zu den Funktionen. Zum Navigationsmenü. Zum Navigationsbaum

 

Bandbilder:

Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 16. 1963Schreiben Adenauers zur Anwesenheit in KabinettssitzungenDas Kabinett Erhard bei Bundespräsident Lübke am 17. Oktober 1963Hans Krüger, Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und KriegsgeschädigteDDR-Propaganda gegen die Strafrechtsreform

Extras:

 

Text

Sozialpolitik und Kriegsfolgengesetzgebung

Nachdem Adenauer im November 1962 die Verabschiedung des Sozialpakets zur Reform der gesetzlichen Krankenversicherung, der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und des Kindergeldrechts im Kabinett in Abwesenheit der FDP-Minister und trotz ungeklärter Streitfragen mit dem liberalen Koalitionspartner zunächst durchgesetzt hatte, waren erhebliche Probleme im weiteren Gesetzgebungsverfahren bereits absehbar 137. Im August 1963 beklagte der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Theodor Blank die zögerliche Behandlung der Gesetzentwürfe, die bereits Ende Januar nach der ersten Lesung im Bundestag an die zuständigen Ausschüsse verwiesen worden waren 138. Die Bemühungen, das Verfahren zu beschleunigen und innerhalb der Regierungskoalition eine gemeinsame Linie zu finden, wurden auch über das Ende der Regierungszeit Adenauers hinaus fortgesetzt. Allerdings erwies sich die im Herbst 1963 nach intensiven Verhandlungen geäußerte Einschätzung seines Nachfolgers Erhard, es seien keine materiell bedeutsamen Meinungsverschiedenheiten mehr vorhanden, als wenig realistisch. Insbesondere in der Frage der Lohnfortzahlung konnten die Gegensätze zwischen der von der Union angestrebten „arbeitsrechtlichen" und der von der FDP favorisierten „versicherungsrechtlichen" Lösung nicht überbrückt werden 139. Im Ergebnis kam nur das neue Bundeskindergeldgesetz zustande, mit dem ein vollständig steuerfinanziertes System eingeführt wurde. Hierbei gelang es den Sozialpolitikern der CDU/CSU-Fraktion, eine Ausweitung der Leistungen für das vierte Kind auf 60 DM und alle weiteren Kinder auf 70 DM gegenüber jeweils 50 DM im ursprünglichen Regierungsentwurf durchzusetzen 140.

Seit 1958 hatte das Kabinett in nahezu jedem Jahr kontrovers über die Erhöhung der Altersrenten diskutiert, um dann jeweils eine volle Anpassung entsprechend der erhöhten allgemeinen Bemessungsgrundlage zu beschließen. Auch 1963 kritisierte Erhard diesen faktischen Automatismus als Gefahr für die Währungs- und Preisstabilität. Schließlich setzte sich jedoch Blanks Position durch, der erneut eine volle Anpassung der Altersbezüge gefordert hatte. Auch der Vorschlag des Sozialbeirates, die Rentenerhöhung mit einer Anhebung des Beitragssatzes um 1% zu verbinden, wurde vom Kabinett nicht aufgegriffen 141.

Mitte 1963 trat die Umsetzung des 1960 initiierten „Lücke-Plans" zur Liberalisierung des Wohnungsmarktes in ein wichtiges Stadium. Ab dem 1. August wurden in knapp 400 sogenannten weißen Kreisen, die nach einem bestimmten Berechnungsschlüssel Ende 1962 ein Wohnungsdefizit von weniger als 3% aufwiesen, für über zwei Millionen Wohnungen des Altbaubestandes die Wohnraumbewirtschaftung beendet und die Mietpreise freigegeben. Voraussetzung hierfür waren eine endgültige gesetzliche Regelung für die Gewährung von Wohnbeihilfen und die Ablösung des bisherigen weitgehenden Mieterschutzes durch ein im Bürgerlichen Gesetzbuch verankertes soziales Mietrecht. Obwohl sich die Vorlage dieses Gesetzentwurfs im Kabinett bis Mitte März 1963 verzögert und die SPD bereits die Verschiebung des gesamten Vorhabens um ein Jahr gefordert hatte, kam es noch vor der parlamentarischen Sommerpause zusammen mit dem Gesetzentwurf zur Änderung mietrechtlicher Vorschriften zur Beratung und Verabschiedung in den gesetzgebenden Körperschaften 142.

