1.3 (k1966k): Wirtschaft und Finanzen

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 19. 1966Mende besichtigt die Berliner MauerMünchen wird Austragungsort für die Olympischen Spiele 1972Die Autobahnbrücke über die Saale wird für den Verkehr freigegebenCDU/CSU und SPD nehmen Koalitionsverhandlungen auf

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Wirtschaft und Finanzen

Die Wirtschaftsentwicklung des Jahres 1966 war einem deutlichen Wandel unterzogen: von einer Hochkonjunktur mit Nachfrageüberhang, Arbeitskräftemangel, steigenden Produktionskosten und allgemeinem Preisauftrieb hin zu einer deutlichen Konjunkturabschwächung. Als gegen Ende dieses Jahres die wirtschaftlichen Rezessionserscheinungen in eine Regierungskrise mündeten, erschienen die weiteren Konjunkturaussichten negativer als sie objektiv waren 57.

Alle wichtigen Gutachter- und Beratungsgremien, wie der Sachverständigenrat für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, die Kommission für die Finanzreform und verschiedene wissenschaftliche Beiräte der hauptbeteiligten Ressorts, befürworteten zu Beginn des Jahres 1966 wirksame gesetzliche Maßnahmen zur Verbesserung der Finanzlage und zur Wiederherstellung der Preisstabilität 58. Nach der Debatte über den Bundeshaushalt 1966 im Bundestag kündigte Bundeskanzler Erhard im März 1966 in einer Erklärung zur Konjunktur- und Haushaltslage weitere Eingriffe an 59. Von entscheidender Bedeutung dafür war das im Entwurf vorliegende Gesetz zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität. Da die bisherigen „Maßhalteappelle" nicht den erhofften Effekt erreicht hatten, sollten nun Bund, Länder und Gemeinden gesetzlich dazu verpflichtet werden, ihre Haushalte entsprechend der konjunkturellen Entwicklung zu gestalten und der Haushaltswirtschaft eine mehrjährige Finanzplanung und Investitionsprogramme zugrunde zu legen 60. Die Bundesregierung sollte zudem ermächtigt werden, die Kreditaufnahme öffentlicher Stellen zu beschränken. Im Mittelpunkt der Überlegungen zu den gesetzlichen Maßnahmen stand die Frage, wie Haushaltsüberschüsse in Zeiten der Hochkonjunktur verwendet werden sollten. Vorgesehen war, sie in erster Linie zur Tilgung von Schulden des Bundes zu verwenden und in zweiter Linie einer bei der Deutschen Bundesbank anzusammelnden Konjunkturausgleichsrücklage zuzuführen. Ein weiteres Kernstück der einschlägigen Planungen war die Ermächtigung der Bundesregierung zum Erlass von Vorschriften über eine Variierung der Abschreibungssätze und die Verbesserung der kreditpolitischen Instrumentarien sowohl bei einer Konjunkturschwäche als auch bei einer Konjunkturüberhitzung. Um diese Maßnahmen verfassungsrechtlich abzusichern, wurde im gleichzeitig vorgelegten Entwurf zur Änderung des Grundgesetzes eine entsprechende Ergänzung des Artikels 109 GG vorgenommen. Der Bundeskanzler bemühte sich in Gesprächen mit den Ministerpräsidenten der Länder, diese für den Gesetzesvorschlag zu gewinnen 61. Dennoch gestaltete sich das weitere Gesetzgebungsverfahren als schwierig und langwierig und konnte, auch weil die Länder Bayern und Hamburg eigene Entwürfe einbrachten, erst 1967 zum Abschluss gebracht werden 62.

Die Notwendigkeit wirtschaftlicher Strukturveränderungen wurde insbesondere im Steinkohlenbergbau deutlich. Seit Jahren versuchte die Bundesregierung, die Verdrängung der heimischen Kohle durch den kostengünstigeren Energieträger Öl mit Subventionen und Hilfsmaßnahmen zur Absatzförderung zumindest abzufedern. Bundeswirtschaftsminister Schmücker sagte zu Beginn des Jahres weitere Hilfen für einen „geordneten Rückzug" aus dem Kohlenbergbau und zur Konsolidierung der energiepolitischen Situation zu 63. Für die von Zechenstilllegungen betroffenen Bergarbeiter wurden Anpassungsbeihilfen beschlossen. Außerdem unterstützte die Bundesregierung die Ansiedlung von neuen Industrien in den betroffenen Revieren. Zu diesem Zweck wurde eigens die in umfassendem Maße steuerbefreite Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere GmbH gegründet 64. In die laufenden Tarifverhandlungen, die von der Androhung eines Bergarbeiterstreiks kurz vor den Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen begleitet waren, griff die Bundesregierung nicht ein 65.

