1.1 (k1966k): Außen- und Europapolitik

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 19. 1966Mende besichtigt die Berliner MauerMünchen wird Austragungsort für die Olympischen Spiele 1972Die Autobahnbrücke über die Saale wird für den Verkehr freigegebenCDU/CSU und SPD nehmen Koalitionsverhandlungen auf

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Außen- und Europapolitik

Nach der Aufnahme diplomatischer Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu Israel am 12. Mai 1965 wurde mit der Wirtschaftshilfe ein weiterer Schritt zur Normalisierung der beiderseitigen Beziehungen in Aussicht genommen. Die Bundesregierung verhandelte mit der israelischen Regierung seit Februar 1966 über einen Finanzausgleich für die 1965 gestoppte militärische Ausrüstungshilfe. Die Forderung der israelischen Seite, einen Betrag von mehreren Hundert Millionen DM zur Abgeltung von Gesundheitsschäden zu leisten, die israelische Staatsangehörige unter der Herrschaft des NS-Regimes erlitten hatten, erschwerte eine rasche Einigung. Innerhalb des Kabinetts war umstritten, wie mit diesen Forderungen umzugehen sei 7. So sah man sich juristisch nicht in der Pflicht, da mit dem deutsch-israelischen Abkommen von 1952 bereits sämtliche Ansprüche in diesem Bereich abgegolten waren. Andererseits erschien eine Kopplung der Entschädigungsforderungen mit der Gewährung von Kapitalhilfe nicht möglich, weil „zwangsläufig optisch der Eindruck einer höheren Wirtschaftshilfe" entstehen könnte und in diesem Fall mit weiteren Forderungen nach Finanzhilfe aus den arabischen Ländern gerechnet werden müsste 8. Wie heikel die Option zwischen moralischer Verpflichtung und dem Wunsch nach Anerkennung der bisherigen Leistungen war, zeigte die am 4. Mai im Protokoll festgehaltene Kabinettsentscheidung, nach der das Verhandlungsergebnis eine endgültige Regelung der Gesundheitsschädenfrage zunächst einschließen sollte 9, und die in der folgenden Sitzung am 11. Mai 1966 widerrufen wurde. Bereits einen Tag später, am 12. Mai, wurde das erste Abkommen über Wirtschaftshilfe für das Jahr 1966 unterzeichnet. Die Bundesregierung gewährte der israelischen Regierung darin unter großzügigen Konditionen Kredite in Höhe von insgesamt 160 Millionen DM für zuvor vereinbarte zivile Vorhaben. Im Verlauf der Verhandlungen hatte die Bundesregierung zudem ihre Unterstützung für die israelischen Bemühungen um Assoziierung mit der EWG versichert.

Nachdem im Mai 1965 zahlreiche arabische Staaten als Reaktion auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen der Bundesrepublik zu Israel ihrerseits ihre diplomatischen Beziehungen zur Bundesrepublik abgebrochen hatten, sondierte die Bundesregierung 1966 die Möglichkeiten einer Verstärkung ihrer Präsenz im Nahen Osten. Da mehrere arabische Staaten und die Arabische Liga vertraulich zu verstehen gegeben hatten, dass eine großzügige Hilfe für die Palästina-Flüchtlinge sie dazu veranlassen würde, die Wiederaufnahme ihrer Beziehungen zur Bundesrepublik zu erwägen, wurde über den jährlichen Beitrag für das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) hinaus eine einmalige Unterstützung in Höhe von 10 Millionen DM im Bundeshaushalt 1967 bereitgestellt. Zusätzlich stellte die Bundesregierung weitere 40 Millionen DM für die folgenden fünf Jahre für Ausbildungs- und Gesundheitsprogramme zugunsten der Palästina-Flüchtlinge in Aussicht 10.