Im Bereich des Kriegsfolgen- und Währungsumstellungsrechts waren 1963 Entscheidungen bezüglich der im Vorjahr dilatorisch behandelten „Großen Stichtagsfrage" erforderlich 143. Mit diesem Schlagwort ist die Problematik umrissen, dass zahlreiche einschlägige Gesetze und Verordnungen Leistungsansprüche von einer Aufenthaltnahme in der Bundesrepublik bis zu einem bestimmten Zeitpunkt, in der Regel dem 31. Dezember 1952, abhängig machten. Einerseits bedeutete dies eine zunehmend als ungerecht wahrgenommene Differenzierung zwischen Menschen mit vergleichbarem Schicksal aufgrund eines willkürlich gesetzten formalen Kriteriums. Andererseits drohten bei gravierenden Änderungen der Stichtagsvoraussetzungen eine Vielzahl neuer Ansprüche mit untragbaren Belastungen für den ohnehin angespannten Bundeshaushalt. Die Beratung einer durch den Bundeswirtschaftsminister Ende 1962 vorgelegten Bestandsaufnahme über die geltenden Regelungen, die finanzielle Tragweite von Änderungen und die Positionen der Ressorts lässt die unterschiedliche Gewichtung dieser beiden Aspekte innerhalb des Kabinetts erkennen 144. So trat der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte Wolfgang Mischnick für eine generelle Verlegung der Stichtage auf den 31. Dezember 1961 ein, die nach einem festen Stufenplan bis zum Jahr 1965 gestreckt werden sollte. Schwere Bedenken gegen eine solche Lösung erhoben u. a. Dahlgrün und von Hassel. Adenauer versuchte die Gegensätze zu überbrücken, indem er ein schrittweises Vorgehen unter Berücksichtigung der Haushaltslage forderte.

Erschwert wurde die Situation durch die bei allen drei Bundestagsfraktionen erkennbare Tendenz zur Lockerung der Stichtagsbestimmungen. So hatte der Bundestagsausschuss für den Lastenausgleich bereits im Juni 1962 beschlossen, mit der 16. Novelle zum Lastenausgleichsgesetz allen Personen, die bis zum 31. Dezember 1961 im Notaufnahmeverfahren aus der DDR übergesiedelt waren, also nicht nur den anerkannten Sowjetzonenflüchtlingen, die Anmeldung von Vertreibungsschäden zu ermöglichen. Trotz Bedenken des Haushaltsausschusses war mit einer Verabschiedung des Gesetzes in dieser Form zu rechnen 145. Die Bundesregierung konnte sich dagegen im Februar 1963 lediglich auf Änderungen der Währungsumstellungsgesetze für Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen sowie des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes verständigen 146. Hinsichtlich der Lastenausgleichsnovelle diskutierte das Kabinett zwar wiederholt die Anwendung des Artikels 113 des Grundgesetzes, der ausgabenwirksame Beschlüsse unter den Vorbehalt der Zustimmung der Bundesregierung stellte. Es beschränkte sich aber schließlich darauf, durch den Bundesfinanzminister bei der zweiten Lesung des Gesetzes dem Bundestag eine Streichung der Stichtagsänderung nahezulegen, ohne die Meinungsbildung des Parlaments noch beeinflussen zu können 147. Nachdem der Entwurf dann den Bundesrat passiert hatte, verzichtete die Bundesregierung ihrerseits ausdrücklich auf die Anrufung des Vermittlungsausschusses und auf die Anwendung des Artikels 113 des Grundgesetzes 148.