Die Krise im Kohlenbergbau wirkte sich unmittelbar auf die Stahlindustrie aus, die Hauptabnehmer des Brennstoffs war und wegen der niedrigeren US-amerikanischen Kohlenpreise, aber auch wegen der veränderten Weltmarktbedingungen, mit der ausländischen Konkurrenz nicht Schritt halten konnte 66. Die Bundesregierung setzte sich zunächst für eine Lösung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) ein. Nachdem jedoch Frankreich eine gemeinsame Lösung in Form einer Gemeinschaftskasse zur Subventionierung der Kokskohle für die Stahlindustrie abgelehnt hatte, beschloss sie, Verkaufskontore zur Preisregulierung einzurichten, die Kokskohle aus Bundesmitteln zu subventionieren und die Umsatzausgleichsteuer für Stahlerzeugnisse zu erhöhen.

In den Mittelpunkt ihres verkehrspolitischen Programms rückte die Bundesregierung 1966 das Ziel, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Deutschen Bundesbahn zu verbessern. Vorgesehen waren weitreichende Stilllegungs-, Rationalisierungs- und Reorganisationsmaßnahmen, für die ein auf fünf Jahre befristetes Bundesbahn-Anpassungsgesetz die Rechtsgrundlage schaffen sollte. Im Zuge des Regierungswechsels Ende 1966 kam es jedoch nicht mehr zu einer Weiterleitung des Entwurfs an den Deutschen Bundestag 67. Im Bereich der Binnenschifffahrt wurden die Bund-Länder-Abkommen des Vorjahres über den Ausbau des nordwestdeutschen Wasserstraßennetzes 68 durch den Duisburger Vertrag vom 16. September 1966 ergänzt, mit dem der Bund und der Freistaat Bayern die Grundlage für den Weiterbau des Main-Donau-Kanals und die Kanalisierung der Donau bis Vilshofen legten 69.

Die Bemühungen der Bundesregierung um einen an den konjunkturpolitischen Entwicklungen orientierten Haushalt standen 1966 im Mittelpunkt mehrerer ausführlicher Kabinettsberatungen. Obgleich mit dem Haushaltssicherungsgesetz vom 20. Dezember 1965 gesetzlich festgelegte Ausgaben eingeschränkt oder hinausgeschoben wurden 70, rechnete Bundesfinanzminister Dahlgrün bereits Anfang 1966 mit einem Haushaltsdefizit von einer Milliarde DM. Weitere Kürzungen in Höhe von insgesamt 300 Millionen DM 71 änderten jedoch nichts daran, dass der Bundeshaushalt 1966, der wegen der Bundestagswahlen 1965 erst am 2. März 1966 in den Bundestag eingebracht wurde, eine erneute Steigerung um 8,1% auf 69,15 Milliarden DM aufwies.

Die vom Kabinett im Herbst 1965 eingesetzte Ministerkommission für den Ausgleich des Haushalts, das sogenannte Streichquartett 72, wurde im März 1966 durch den Beitritt des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung Hans Katzer zum „Streichquintett" erweitert 73. Dieses Gremium erarbeitete daraufhin Vorgaben für den Bundeshaushalt 1967 und Vorschläge für eine mittelfristige Finanzplanung sowie für eine künftige Haushaltsrechtsreform. Entsprechend den von Dahlgrün im Juni 1966 dem Kabinett unterbreiteten Vorstellungen zur Haushaltsrechtsreform sollten z. B. die Staatsausgaben für zwei Jahre festgelegt und die Unterteilung in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt entfallen. Um die hierzu notwendigen verfassungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen, war ein Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes erforderlich, der die im Wesentlichen noch gültige Reichshaushaltsordnung von 1922 ersetzen würde 74.

Trotz aller Sparmaßnahmen zeichnete sich bereits im Sommer 1966 ein hohes Defizit für das laufende Rechnungsjahr ab. Mehrausgaben waren vor allem für die Deutsche Bundesbahn, für Anpassungsbeihilfen im Steinkohlenbergbau und für die Reichsknappschaftsversicherung notwendig. Im Juli 1966 gab das „Streichquintett" erste Zahlen zur Haushaltslage bekannt. Angesichts einer Deckungslücke von rund 7 Milliarden DM schlug Dahlgrün weitere Ausgabekürzungen in Höhe von 5 Milliarden DM, die Streichung von Steuersubventionen in Höhe von einer Milliarde DM und zusätzliche Anleihen in Höhe von 750 Millionen DM vor 75. Er empfahl, den ausschließlich für den Devisenausgleich eingerichteten Nachtragshaushalt 1966 um die Mehrausgaben und Kürzungen zu ergänzen 76. Gegen den Widerstand einzelner Ressorts wurde der Bundeshaushalt 1967 auf 73,9 Milliarden DM begrenzt und Ausgaben des Bundes in Höhe von 2 Milliarden DM auf die Sozialversicherungsträger verlagert 77. Finanzpolitisch brisant war zudem das ungeklärte Verteilungsverhältnis zwischen Bund und Ländern bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Dieses lag seit 1958 zunächst bei 35% für den Bund und 65% für die Länder 78. Für die Jahre 1964 bis 1966 hatten sich Bund und Länder auf einen Bundesanteil von 39% in Verbindung mit Ausgleichszahlungen an finanzschwächere Länder geeinigt 79. Obgleich die Länder von 1967 an auf der ursprünglichen Regelung bestanden, ging der Bundesfinanzminister bei der Haushaltsaufstellung für 1967 von 39% Bundesanteil aus 80, sodass bei noch geringeren Einnahmen weitere Einschnitte erforderlich gewesen wären.