Die deutsch-amerikanischen Beziehungen standen zu Beginn des Jahres 1966 noch ganz unter dem Eindruck der USA-Reise des Bundeskanzlers im Dezember 1965. Dem Drängen der US-amerikanischen Regierung nach mehr Engagement der Bundesrepublik im Vietnam-Krieg begegnete Erhard mit der Zusage finanzieller und humanitärer Hilfe, eine militärische Beteiligung durch die Bundeswehr lehnte er jedoch ab 11. Das Kabinett beschloss daraufhin im Januar 1966 die Entsendung eines Hospitalschiffes nach Süd-Vietnam, das bewusst nicht mit Bundeswehrangehörigen besetzt, sondern dem Deutschen Roten Kreuz unterstellt und als „schwimmendes Krankenhaus" gemäß der IV. Genfer Konvention eingesetzt wurde 12. Weitere Forderungen seitens der USA wies die Bundesregierung vorläufig zurück, da bereits die Entsendung des Hospitalschiffes in der Öffentlichkeit als erste Stufe einer militärischen Beteiligung wahrgenommen wurde 13. Um der geplanten humanitären Hilfe einen respektablen Umfang zu geben, beschloss das Kabinett im März 1966 Arzneimittellieferungen und für weitere Hilfsmaßnahmen die Einrichtung eines besonderen Titels im Bundeshaushalt. Im Anschluss erfolgte die Lieferung von Omnibussen und einer Reparaturwerkstatt 14 sowie die Errichtung eines Flüchtlingsbetreuungszentrums und eines Ausbildungszentrums für Fachkräfte 15. Allerdings stieß die Bundesregierung mit diesen Vorhaben an die engen Grenzen des Bundeshaushalts 1966. Der Bundesrat und der Deutsche Bundestag beschränkten die Hilfe für Süd-Vietnam auf 15 Millionen DM, weitere 1,9 Millionen DM mussten durch Einsparungen bei anderen Ausgaben gedeckt werden.

In Erhards Gesprächen mit dem US-Präsidenten Lyndon B. Johnson Ende 1965 bestätigten sich die Befürchtungen der Bundesregierung, dass die USA auf einem vollen Ausgleich ihrer Devisenaufwendungen für die Stationierung ihrer Streitkräfte in der Bundesrepublik in Höhe von 5,4 Milliarden DM bestanden. Die US-amerikanische Regierung stand wegen ihrer Vietnam-Politik und deren finanziellen Folgen innenpolitisch zunehmend in der Kritik. Sie rechtfertigte die Ausgaben gegenüber dem Kongress u. a. mit den zu erwartenden Einnahmen aus dem Devisenausgleich. Gegenüber der Bundesregierung drohten die USA damit, Teile ihrer stationierten Truppen abzuziehen, um den Devisenaufwand zu verringern. Bei der Erfüllung des bis zum 30. Juni 1967 befristeten Devisenhilfeabkommens waren bereits Ende 1965 Zahlungsrückstände in Höhe von 1 bis 1,5 Milliarden DM zu verzeichnen. Die in der Regel mit Aufträgen an die US-amerikanische Rüstungsindustrie verrechenbaren Devisenausgleichsansprüche waren nur zur Hälfte des fälligen Betrags mit Beschaffungsmaßnahmen gedeckt. Mehrfach beriet das Kabinett Lösungsansätze und zog auch die Auftragsvergabe für zivile Güter in Betracht, ähnlich den Vereinbarungen im deutsch-britischen Devisenausgleichsabkommen. Im März 1966 erklärte sich die Deutsche Bundesbank bereit, eine Zwischenfinanzierung aus Bundesmitteln vorzunehmen. Dieser Vorschlag setzte jedoch eine entsprechende haushaltsrechliche Ermächtigung voraus, die einen Nachtragshaushalt zum außerordentlichen Haushalt für das Rechnungsjahr 1966 erforderlich machte. Nach den Vorstellungen des Bundesministers der Finanzen Rolf Dahlgrün sollte dieser Nachtragshaushalt ausschließlich für die Durchführung einer Zwischenfinanzierung des Devisenausgleichs mit den USA eingeführt werden 16. Die Verhandlungssituation verschärfte sich, als von US-amerikanischer Seite vorgeschlagen wurde, die Bundesrepublik Deutschland solle den Rest der Nachkriegswirtschaftshilfe in Höhe von 200 Millionen Dollar, der vereinbarungsgemäß bis 1987 zu tilgen war, sofort und in voller Höhe zurückzahlen. Dabei wurde eine mögliche Anrechnung auf den laufenden Devisenausgleich mit den USA jedoch ausgeschlossen. Infolge der Unvereinbarkeit der beiderseitigen Standpunkte blieben die Gespräche lange ergebnislos 17. Während seiner USA-Reise im September 1966 wies Erhard in Gesprächen mit Johnson darauf hin, dass angesichts der angespannten Haushaltslage eine fristgerechte Erfüllung des laufenden Abkommens nicht zu erwarten sei und im Rahmen eines neuen Abkommens nur ein 50%iger Devisenausgleich in Betracht gezogen werden könne 18.