Auch bei der Novellierung der Kriegsopferversorgung sah sich die Bundesregierung einer breiten parlamentarischen Mehrheit mit weitergehenden Forderungen gegenüber. Erneut stand sie vor der Frage, ob diese Bestrebungen notfalls durch volle Ausschöpfung ihrer verfassungsrechtlichen Möglichkeiten abgewehrt werden sollten. In seiner Antwort auf eine Große Anfrage der SPD kündigte der Bundesarbeitsminister Anfang März 1963 eine Regierungsvorlage zur Änderung des Kriegsopferrechts nach Klärung der haushaltsmäßigen Voraussetzungen an und stellte dabei im Gegensatz zu seiner in den Vorjahren vertretenen Position auch eine Anhebung der vom sonstigen Einkommen unabhängigen Grundrenten in Aussicht 149. Initiativen aus der Mitte des Bundestags waren damit jedoch nicht zu verhindern. Bereits im Mai musste Blank in aller Eile und ohne schriftliche Vorlage die Zustimmung des Kabinetts zu seinem Gesetzesvorhaben einholen, da die erste Lesung von Entwürfen der Fraktionen von CDU/CSU, FDP und SPD unmittelbar bevorstand. Während im Regierungsentwurf jährliche Mehrausgaben von knapp 700 Millionen DM veranschlagt waren, sollten nach dem Willen der Fraktionen zwischen etwa 1,3 und 1,9 Milliarden DM zusätzlich aufgewendet werden. Adenauer hoffte zu diesem Zeitpunkt noch, die Abgeordneten der Koalition durch „ein ungeschminktes Bild über die sich am Horizont zeigenden Belastungen" des Haushalts und mit Blick auf mögliche unpopuläre Steuererhöhungen auf Regierungskurs zu bringen 150.

Im November 1963 schien nach einer Koalitionsbesprechung zumindest ein Kompromiss zur zeitlichen Streckung der Mehraufwendungen erreicht, die erst 1965 in einer zweiten Stufe auf das von den Regierungsfraktionen nunmehr angepeilte Volumen von rund 1,2 Milliarden DM ansteigen sollten 151. Als CSU und FDP dieses Ergebnis umgehend wieder in Frage stellten, verwahrte sich der Bundeskanzler dagegen, dass nunmehr von einem „Erhard'schen Stufenplan" statt von einem Stufenplan der Koalitionsparteien gesprochen werde. Erhard zeigte sich zu diesem Zeitpunkt auch noch entschlossen, nicht dem Druck der Kriegsopferverbände nachzugeben, die für Anfang Dezember ein „Kriegsopferparlament" in die Bonner Beethovenhalle einberufen hatten und einen „Marsch auf Bonn" vorbereiteten. Er verwies auf den festgelegten Haushaltsplafond von 60,3 Milliarden DM und auf das Missverhältnis zwischen den geforderten Leistungsverbesserungen und der deutlich moderateren Steigerung der Verteidigungsausgaben 152. Zu der als ultima ratio betrachteten Anwendung des Artikels 113 des Grundgesetzes konnte sich die Bundesregierung auch in diesem Falle nicht entschließen. Die Änderungen der Kriegsopferversorgung traten in vollem Umfang zum 1. Januar 1964 in Kraft 153.

Zusätzliche Belastungen für die kommenden Haushaltsjahre drohten durch die Wiedergutmachungsschlussgesetzgebung, d. h. durch die abschließende Novellierung der beiden wichtigsten Wiedergutmachungsgesetze, des Bundesentschädigungsgesetzes und des Bundesrückerstattungsgesetzes. In beiden Gesetzen ging es um die materielle Entschädigung insbesondere der jüdischen Bevölkerung, die während der NS-Zeit unter Verfolgung und Vernichtung besonders gelitten hatte. Erneut galt es die an dem Haushaltsrahmen orientierten Vorstellungen der Bundesregierung und die weitaus höher angesetzten Erwartungen der Verfolgten- und Opferverbände, darunter in erster Linie der Conference on Jewish Material Claims against Germany und ihres Präsidenten Nahum Goldmann, zur Annäherung zu bringen 154. Zu Beginn des Jahres hatte die Claims Conference eine Erweiterung von Entschädigungstatbeständen, aber auch eine Erhöhung der Leistungen gefordert. Den finanziellen Aufwand dafür hatte Goldmann selbst auf 3,6 Milliarden DM, das Bundesfinanzministerium aber auf 6 bis 8 Milliarden DM geschätzt, während Dahlgrün einen Finanzrahmen von 2,3 bis 2,7 Milliarden DM als tragbar erachtete.