Allerdings mehrte sich sowohl in der Bundesregierung als auch in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion der Widerstand gegen die Sparvorschläge des Bundesfinanzministers. Parallel zum „Streichquintett" arbeitete die von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion eingerichtete sogenannte Brand-Kommission an eigenen Kürzungsvorschlägen, die im Ergebnis auch Steuererhöhungen zur Haushaltskonsolidierung in Betracht zogen 81. Eine Einigung der Regierungskoalition am 26. Oktober 1966, Steuererhöhungen nicht mehr prinzipiell auszuschließen, scheiterte jedoch an der fehlenden Zustimmung der FDP-Bundestagsfraktion 82. Am 28. Oktober lehnte zudem der Bundesrat mit Hinweis auf ein Deckungsdefizit von 4 Milliarden DM den Haushaltsentwurf ab 83. Schmücker, der nach Dahlgrüns Rücktritt zusätzlich mit dessen Geschäftsbereich betraut worden war, vertrat am 8. November 1966 in der Haushaltsdebatte im Deutschen Bundestag den geänderten Regierungsentwurf, der Mehrausgaben in Höhe von 1,4 Milliarden DM enthielt, welche u. a. durch die Erhöhung von Verbrauchsteuern, wie der Mineralölsteuer, gegenfinanziert werden sollten 84.

Fußnoten

57

Vgl. den Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank für das Jahr 1966, S. 1-25.

58

Vgl. 15. Sitzung am 16. Febr. 1966 TOP C.

59

Vgl. 18. Sitzung am 9. März 1966 TOP B.

60

Vgl. 32. Sitzung am 22. Juni 1966 TOP 7.

61

Vgl. 39. Sitzung am 4. Aug. 1966 TOP F.

62

Vgl. 41. Sitzung am 31. Aug. 1966 TOP 3.

63

Vgl. 18. Sitzung am 9. März 1966 TOP 4.

64

Vgl. 34. Sitzung am 6. Juli 1966 TOP 2.

65

Vgl. 30. Sitzung am 13. Juni 1966 TOP A.

66

Vgl. 35. Sitzung am 13. Juli 1966 TOP B.

67

Vgl. 12. Sitzung am 26. Jan. 1966 TOP 5, 25. Sitzung am 4. Mai 1966 TOP 7 und 29. Sitzung am 8. Juni 1966 TOP 7.

68

Vgl. 178. Sitzung am 1. Sept. 1965 TOP 5 (Kabinettsprotokolle 1965, S. 365 f.).

69

Vgl. 42. Sitzung am 7. Sept. 1966 TOP 7.

70

Vgl. 2. Sitzung am 2. Nov. 1965 TOP C (Kabinettsprotokolle 1965, S. 388-397).

71

Vgl. 10. Sitzung am 4. Jan. 1966 TOP 3 und 10. Sitzung (Fortsetzung) am 5. Jan. 1966 TOP 3.

72

Vgl. 1. Sitzung am 27. Okt. 1965 TOP B (Kabinettsprotokolle 1965, S. 381-383).

73

Vgl. 18. Sitzung am 9. März 1966 TOP B.

74

Vgl. 32. Sitzung am 22. Juni 1966 TOP 8.

75

Vgl. 36. Sitzung am 20. Juli 1966 TOP G.

76

Vgl. 41. Sitzung am 31. Aug. 1966 TOP 4.

77

Vgl. 40. Sitzung am 26. Aug. 1966 TOP 1.

78

Vgl. 21. Sitzung am 30. März 1966 TOP 2 und 11. Sitzung am 29. Jan. 1958 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1958, S. 101 f.).

79

Vgl. 105. Sitzung am 8. Jan. 1964 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1964, S. 84 f.).

80

Vgl. 45. Sitzung am 29. Sept. 1966 TOP 5.

81

Vgl. 38. Sitzung am 25. Juli 1966 TOP 1.

82

Vgl. 49. Sitzung am 26. Okt. 1966 TOP A.

83

Vgl. 50. Sitzung am 28. Okt. 1966 TOP 1.

84

Vgl. 52. Sitzung am 4. Nov. 1966 TOP 1.

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