Die britische Regierung verknüpfte angesichts ihrer ungünstigen Zahlungsbilanz ebenfalls den Verbleib der Rheinarmee in der Bundesrepublik mit der vollständigen Deckung ihrer Devisenkosten 19. Ihrem im Februar 1966 vorgelegten Weißbuch zur Verteidigungspolitik war außerdem zu entnehmen, dass sie ihre Truppenstationierung nur so lange beibehalten wollte, bis eine Einigung über ausreichende Rüstungskontrollvereinbarungen in Europa erzielt sein würde. Beides setzte die Bundesregierung in Zugzwang, zumal es auch in der Abwicklung des laufenden deutsch-britischen Devisenausgleichsabkommens zu Zahlungsrückständen gekommen war. Dennoch betrachtete die Bundesregierung die Forderungen der britischen Regierung in Höhe von 1 Milliarde DM im Vergleich zu den US-amerikanischen Forderungen als überhöht und zeigte sich nicht bereit, über das jährliche Volumen von 300 Millionen DM für militärische und zivile Aufträge der öffentlichen Hand hinauszugehen. Nachdem der britische Premierminister Harold Wilson im Unterhaus am 20. Juli 1966 eine mögliche Truppenreduzierung in der Bundesrepublik angekündigt hatte, verständigte sich das Kabinett auf beschleunigte Verhandlungen der deutsch-britischen Kommission 20. Trotz erheblicher Schwierigkeiten gelang es, das bestehende Devisenausgleichsabkommen voll zu erfüllen. Für den Abschluss eines Folgeabkommens ab 1967 allerdings gab die Bundesregierung 500 Millionen DM als Limitierung vor, die nach ihren Berechnungen die britischen Devisenaufwendungen zu 60% deckten. Da die britischen Verhandlungspartner auch für das neue Abkommen auf einem vollen Ausgleich bestanden, blieb eine Einigung zunächst aus.

Hoffnungen auf eine Lösung setzte die Bundesregierung auf die von Präsident Johnson vorgeschlagenen Dreier-Gespräche zwischen den USA, Großbritannien und der Bundesrepublik, die am 20./21. Oktober 1966 in Bonn begannen und am 9./10. November 1966 in Washington fortgesetzt wurden 21. Der Staatssekretär im Auswärtigen Amt Karl Carstens, der Sonderbeauftragte des US-amerikanischen Präsidenten für die Dreier-Gespräche John McCloy und der für Europafragen zuständige britische Minister George Thomson verhandelten über Fragen des Devisenausgleichs im Zusammenhang mit der Verteidigungskonzeption der NATO. Dabei zeichnete sich ab, dass eine Einigung bis zum Ende des Jahres nicht erreichbar war. Bundesaußenminister Willy Brandt erklärte im Kabinett, dass die USA künftig mit nicht mehr als einem 50%igen Ausgleich für ihre Devisenaufwendungen rechnen könnten. Ende Dezember 1966 bewilligte die Bundesregierung Zahlungen an die USA in Höhe von 1,8 Milliarden DM 22.

Seit Beginn der 1960er Jahre nahm in der westlichen Welt die Bereitschaft zu, die wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zu den osteuropäischen Staaten zu verbessern und die Entspannungsbemühungen zu fördern. Bei den wiederaufgenommenen Genfer Abrüstungsverhandlungen Anfang 1966 erklärte sich die Sowjetunion bedingt zu einem Verbot der Anwendung und zur Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen bereit. Die USA unterbreiteten ihrerseits einen Vorschlag, der u. a. neben dem Abschluss eines Nichtverbreitungsabkommens, Sicherheitskontrollen und der Ausdehnung des Atomteststoppvertrages auf unterirdische Versuche die Verwendung dadurch frei werdender Mittel für wirtschaftliche und soziale Zwecke in Entwicklungsländern vorsah 23. In diesem Zusammenhang beobachtete das Bundeskabinett die verstärkten Bestrebungen der DDR nach völkerrechtlicher Anerkennung mit zunehmender Sorge. So hatte die DDR im Februar 1966 die Aufnahme in die Vereinten Nationen beantragt und damit den Anspruch auf Alleinvertretung der gesamtdeutschen Belange durch die Bundesrepublik infrage gestellt 24.