Im Juni 1963 stimmte das Bundeskabinett dem Entwurf der Änderung des Bundesrückerstattungsgesetzes zu, der erhebliche Verbesserungen gegenüber den bisherigen Regelungen aufwies und eine Erhöhung der Gesamtaufwendungen um 1,5 Milliarden DM vorsah 155. In der gleichen Sitzung verabschiedete das Kabinett auch den Entwurf eines Gesetzes zur Abgeltung von Reparations-, Restitutions-, Zerstörungs- und Rückerstattungsschäden. Dieses Gesetz gehörte formal nicht in den Rahmen der Wiedergutmachung, sondern resultierte aus dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz von 1957, das für die genannten Schadensarten eine gesetzliche Regelung vorbehalten hatte. Im Einvernehmen mit den Ländern und den beteiligten Ressorts hatte der Bundesfinanzminister in der Vorlage am Prinzip der Abgeltung der Schäden nach den Grundsätzen des Lastenausgleichs festgehalten und sich weitergehenden Forderungen der Geschädigtenorganisationen widersetzt 156. Das Gesetz kam allerdings erst 1969 zustande.

Auch der Entwurf zur Änderung des Bundesentschädigungsgesetzes, den das Kabinett eine Woche später beriet, enthielt weitreichende Verbesserungen hinsichtlich der Regelung bestehender und der Begründung neuer Ansprüche. Darüber hinaus sah er auch die Beseitigung von Härten und die Errichtung eines Sonderfonds für bisher nicht anspruchsberechtigte Verfolgte vor. Zudem konnte Dahlgrün darauf verweisen, dass er sich mit den Ländern über die Erhöhung des finanziellen Gesamtvolumens auf 3 Milliarden DM geeinigt habe. Obwohl noch weitergehende finanzielle Wünsche zu erwarten waren, stimmte das Kabinett dem Entwurf zu 157. Mit der Verabschiedung des Bundesentschädigungsgesetzes und des Reparationsschädengesetzes Ende Oktober 1963 ermächtigte es den Bundesfinanzminister, bei der Einbringung der Gesetze im Bundestag weitere Erhöhungen der in den Vorlagen genannten Beträge auszuschließen 158. Die Änderung des Bundesrückerstattungsgesetzes erfolgte im Oktober 1964, die des Bundesentschädigungsgesetzes im September 1965.

Über besondere Entschädigungsforderungen hatte das Kabinett im September 1963 zu beschließen 159. Auf der Grundlage eines Beschlusses aus dem Jahr 1951, in dem sich die Bundesregierung zur Fürsorge für im Ausland lebende Opfer nationalsozialistischer Menschenversuche bereit erklärt hatte, denen ein Anspruch auf Entschädigung nach den geltenden Wiedergutmachungsgesetzen nicht zustand, war nach jahrelangen Verhandlungen am 25. April 1961 mit der jugoslawischen Regierung eine globale Entschädigungsleistung in Höhe von 1,75 Millionen DM für rund 530 Einzelfälle vereinbart worden. Als danach jedoch bekannt geworden war, dass die Bundesrepublik über das Internationale Rote Kreuz an polnische und ungarische Opfer weitaus höhere Beträge gezahlt hatte, kam es auf Drängen Jugoslawiens zu Neuverhandlungen, die am 7. September 1963 zu einer Anhebung der Globalsumme auf 8 Millionen DM führten.

Extras (Fußzeile):