Die Bundesregierung legte mit ihrer „Note zur Friedenspolitik" vom 25. März 1966 eigene Vorschläge zur Erhaltung des Weltfriedens, zur Abrüstung und Rüstungskontrolle vor 25. Mit dem Angebot zu bilateralen Gewaltverzichtserklärungen war die Note vor allem an die osteuropäischen Nachbarstaaten gerichtet, mit denen die Bundesregierung in einen politischen Dialog einzutreten anstrebte. Ein Gedankenaustausch mit den Verbündeten der Sowjetunion wurde von den Westmächten schon länger grundsätzlich befürwortet und erwartet 26. In der sogenannten Friedensnote erklärte die Bundesregierung die Wiedervereinigung Deutschlands mit ausschließlich friedlichen Mitteln zum obersten Ziel. Mit Rücksicht auf die Forderungen der Sudetendeutschen nach Selbstbestimmungs- und Heimatrecht hielt sie grundsätzlich an der Gültigkeit des Münchener Abkommens von 1938 fest, schloss aber territoriale Ansprüche aus. Für Verhandlungen mit den osteuropäischen Staaten wurden bis zur Durchführung gesamtdeutscher freier Wahlen die Grenzen Deutschlands im Gebietsstand vom 31. Dezember 1937 vorausgesetzt, weshalb die Reaktionen der osteuropäischen Staaten weitgehend negativ ausfielen.

Das deutsch-französische Verhältnis war 1966 weiterhin durch die Integrationskrise der EWG schwer belastet. Seit Juli 1965 blockierte Frankreich nahezu alle notwendigen Entscheidungen im EWG-Ministerrat. Aufgrund ihrer nationalstaatlichen Ausrichtung lehnte die französische Regierung Entscheidungen nach dem Mehrheitsprinzip im EWG-Ministerrat ebenso ab wie die von den übrigen Mitgliedsländern befürwortete Erweiterung der Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlaments und den Aufbau eigener Finanzmittel der Gemeinschaft. Hinzu kam die französische Forderung, die Kompetenzen der EWG-Kommission zu beschränken und den EWG-Vertrag zu novellieren. Mit der „Politik des leeren Stuhls" verhinderte Frankreich, dessen Vertreter den Ratstagungen fernblieben, einen einstimmigen Beschluss und stellte die Rechtsgültigkeit der seither getroffenen Entscheidungen infrage. Um den Fortbestand der EWG zu sichern, lud der Ministerrat zu einer außerordentlichen Tagung ein, für die der französische Staatspräsident Charles de Gaulle erst nach seiner Wiederwahl im Dezember 1965 eine Teilnahme zusagte. Auf der Luxemburger Tagung am 17./18. und 28. bis 30. Januar 1966 verständigten sich die sechs Mitgliedstaaten nach kontroversen Verhandlungen auf einen Kompromiss, der im Sinne Frankreichs die künftigen Entscheidungen des EWG-Ministerrats nach dem Mehrheitsprinzip weitgehend relativierte. Sah einer der Partnerstaaten bei anstehenden Entscheidungen sein „vitales" Interesse berührt, waren Verhandlungen bis zur Einigung erforderlich. Weder wurden dem Europäischen Parlament erweiterte Haushaltsbefugnisse zugestanden noch sollten eigene Mittel der Gemeinschaft aufgebaut werden. Damit wurde der supranationale Charakter der Europäischen Gemeinschaften zunächst zugunsten einer nationalstaatlichen Interessenpolitik zurückgestellt 27.

Kaum an den Verhandlungstisch zurückgekehrt, legte Frankreich einen engen Zeitplan für die noch ausstehenden Entscheidungen zur Agrarfinanzierung, zu den gemeinsamen Marktordnungen für Milch, Zucker und Fette sowie zur Besetzung der künftigen gemeinsamen Kommission vor. Bis Juni 1966 beriet das Kabinett zunächst über die Verhandlungsrichtlinien der deutschen Delegation in Brüssel. Dabei sollte der Mitgliedsbeitrag, den die Bundesrepublik in den Agrarfonds entrichtete, den Vorjahresbeitrag von 31% nicht übersteigen und teure nationale Interventionsregelungen infolge der vorgesehenen Ergänzung der Obst- und Gemüse-Marktordnung verhindert werden. Besondere Bedeutung kam der für 1967 geplanten Umstellung vom sogenannten Netto- auf das Brutto-Prinzip bei der Exporterstattung zu, wonach Ansprüche jedes Mitgliedslandes auf Rückvergütungen bei Ausfuhren in Drittländer zunächst mit den Einfuhren verrechnet wurden. Da die Bundesrepublik im Gegensatz zu Frankreich weit mehr Erzeugnisse importierte, erhielt sie aus dem Agrarfonds kaum erwähnenswerte Mittel 28. Außerdem bereitete der Bundesregierung die künftige Einkommenslage in der Landwirtschaft Sorge, da auf dem gemeinsamen Agrarmarkt niedrigere Erzeugererlöse erwartet wurden. Konnte in den vergangenen Jahren durch breit angelegte Hilfs- und Strukturmaßnahmen die Einkommensdisparität zwischen gewerblichen und landwirtschaftlichen Einkommen entscheidend verringert werden, so musste sich die Bundesregierung dennoch weiterhin auf Forderungen nach einem Ausgleich von Einkommenseinbußen einstellen 29. Bei den Verhandlungen vom 22. bis 24. Juli 1966 einigten sich die EWG-Partner grundsätzlich, zum Stichtag 1. Juli 1968, und damit eineinhalb Jahre früher als im EWG-Vertrag vorgesehen 30, auf die Anwendung eines gemeinsamen Außenzolltarifs und die Öffnung des EWG-Binnenmarktes für den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten.

Parallel zu den schwierigen Verhandlungen innerhalb der EWG sorgte de Gaulle am 21. Februar 1966 auf einer Pressekonferenz mit der Erklärung, dass sich Frankreich aus den Bündnisstrukturen der NATO zurückziehen und seine Souveränität in Verteidigungsfragen wiederherstellen werde, für heftige Turbulenzen 31. Obwohl de Gaulle seit 1962 mit dem Aufbau einen nationalen Atomstreitmacht eine eigene Verteidigungspolitik etablierte und dem Aufbau einer multilateralen Atomstreitmacht in der NATO-Integration eine Absage erteilte, kam Frankreichs Rückzug zu diesem Zeitpunkt dennoch unerwartet. Dieser Schritt warf eine Reihe von Fragen nach dem Verhältnis von Allianz und Organisation, nach dem Verbleib oder Abzug stationierter NATO-Einheiten in Frankreich bzw. französischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland sowie der Verlegung der NATO-Institutionen aus Frankreich in andere Mitgliedstaaten auf. Den Partnern gegenüber sicherte Frankreich für den Konfliktfall Bündnisbereitschaft zu. Die Unterstellung unter den NATO-Oberbefehl wurde zum 1. Juli 1966 aufgehoben. Der Bundesrepublik gab Frankreich die Zusage, dass auch nach diesem Zeitpunkt eine Abberufung der stationierten französischen Truppen nicht in Aussicht genommen sei, sofern die Bundesregierung einen Wunsch nach Truppenverbleib offiziell ausspreche 32.

Nachdem die übrigen Bündnispartner am 22. März 1966 die Untrennbarkeit von politischer Allianz und militärischer Organisation bestätigt hatten, beschlossen sie die Verlegung der NATO-Hauptquartiere nach Belgien und in die Niederlande und später auch die Verlegung des NATO-Rats von Paris nach Brüssel. Der Bundesrepublik billigten sie bilaterale Verhandlungen über den Truppenverbleib zu. Während im Kabinett über die Stationierungsfrage Einvernehmen bestand, war die Bewertung der geltenden Rechtslage äußerst strittig. Bundesminister des Auswärtigen Gerhard Schröder sah den Aufenthaltsvertrag von 1954 verletzt 33, forderte neue vertragliche Regelungen und schlug gemeinsam mit dem Bundesminister der Verteidigung Kai-Uwe von Hassel eine harte Verhandlungslinie gegenüber Frankreich vor, die bei einigen Kabinettsmitgliedern auf Ablehnung stieß 34. Bereits in den vorangegangenen Jahren hatte das Bestreben de Gaulles nach einer europäischen Verteidigungspolitik in der CDU und CSU zum innerparteilichen Richtungsstreit zwischen „Atlantikern" und „Gaullisten" geführt. Erhard unterband den Streit nicht, das Kabinett kam zu keiner Einigung. So stärkte die Bundesregierung durch die eigene Unstimmigkeit Frankreichs Verhandlungsposition. Erst nach dem Regierungswechsel im Dezember 1966 wurden die deutsch-französischen Verhandlungen mit beiderseitigen Erklärungen abgeschlossen, jedoch ohne eine neue vertragliche Regelung. Am Ende des Jahres 1966 verständigte man sich auf den Verbleib der französischen Streitkräfte in der Bundesrepublik, solange die Bundesregierung dies wünsche 35.

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